奈曼旗新一轮退耕还林存在的问题与对策

刘冬梅 肖颖 李刚

内蒙古奈曼旗林业工作站

奈曼旗退耕还林工程一角

奈曼旗位于内蒙古通辽市西南部，科尔沁沙地南缘，地形地貌特征为“南山中沙北河川，两山六沙二平原”。南部为辽西山地北缘、海拔400 ～600米的浅山丘陵；中部以风蚀堆积沙地为主；中北部平原属西辽河、教来河冲积平原一部分，地势平坦开阔，特殊的地理特征决定了奈曼旗生态环境的脆弱性。近几十年来，由于气候变化以及人类不合理的生产活动，当地自然灾害频发，生态环境受到严重破坏，草场退化、土地沙化、水土流失、风沙灾害等生态问题严重影响了全旗人民的生产生活。

退耕还林是我国为治理水土流失、土地沙化、洪涝、干旱以及沙尘暴等自然灾害而实施的重大生态修复工程。退耕还林工程实施20 余年来，在改善生态环境、减少荒漠化和沙化面积、保持水土、助力脱贫攻坚、促进农村产业结构调整和农业可持续发展等方面取得了显著成效。为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，根据中央有关文件和国务院领导批示要求，2014 年，国家发展改革委、财政部会同原国家林业局、原农业部、原国土资源部，在认真总结经验、深入调查研究的基础上，制订了新一轮退耕还林还草总体方案。

奈曼旗作为新一轮退耕还林的重点地区，在退耕还林工作中取得了阶段性成果，惠及广大人民群众。但在政策实施、经济效益提升、配套产业发展、长效机制建设等方面还存在许多问题和不足，需要不断探索和改进，以期为奈曼旗新一轮退耕还林持续推进提供新的发展思路。

一、进展与成效

1.奈曼旗退耕还林工作进展

奈曼旗总土地面积8137.6 平方公里。全旗第一轮退耕还林任务26.83 万亩已全部完成。第二轮退耕还林任务3.35 万亩，涉及7 个乡镇，分4 个年度实施。其中，2015 年0.5 万亩，2016 年0.5 万亩，2017 年2 万亩，2018 年0.35 万亩。现已实施1.22万亩，其中生态林0.73 万亩，经济林0.49 万亩。

2.奈曼旗退耕还林工作成效

（1）生态效益

奈曼旗在实施退耕还林过程中，土地沙化和荒漠化趋势逐步减缓，水土流失得到有效控制，土地资源利用结构有所调整，大量坡耕地和沙化耕地变更为林地，土壤肥力得到提升，地表植被迅速恢复，生物多样性明显提高。

（2）社会效益

退耕还林工程的实施为奈曼旗广大农民提供了大量就业机会，缓解了就业压力，同时促进了农村产业结构调整，加快了农民致富进程。退耕还林补贴的发放使农民从经济效益低下的严重沙化土地中解放出来，投身到其他生产建设中，提高了劳动力利用效率和经济收入。

二、存在的问题

1.地块情况复杂，政策实施难度大

现有的矢量图与实际地块存在偏差，可退耕地认定难、上图难。例如，青龙山镇在2018 年退耕还林工作中，当用国土资源局提供的可退耕地矢量图与实际退耕地进行比对时，发现同一地块被划分为可退耕和不可退耕两种情况，这种地块最终均因地类不符而未纳入新一轮退耕还林范围。另外，也存在符合退耕还林条件的地块零星分散、面积小、造林成本高、退耕后管理难度大等问题，一定程度上影响了干部群众退耕还林工作的积极性。

2.经济效益不明显，农户积极性不高

在资金层面上，新一轮退耕还林的资金来源单一，主要来自政府出资，主动投入退耕还林的社会资本较少，资金投入压力较大。

在基础设施层面上，在严重沙化地区普遍存在水利设施落后、灌溉条件缺乏的情况，导致退耕地造林成活难、保存难，严重影响第二次验收合格率，使得大量退耕还林农户不能在第二次验收时领到补贴。

在技术层面上，由于缺乏先进的管理技术，传统农药的反复大量施用大大提高了苗木养护成本，农户无法解决病虫害防治等问题，所种植的经济林出现低收益或负收益，导致农户丧失退耕还林的信心。另外，经济林挂果前没有产出，但农户仍需要投入大量人力物力，也会影响农户退耕还林的热情。

