治理理论视域下中外社区教育治理体系比较分析

丰华涛 侯诗桐

（辽宁开放大学〔辽宁装备制造职业技术学院〕，辽宁沈阳 110034）

从20世纪70年代开始，终身教育理念席卷全球，并逐渐从一种思想变成行动。作为终身教育的有机组成部分和重要形式，社区教育在我国教育变革和发展中逐渐受到重视。经过长期的理论研究和实践探索，社区教育已经成为推动我国教育事业高质量发展不可或缺的力量。在社区教育如火如荼发展过程中，教育部门越来越重视社区教育的治理工作。2014 年8 月，教育部等七部门印发《关于推进学习型城市建设的意见》（教职成〔2014〕10 号），强调培育多元社区教育主体，支持社区居民自主学习、自我教育，建立社区教育联席会议、社区教育理事会等制度，完善社区教育多元参与协商、合作机制，提高社区治理能力，推动社会治理创新[1]。2017 年10 月，党的十九大报告强调，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平[2]。从这些文件可以看出，进一步完善社区教育治理体系是推动社区教育可持续发展的新课题。

一、治理理论的内涵及要素

20世纪90年代，一些西方国家的市场和政府在社会资源配置方面面临挑战，公众的政治权益和经济利益无法得到保障。为解决这个问题，治理理论开始兴起。全球治理委员会指出，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程[3]。治理的基本特征包括：第一，强调政府与市场、社会之间的互动和协调；第二，重视公共政策和公共事务的共同决策和共同管理；第三，注重合作、共享和协商；第四，强调公民参与、透明度和问责制；第五，治理是一个动态、多元化、协商的过程。这几个特征将治理和管理区别开来。管理以权力为基础，通常以单一主体为核心，以自上而下的行政指令为标志。治理则是多元主体形成的过程，涉及各利益相关方，旨在实现共同目标，并通过民主协商、协同行动和持续发展来推进。在治理中，多元主体通常呈现横向平行的关系。

二、我国社区教育治理存在的问题

社区教育治理体系是将治理理论应用于社区教育的机制体现。为什么要将治理理论应用于社区教育？这是因为社区教育的目标和范围涉及更广泛的社会治理和公共参与。首先，社区教育的目标不仅是传授知识和技能，还包括促进社会公平、社会和谐及社区成员全面发展。这不但需要整合、协调各种社会资源，也需要政府、社区组织、学校、家庭等多方参与。因此，将治理理论应用于社区教育，可以更好地协调各方面资源，形成合力，有利于实现社区教育的综合目标。其次，社区教育需要广泛的公共参与和民主决策过程。将治理理论应用于社区教育，可以提供更多的机会，让社区居民参与教育决策，共同制定适合本社区需求的教育政策。这种参与可以增强社区居民的凝聚力，提高社区教育质量。最后，不同地区社区教育的需求和问题各不相同，需要建立灵活的治理机制来满足多样化需求。相对于传统的管理体制，治理体制更加灵活，能够更好地适应和应对社区教育的多样性和变化性。因此，将治理理论融入社区教育，可以更好地实现社区教育的综合目标，并提供更多公众参与和资源整合的机会。

当前，我国社区教育治理体系逐渐成熟，但是仍然有一些问题需要改进，主要表现在以下几个方面：

（一）多元主体治理的协同度不高

我国社区教育治理涉及的主体包括政府、教育机构、社区居民、民间组织、企业公司等，呈现多元化特征。这些各异的主体通过协同行动，共同参与社区教育的管理与发展。然而，主体多元化虽然符合治理理论的要求，也容易出现各主体多头管理、各自为战的现象。各主体之间缺乏有效的合作平台和资源整合机制，使得各自的行动相对独立，进而导致资源分散和重复建设问题，难以形成合力，使社区教育综合目标的实现受到阻碍。

