宅基地使用权流转之博弈分析
——以辽宁省沈阳市沈北新区为例
2023-05-15吴迪丛震
吴 迪 丛 震
2020年6月30日，中央全面深化改革委员会审议并通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》(以下简称《方案》)，《方案》中重新划定了三条红线，即土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。(1)曲颂、仲鹭勍、郭君平：《宅基地制度改革的关键问题：实践解析与理论探释》，《中国农村经济》2022年第12期，第73-89页。该文件的精神为稳中求变，强调以保障农户的居住权为前提，以激活宅基地的财产属性为抓手。2022年中央一号文件也强调要稳慎推进农村宅基地制度改革试点，规范开展房地一体宅基地确权登记。(2)张艳芳：《2022年中央一号文件公布 提出全面推进乡村振兴重点工作》，《乡村振兴》2022年第3期，第24页。新一轮的宅基地改革要突出农村宅基地资源的财产属性，鼓励村集体和农户通过开展多种经营方式盘活农村宅基地资源，通过宅基地使用权的流转，激活宅基地的财产属性。宅基地“三权分置”模式的提出，是对现行“一地两权”的宅基地制度的反思和探索。无论是“两权分离”还是“三权分置”，宅基地使用权作为用益物权，其能否流转，如何流转，争议不断，这与其特殊的法律属性密切相关。
宅基地使用权作为农户居住的福利性权利是客观存在的，其集中体现在取得的无偿性和使用的无期限性。宅基地的使用权可以由集体成员无偿取得，并可以长期无偿使用。由于宅基地使用权具有福利性质，我国的法律条文中一直限制宅基地使用权的流转。正是由于宅基地的社会保障性，决定了宅基地只能作为农村集体经济成员的专属福利性权利，此时的宅基地使用权更多地体现的是身份性，而不是财产性。我国特定的历史发展轨迹使农民成了弱势群体，因此赋予农户相应的福利是符合我国当时经济发展水平的。(3)孟勤国：《禁止宅基地转让的正当性和必要性》，《农村工作通讯》2009年第12期，第18-19页。但随着我国贫富差距拉大趋势越发明显，土地作为稀缺资源，一旦允许城市居民或者财富资本到农村购买房屋(取得宅基地使用权)，那么我国可能也会面临土地资源集聚的危机，这也是宅基地使用权难以放开流转的根本所在。本文的研究旨在通过提炼相关学者对于宅基地使用权流转的观点为该问题的解决给出一些建议，并以博弈论为研究方法，对沈阳市沈北新区进行试点分析，以期为我国宅基地使用权流转模式的发展提供新的思路和完善意见。
一、宅基地使用权能否流转的争鸣
由于当前只是在一些试点地区有限度地流转宅基地，因此梳理宅基地使用权能否流转的观点，对于从宏观上把握我国农村经济体制制度、农民增加收入渠道、城乡协同发展等多个维度具有重要意义。本文综合梳理了宅基地使用权流转、禁止和限制流转的观点，以期为宅基地使用权的改革提供借鉴。
(一)禁止的观点
从地方立法和国家政策来看，我国之所以严格限制宅基地使用权的转让，主要有以下原因：首先，我国并不完备的农村社会保障体系，能否支撑起农户流转宅基地后可能发生的失地风险尚难以评估。(4)王利明：《我国民法典物权编中担保物权制度的发展与完善》，《法学评论》2017年第3期，第1-10页。严格限制宅基地使用权转让，实质是为了保护农户的安身立命之本，保障农户的长远利益。(5)王兆国：《关于〈中华人民共和国物权法(草案)〉的说明》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2007年第3期，第313页。其次，我国城市化进程的加快已经激发了大量社会矛盾，如果完全放开宅基地使用权的流转，大量农户进入城市，直接会冲击城市的社会秩序，带来的诸如就业、治安、教育、医疗问题都难以解决。(6)丁德昌：《乡村振兴战略视域下农村宅基地使用权流转法律问题研究》，《桂海论丛》2021年第4期，第101-106页。最后，宅基地制度与土地承包经营权制度紧密相连，给予农户必要的生存居住空间，有利于保护我国的农业生产环境，对保护耕地亦有巨大作用。(7)张德元：《农村宅基地的功能变迁研究》，《调研世界》2011年第11期，第21-23+54页。