3.缺乏配套产业链支持，不能充分发挥经济效益

奈曼旗缺乏经济作物深加工企业，林产品销售困难。新一轮退耕还林工程的实施，未能与后续产业发展有效衔接，缺乏相应加工及配套产业，没有形成统一的经济林产品生产、加工、销售链条。

水果等林产品的销售具有时效性，需要及时进行采摘、运输、加工或销售，才能充分转化为利润。笔者在对奈曼旗青龙山镇2015 年退耕农户林产品收入情况调查中发现，由于与其他农作物生产时间冲突，果实采摘时劳动力缺乏，雇用人员采摘成本高，加之销售渠道不畅，许多农户便放弃了果实采摘，导致未能充分发挥经济林效益。

4.缺乏长效激励机制，后期抚育管护措施乏力

新一轮退耕还林工程按照“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”的原则，退耕农户需负责自家退耕还林地的树盘除草、树体整形修剪、病虫害防治、林木管护等工作。但由于缺乏监督管理，退耕农户对退耕还林地管护不力，抚育措施不到位，后期基本没有投入，导致部分退耕地块林木生长不良，杂草丛生，再次挫伤了农户退耕还林的积极性。

三、对策建议

1.部门联动做好可退耕地调查

退耕还林工作涉及林草、国土资源等部门，部门之间应当加强协调联动，根据实地调查适宜退耕土地状况，及时更新现有数据。在此基础上，做好规划设计，激发农户的退耕还林积极性，引导广大农户完成新一轮退耕还林工作。

2.多措并举提高退耕地经济效益

（1）加大资金投入力度

拓宽退耕还林资金投入渠道，积极引入社会资本参与退耕还林项目的投资、设计、修复、管护等过程，营造公开透明的市场环境，建立健全交易和回报机制，激发社会资本在退耕还林工程中的创新动力。

（2）创新经营发展模式

集约化经营、规模化发展是解决硬件设施落后、零散退耕地管护困难等问题的良策。在退耕户自愿的前提下，造林公司和林业专业合作社可以通过流转土地经营权，把各户无力经营的零散经济林地集中整合，统一规划、统一造林、统一经营、统一管护，带动退耕户发展，退耕户以退耕地入股的方式享受分红，实现风险共担、利益共享。这样既可避免退耕地撂荒，保证经济林得到按时管护，又能让退耕户家中的劳动力从繁重的体力劳动中解脱出来，学习其他技能，拓宽增收渠道。

（3）应用先进科学技术

首先，要深入实地，调查各类退耕地适宜种植的树种，综合考虑投入产出比、收益时间等因素，实现经济效益的最大化。其次，将典型案例的成功经验向同类型地区推广，探索应用先进的种植、管护等科学技术，既减少林木生长过程中的投入成本，又能在一定程度上提升林产品的质量。再次，以林地资源为依托，充分利用林下土地资源和林荫空间，发展林药、林菜、林菌、林草、林粮等林下经济作物种植业，既能丰富林地生态系统的物种多样性，也能增加林地附加值。

3.培育后续产业链，加强配套设施建设

结合各地资源优势和经济特点，科学制定规划方案，完善配套设施，延长产业链条，依照村镇特色经济发展思路，打造产业化、规范化的高效林果产业基地，解决林产品运输困难和销售不畅等问题。

4.建立长效激励和监督机制，强化退耕地抚育管护

（1）加大政策宣传力度

加强新一轮退耕还林工作的政策宣传，让退耕户能够正确理解履行抚育管护义务与领取补贴之间的关系，切实激发农户爱林、护林、管林的积极性和自觉性。

（2）落实责任主体

主管部门要明确责任主体，将抚育管护责任层层分解，落实到人、图斑和地块。对于抚育管护积极、成效显著的农户予以一定的物质和精神奖励，发挥退耕户在新一轮退耕还林工作中的主动性。

（3）强化护林员队伍建设

明确护林员责任义务，要求护林员及时记录和上报退耕地的抚育管护情况，提醒农户及时抚育管护退耕地。

退耕还林作为一项重要的生态修复政策，推动了奈曼旗生态建设发展，惠及了广大退耕户，取得了显著成效。在新一轮退耕还林工作中，奈曼旗要充分认识退耕还林在政策实施、经济效益、配套产业、长效机制等方面存在的问题，通过多方联动、科学管理、政策支持，为新一轮退耕还林工程实施保驾护航。

退耕还林地苗木长势良好