（二）参与主体的力量发展不平衡

虽然参与社区教育的主体很多，但是在实际工作中，政府依然占据主导地位，多采用自上而下的行政管理方式推进工作，社区教育其他相关各方参与度较低，难以满足社区居民多样化教育需求[4]。

（三）治理目标模糊

当前，社区教育发展面临的一个重大挑战，就是缺乏明确的实践导向。过去曾把社区教育特征概括为整体性、区域性、全面性、开放性，这样的概括过于宏观，缺乏具体的指导方向和评估标准，导致各参与主体对社区教育目标的理解产生差异，难以形成统一的工作方向[5]。

三、发达国家社区教育治理的特征

（一）北欧国家的社区教育治理体系

北欧国家的社区教育治理体系采取政府、学校和社区合作的模式。政府通过提供充足的资金和制定优惠政策，保障社区教育的发展，学校和社区组织承担着实际运营的责任。北欧国家非常重视社区居民参与社区教育，鼓励居民加入社区教育委员会、家长组织、志愿者团体等机构，就教育政策、课程内容和资源分配等问题发表意见，并与政府和教育机构积极合作，共同推动社区教育发展。这种治理模式体现了社会福利理论，即政府和社区居民之间形成了一种共同负担、共同享有的关系。

（二）日本的社区教育治理体系

日本的社区教育治理体系具有深厚的社区传统和政府干预性。政府通过设立地方自治体和社会教育委员会等机构，来规范和管理社区教育。地方自治体负责规划和提供教育资源，同时鼓励居民和家长参与社区教育决策；社会教育委员会则由教育专家、教育从业者、家长和社区代表等组成，负责制定教育政策、课程标准和分配资源，确保社区教育的发展与需求相符。日本非常注重学校和社区的紧密合作。学校被视为社区教育的重要组成部分，与社区居民、地方政府和社区组织开展合作，共同促进教育资源共享和利用。如学校提供课后托管服务和社区活动场所，社区组织提供志愿者支持和组织课外活动等。

（三）英国的社区教育治理体系

英国的社区教育治理体系具有明显的市场化特征。政府通过拨付资金和制定政策来保障社区教育的发展，但教育的提供方主要是非政府组织或私营企业。这种治理模式体现了新的公共管理理念，即政府强调引导和监管，教育的实际运营和管理则由社区组织和市场主体来完成。英国同样设立了社区教育委员会，负责制定教育政策和分配资源。与日本不同的是，英国的教育委员会主要由政府代表和社区代表等组成，负责规划、监督和评估社区教育的运行，在一定程度上代表着政府的监管。此外，英国的社区教育也得到了慈善机构和志愿者的大力支持。

（四）美国的社区教育治理体系

美国的社区教育治理体系基于学区制度。学区是地方教育管理的基本单位，负责规划、管理和提供教育服务。每个学区都有独立的学区委员会，由当地社区选举产生，负责制定学区政策、招聘教师、管理预算等。美国的社区教育强调地方自治。学区委员会和当地社区居民参与决策和管理，可以根据本地需求和特点制定适合的教育政策和计划，以满足社区居民的教育需求。政府鼓励家长、社区组织和民间团体参与学区委员会的决策和管理，以家长教育协会、志愿者活动等方式支持学校和学生的发展。这样的治理体系强调多层次、多元化主体的参与[6]。

四、中外社区教育治理对比及其启示

（一）中外社区教育治理体系对比

比较我国和上述国家的社区教育治理体系，可以发现，双方既有共性，也有差异性，主要体现在以下几个方面。

1.治理主体间的协同治理能力。在上述四个国家（地区），政府、民间组织、学校、企业、社区居民等不同主体之间形成了较为完善的合作机制。而在我国，社区教育各主体间的联系较为疏远，难以形成合力，不利于发挥最大效能，促进社区教育发展。