(二)流转的观点
禁止宅基地流转的观点主要从宅基地取得的无偿性、宅基地的身份属性和宅基地作为社会保障的福利性这三个角度出发。这些观点为宅基地“三权分置”改革提供了反面的思考范本，其作为参考依据十分宝贵。但宅基地使用权的财产属性决定了宅基地需要被激活，宅基地使用权流转可以促进农民土地资源的保值和增值，宅基地使用权如果不流转，就会成为“死产”。而宅基地作为农民为数不多的可供融资的财产，如果限制流转，农民就难以进行资本融通，不利于农村经济发展。此外，通过户籍制度将农民限制在农村，不利于我国的城市化进程。伴随着户籍制度改革的初现成效，宅基地制度的改革也应伴随时代的进步而进步。宅基地使用权流转的优势与整个用益物权体系流转的优势是一致的，都是最大限度地激活其财产属性，真正实现“物尽其用”。当前的宅基地使用权属于被严格限制的用益物权，其已经违背了物权的基本原则，即物权平等原则。物权平等原则决定了宅基地使用权应该放开流转，《中华人民共和国民法典·物权编》突出的性质就是物权平等原则，当前同属于建设用地的宅基地使用权和国有建设用地使用权却在利用上受到完全不平等的对待。(8)吴迪、韩凌月：《宅基地“三权分置”法典化之刍议——兼论宅基地资格权之性质争议与法律属性界定》，《上海法学研究》2020年第24卷，第83-90页。放活宅基地使用权的流转，其中核心的部分是赋予宅基地使用权平等的物权性，平等的物权性既包括与国有建设用地使用权的平等性，也包含了对当前宅基地使用权没有收益权能的补充和完善。同时，针对宅基地使用权改革因不同地区经济发展水平、文化观念、农户直接需求等条件差异而实践成效内容侧重不同的情况，不同学者基于纯农户-兼业户-非农户、(9)徐忠国、卓跃飞、李冠、王雪琪、陈阳：《宅基地三权分置的制度需求、实现形式与法律表达》，《中国土地科学》2022年第1期，第1-9页。乡村振兴模式、(10)夏柱智：《促进乡村振兴的宅基地制度改革有效路径探讨》，《探索》2021年第2期，第153-162页。村庄发展模式(11)林超、吕萍：《农村宅基地资格权实现形式及其理论解释——基于义乌、湄潭、余江改革案例》，《中国土地科学》2022年第1期，第30-36页。等不同且互相联系的标准提出了关于宅基地使用权改革模式划分标准及应用对象的不同路径。
(三)有限制流转的观点
有鉴于完全禁止宅基地流转或者允许宅基地自由流转都是不妥当的，一些学者主张对宅基地实行有限制的流转。朱岩等学者从宅基地使用权的身份性出发，认为宅基地使用权流转应该予以特定的条件限制。(12)朱岩主编：《中国物权法评注》，北京：北京大学出版社，2007年，第487页。宅基地限制流转主要体现在宅基地来源方式、村民“农转非”的条件限制、本集体成员的优先受让权以及宅基地流转的公示公信原则等方面予以法律规定。邱道持等学者认为当前的户籍制度和土地制度阻碍了宅基地进一步流转，因此放开宅基地使用权的流转要有相应完善的社会保障体系。(13)邱道持、赵亚萍、石永明、冯玲玲：《农村宅基地流转激励机制研究——以重庆市璧山县为例》，《西南大学学报》(自然科学版)2008年第10期，第136-140页。
综上，宅基地使用权作为用益物权，本身就该由农民自由处分，且根据我国“房地一体”原则，农民不可能只处分自己的房屋而不处分宅基地。2021年，自然资源部、国家发展改革委和农业农村部联合印发了《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》(以下简称《通知》)，《通知》明确提出在不违反国土空间规划的基础上，经过依法登记的宅基地等农村建设用地可以采取复合利用方式发展乡村产业，如民宿、农产品加工及电子商务等。(14)沙玛建峰、朱彧：《保障和规范农村一二三产业融合发展用地》，《浙江国土资源》2021年第2期，第13-14页。以国家相关政策为导向，灵活利用宅基地使用权的势头开始明朗。囿于宅基地使用权集体所有，农民取得宅基地使用权的前提是成员身份，宅基地绝对自由流转难以实现。因此，国家有必要通过监管手段保障宅基地使用权人正确行使自己的权利，并保障农村居民最基本的居住权不受侵害。然而，在宅基地使用权流转过程中，国家、农户以及流转受让方均有各自的利益需要加以维护，那么在选取宅基地使用权流转模式时，能够使得三者之间的利益趋近均衡的模式应当被采用。
二、辽宁省沈阳市沈北新区宅基地流转试点分析
为了后文博弈论模型的建构，本文先以辽宁省沈阳市沈北新区为例展开分析。农村宅基地“三权分置”是实施乡村振兴战略，盘活农村经济，解决农村宅基地闲置问题的关键一环。在此背景下，辽宁省沈阳市沈北新区作为农村宅基地改革试点地区，积极探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的实现方式，同时探索农村闲置宅基地盘活利用的新模式，尤其是在宅基地使用权流转层面，试点村庄形成了较为典型的宅基地使用权流转模式，为未来在全国范围内推行的宅基地制度改革及宅基地使用权流转提供了宝贵经验。(15)郑慧媛、程铭、李祚：《沈阳市农村宅基地流转中补偿机制完善对策研究》，《国土资源》2017年第4期，第52-53页。
沈北新区隶属于辽宁省沈阳市，全区下辖10个街道、4个农场、1个林场、1个畜牧场，(16)相关数据来自国家统计局网站，http：//www.stats.gov.cn/sj/tjbz/tjyqhdmhcxhfdm/2022/21/01/210113.html。常住人口619 375人。(17)《沈阳市第七次全国人口普查公报》，http：//www.shenyang.gov.cn/zwgk/fdzdgknr/tjxx/tjgb/202201/t20220123_2653146.html。区内旅游资源较为丰富，但由于该地区属于城郊地区，紧邻市区，因此村庄空心化严重，大量宅基地、农房闲置，未得到充分利用。2020年10月，沈北新区被确定为全国新一批宅基地改革试点地区，试点工作开展以来，沈北新区把探索和完善闲置宅基地使用权流转作为试点工作的重点和突破口，探索并初步构建宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的具体实现形式。通过制度创新与实践探索相结合，沈北新区先后出台《沈北新区深化农村宅基地制度改革试点方案》《沈北新区农村宅基地管理暂行办法》以及《沈北新区农村宅基地使用权流转暂行办法》等指导性文件，并在实践中不断补充完善，结合实际出台财政、金融等方面的扶持政策，支持和引导社会资本积极盘活、利用闲置宅基地。试点过程中也涌现出诸多具有代表性的宅基地使用权流转模式，打造了具有较高参考价值的“沈北经验”。
(一)信息普查：为宅基地确权流转奠定基础
摸清当地实际，因地制宜制定计划是改革路上的关键一环。沈北新区在改革之初，通过采取农房档案电子化、房地数据关联等措施，对辖区内部的宅基地宗数、面积以及闲置情况进行摸底统计。据调研，辖区内共有142个行政村，其中87个永久保留村的宅基地共35 245宗，面积28 975亩，闲置12 335宗，闲置率为35%，闲置面积约9 000亩。(18)《沈阳盘活农村闲置宅基地开发文旅产业获批全国改革试点》，https：//www.chinanews.com.cn/sh/2021/02-04/9404365.shtml。各试点村庄也对辖区内的宅基地闲置情况做了更加细致的统计。例如，自2021年兴隆台街道被列为沈北新区宅基地改革试点地区后，对辖区内部的宅基地信息进行全面普查，单家村共有92套民房，其中闲置32套，闲置率为35%；立新村共有民房256套，其中闲置198套，闲置率为77%。(19)李新：《关于农村宅基地改革“沈北模式”的调查与思考》，《沈阳干部学刊》2020年第6期，第50-51页。截至2022年5月11日，兴隆台街道完成了辖区内全部18个村的宅基地信息普查工作，为全面推进宅基地制度改革试点工作扫清障碍，提供基础性支持。