2.政府角色。政府参与是社区教育治理的重要组成部分。中国、英国、美国、日本和北欧国家的政府在社区教育治理体系中均占有重要地位，但在参与程度和方式上存在一些差异。在我国社区教育治理体系中，政府在教育决策和资源分配方面发挥着主导作用，其角色较为集中和有力；社区和其他民间组织对社区教育治理的作用相对较小，部分居民对社区教育的意识和需求较低。英国、美国、日本和北欧国家都注重地方自治和各主体的参与，政府更倾向于提供政策指导和支持，赋予社区、居民、教育机构、学校等主体更大的自主权和决策权。

3.市场参与程度。市场在我国社区教育治理中的参与度较低，尤其是私营企业在社区教育中的角色相对较小，这是因为社区教育属于公共利益和社会责任领域，与市场机制相对立[7]。而英国、美国、日本和北欧国家比较注重社会资本对社区教育的影响，尤其是英国，其社区教育的主要承担者就是私营企业和非政府组织等。

（二）对完善中国社区教育治理体系的启示

1.建立协同治理机制。发达国家的社区教育治理体系中，各方主体之间存在紧密的协作关系，可以实现协同治理。我国可以通过完善社区教育治理体系，健全在基层党组织领导下的多元主体参与、信息共享、资源整合的协同治理机制，来提高治理效能。治理者的素质和治理制度是影响治理水平和效能的两个基本因素，相比较而言，制度有着决定性影响。要想实现多元主体有效参与，就要积极创建平等协商、联席会议、监督、咨询等社区教育制度框架。

2.达成多方协同的目标共识。当多元主体共同参与社区教育治理时，如何确保各主体在清晰明确的指导下发挥各自作用，是一个值得探讨的问题。政府的有力引导是一方面，另一方面就是达成一个目标共识。社区教育的核心在于提供普遍、不间断、全方位的学习机会，鼓励社区居民积极参与决策过程，致力于培养公民意识和社会责任感，增强社区的凝聚力和协作精神，引导居民全面发展，促进人与社会的和谐统一。这不但是社区教育追求的理想状态，也是其根本发展目标。因此，社区教育治理应专注于实现在这一目标共识引领下的多元协作。

3.建设资源共享平台。在社区教育中，各参与主体如政府职能部门、企业、社区、非政府组织、教育机构、学校等，都拥有丰富的教育资源。在移动互联网时代，我们应建立社区教育资源共享平台，把这些资源集中起来，并使之在各主体间无障碍流通，形成纵横交错的资源网络，为居民自主学习提供更全面便捷的服务。

4.吸引社会资本参与，引入市场机制。20世纪70 年代末，西方国家主张借鉴私营企业灵活的管理方式和市场化竞争机制进行政治体制改革，这被称为新公共管理理论。新公共管理理论的实践激发了西方国家政府管理的活力，也为其他国家社区治理提供了新思路。那么，如何将新公共管理理论应用于社区教育治理体系呢？首先，要树立市场经济顾客至上的理念，开展多样化、个性化社区教育，尽可能满足居民的差异化学习需求。其次，引入市场竞争机制，限制承包服务项目的垄断行为，通过公开招标，鼓励民间社团承接重点教育项目，推动社区学习服务社会化。最后，将经济效益摆到重要位置，提升社区教育工作者能力水平，加强考核评价，采取优胜劣汰、末位淘汰制[8]，激发社区教育的生机与活力。

五、结束语

2016 年，《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》（教职成〔2016〕4号）提出后，我国不断推进社区教育社会化，构建社区教育公共治理新模式，社区教育治理日益得到重视。几年来，我国对社区教育治理的理论研究和实践探索一直未停歇。深入了解治理理论内涵，借鉴西方国家的社区教育治理经验，使其为我所用，深刻把握建立协同治理机制、达成多方协同的目标共识、建设资源共享平台、引入市场机制等方面启示，可以帮助我们更好地掌握社区教育治理规律和方法，促进社区教育健康发展，更好地完善我国社区教育治理体系。