(二)夯实集体所有权：农村集体经济组织作为流转主体
农村宅基地使用权流转的主要目的就是盘活利用农村闲置宅基地，发展农村经济，助力乡村振兴。实现这一目标需要引入社会资本，将宅基地使用权流转给有能力利用、盘活闲置宅基地的受让方。但是，社会资本与农户之间往往存在“信息鸿沟”，信息不对称必然导致农户的利益受损。宅基地制度改革不仅不能让农户的利益受损，还应让农民分享到改革的红利。因此，在宅基地使用权流转过程中，为了保障农户的合法权益，沈北新区的试点村庄多由村集体牵头，整合农户分散的闲置宅基地。换言之，农户将闲置的宅基地使用权以租赁的方式流转给村集体，由村集体将各农户分散的闲置宅基地统一整合，再由村集体将整合后的宅基地使用权以转租的形式流转给受让方。在这种模式中，村集体起到的更像是一个“中介”的作用，这样能够避免农户与社会资本直接接触，降低社会资本侵害农户权益的风险。例如，沈北新区单家村，由村股份经济合作社与农民签署一份《不动产租赁协议》，以此方式整合分散的闲置宅基地，而后由合作社寻找适宜的流转受让方，统一价格、统一模式、统一谈判，双方达成合意后，再签署一份《不动产租赁协议》，此时协议双方是农村经济合作社与宅基地流转受让方。确定此种模式后，单家村与受让方计划租用10宗闲置宅基地开发民宿旅游项目，计划总投资3 000万元，配套建设500平方米民俗馆和700平方米油画馆。截至2021年2月，已经建成10户民俗馆及油画馆，且均已营业。该项目可使农民获得租金、股金、薪金、现金收入，预计农户每年增收达到3.3万元。(20)《沈阳盘活农村闲置宅基地开发文旅产业获批全国改革试点》，https：//www.chinanews.com.cn/sh/2021/02-04/9404365.shtml。
(三)保留农户资格权：用债权方式流转闲置宅基地
孟家台村借助此次宅基地制度改革，大力发展乡村文化，打造乡村文化产业，吸引作家、画家入村，将闲置宅基地的使用权流转给这些文艺从业人士，带动乡村文化产业的发展。孟家台村依照《沈北新区深化农村宅基地制度改革试点方案》，深入研究宅基地“三权分置”的具体实现形式。根据《沈北新区农村宅基地管理暂行办法》《沈北新区农村宅基地使用权流转暂行办法》等文件精神，反复推敲、打磨农村宅基地使用权流转协议，坚持依法、自愿、有偿、公平和诚实信用的原则，最大限度地保护当地农户及入村作家的权益。流转双方先自行协商，协商之后提出申请，签订宅基地使用权流转协议，并经街道办事处核准之后才可生效。依照“房地一体”原则，宅基地使用权流转后，宅基地上的房屋及其他附属设施一并流转于受让方。流转期限20年，每年租金2 000元，流转后作家可改造房屋，20年后房屋所有权归农户所有，作家享有20年使用权和优先续租权。此种规范的流转程序及规则能够更加有力地吸引作家及有识之士回乡建设，也能够保障农户及宅基地使用权受让方的合法权益。
(四)激活宅基地使用权：提高宅基地使用权的财产属性
改革不是照搬前人经验，也不是照抄现有模式，应当是结合当地实际，充分利用既有资源，形成具有本地特色的发展模式。在沈北新区成为全国宅基地制度改革试点地区后，其辖区内各街道、村庄积极响应，充分利用、盘活闲置的宅基地。除上述单家村采取的宅基地使用权租赁模式外，黄家街道腰长河村采用“宅基地使用权入股模式”。因腰长河村是典型的锡伯族村落，全村75%以上的村民为锡伯族，因此该村利用社会资本开发具有当地特色的锡伯人家文旅项目。村集体整合村民宅基地和集体建设用地共117亩，其中17亩用于安居工程，建设农户回迁住宅，由辽宁地梵旅游管理有限公司出资，为村民建设二层联排别墅，别墅户均建筑面积132平方米。此外，参照沈北地区拆迁补偿标准，给予每户村民19.68万元园田地补偿款。其余100亩以土地入股方式由村股份经济合作社与企业合作进行特色旅游项目开发建设。(21)《村企合力共建乡村旅游特色小镇——沈阳市沈北新区黄家街道腰长河村》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1721919264856207618&wfr=spider&for=pc。
通过宅基地使用权的流转，沈北新区取得了积极的成果，主要包括：一是推动村集体经济组织发展壮大。盘活、利用农村闲置的宅基地极大提升了农村集体经济组织的实力。以兴隆台街道腰长河村为例，该村借助市场化手段进行资本运作，将闲置宅基地拢合为村集体资源，并将其投资入股转化为资产，实现了村集体经济收入从无到有、从少变多，构建了集体经济发展长效机制。如今村集体拥有的经营性资产已由原来的几百元激增到现在的900万元，过去沈北新区有名的“空壳村”已变成了“富裕村”。二是保障农户的身份利益。无论怎样改革农村宅基地制度，都不能够使农户丧失宅基地资格权。沈北新区为避免宅基地制度改革损害农户的资格权益，开展了农房档案电子化、房地数据关联等工作。2022年5月11日，沈北新区兴隆台街道烟台村率先完成整村换发《不动产权证》工作，全村共有216户换发了全新的《不动产权证》。(22)《沈阳启动整村换发农村不动产权证工作》，http：//www.ln.gov.cn/qmzx/dtzls/gztj_148685/202205/t20220513_4558316.html。此举明晰了具有权属争议的宅基地权益归属，统计了农村闲置宅基地情况，为落实宅基地“三权分置”改革要求，规范开展宅基地有偿退出和使用权流转、抵押等奠定了基础。三是提升农户的财产性收入。截至目前，沈北新区盘活闲置宅基地和相关建设用地300余亩。闲置宅基地使用权的流转也能够为农户提供稳定的收入来源，不论是以租赁方式还是入股方式流转宅基地使用权，都能够给农户带来不错的收益，提升农户的家庭收入。另外，除了宅基地使用权流转所产生的租赁收益及入股分红以外，还有许多附加收益，让农民能够安心流转闲置的宅基地。腰长河村锡伯小镇项目中，农户能够获得补偿金、房屋返租租金、股金、商金(经营店铺)、薪金、溢金(房屋和股份升值)“六金”收入，每户年均收入可增加1.5万元以上。单家村民宿项目，农户除了每年可以获得0.3万的固定租金外，还可获得保底性分红、耕地流转费、打工收入等，每户年均增收2万元以上。村集体在前三年可获得保底分红2万元，第四年可从企业处获得项目运转所生纯利润的8%，这个收入中的50%平均分配给参与项目建设的村民，另外的50%由村集体留存。由此可见，宅基地流转在盘活闲置宅基地的基础上，可以为农户带来较为丰厚的收入。
三、博弈论下宅基地使用权的流转取向
通过对沈阳市沈北新区宅基地使用权流转情况的分析，可以发现目前我国农村宅基地使用权的流转主要受到当地经济水平、城镇化水平、风俗习惯等因素的影响。本文从交易费用角度出发，分析在完美信息下宅基地流转中各利益主体的静态博弈行为，从而为宅基地未来流转方式的选择提供参考。
(一)假设条件
1.理性经济人假设。农户宅基地流转中存在的利益主体大致可分为农户、政府和土地使用者。假设三者均为理性经济人，农户追求宅基地流转收益最大化，政府追求宅基地有效流转、社会稳定与财政收入最大化，土地使用者追求土地流转收益最大化或者支出最小化。
2.流转中存在两种模式。宅基地的流转模式一种是政府主导模式，一种是市场主导模式。其中，政府主导模式下，主要由政府对宅基地的流转制定相关规则，而农户与土地使用者需要遵守相应规则，并向政府交纳一定费用，从而保证宅基地流转有效进行；市场主导模式下，市场起主要作用，几乎很少需要政府的干预，市场机制因农户宅基地流转需求的日益增加应运而生，此时，农户与土地使用者只需向市场相关组织提交一定费用，便可实现宅基地的有效流转。
3.各博弈主体行为假设。农户是宅基地转出者，其策略包括转出、不转出，政府是市场的有效监督管理者，其策略包括干预、不干预，土地使用者是宅基地流转的转入者，其策略包括转入、不转入。(23)胡振华、宋高慧、蔡耀中：《基于闲置宅基地休闲化利用的主体博弈分析》，《温州大学学报》(社会科学版)2022年第5期，第1-12页。
(二)宅基地流转中各利益主体博弈分析
1.农户与政府之间的博弈。宅基地流转中各利益主体对流转方式的选择都起着至关重要的作用。假定农户宅基地的价值为OIB，而转出土地之后农户可将流转所得资金用于其他投资，从而获得的税后收入为SO，在政府干预下农户所需缴纳交易费用为FO，若转出则为政府缴纳税收为OT，政府在农户方的干预成本为OC。如果政府采取不干预的政策，则农户交易费用为FO*，若转出则为政府缴纳税收为OT*，同时带来其他中间机构的额外税收为OPT*；若农户宅基地不转出，缴纳税收为Ot。税收与农户的总收入成正比。自然状态下，政府与农户的博弈收益矩阵如表1所示：
表1 政府与农户博弈的收益矩阵
对于农户来说，无论宅基地流转中是否存在政府干预，只要其宅基地流转后投资收入(或因为生产力的解放而从事非农收入)大于交易成本(SO>FO，或者SO>FO*)，则农户总会选择转出，否则将会选择不转出。一般而言，由于经济发达地区对宅基地流转的需求性较强，因此会对市场机制的形成产生助推效应，“看不见的手”发挥主导作用，从而市场交易费用FO*小于政府干预下的交易费用FO，于是有农户流转收入OIB+SO-FO
2.土地使用者与政府之间的博弈。假定土地使用者转入宅基地之前的收入为IIB，而转入土地之后所获得的税后收入为SI，在政府干预下农户所需缴纳交易费用为FI，若转入则为政府缴纳税收为IT，政府在土地使用者一方的干预成本为IC；在政府未干预情况下土地使用者交易费用为FI*，若转出则为政府缴纳税收为IT*，同时带来其他中间机构的额外税收为IPT*；若土地使用者选择不转入土地，则缴纳税收为It。政府与土地使用者之间的博弈收益矩阵如表2所示：
表2 政府与土地使用者博弈的收益矩阵
对于土地使用者而言，只要宅基地转入后的收入SI大于宅基地成本与交易费用之和(OIB+FI或者OIB+FI*)，便会采取转入的策略。与农户和政府的博弈类似，在发达地区，由于市场主导下交易费用较小，因此IIB-OIB+SI-FI*>IIB-OIB+SI-FI且存在额外税收IPT*，加上高昂的政府干预费用IC，于是最终将有IT*+IPT*>FI+IT-IC，此时，土地使用者和政府的纳什均衡为“转入，不干预”。
3.农户与土地使用者之间的博弈。由于发达地区和欠发达地区所适用的宅基地流转模式不同，因此需分别考虑政府主导模式与市场主导模式下农户与土地使用者之间的博弈。发达地区因市场交易成本较低，通常采取市场主导模式，而欠发达地区通常采取政府主导模式。(25)孙秋鹏：《农户抵制、地方政府惩罚与跨期选择：宅基地征收中的博弈分析》，《深圳大学学报》(人文社会科学版)2020年第4期，第92-102页。两种不同模式下农户与土地使用者之间的博弈收益矩阵分别如表3和表4所示：
表3 发达地区市场主导模式下农户与土地使用者博弈的收益矩阵
表4 欠发达地区政府主导模式下农户与土地使用者博弈的收益矩阵
对于农户和土地使用者来说，只要宅基地周转后的收入大于周转成本，其博弈的纳什均衡均为“转出，转入”。因此，由农户、土地使用者及政府之间的博弈可以得出：对于农户和土地使用者来说，在宅基地周转后的收入大于周转成本的情况下，农户、政府与土地使用者的博弈的纳什均衡为“转出，不干预，转入”。同时，在这两种选择下，市场的整体收益水平最高。但是，我们也应该看到，如果农户或者土地使用者任何一方在宅基地周转后的收益小于周转成本，则该均衡便不会产生。比如，农户缺乏投资渠道，导致即使转出宅基地，其周转收益仍然不会带来其他收入，此时农户便没有转出宅基地的动力，于是不转出成为其最优策略；同理，对于土地使用者而言，如果土地转入之后所带来的收益小于宅基地的成本及费用之和，便不会有宅基地转入的需求，此时不转入是土地使用者的最优策略。但在现实中，越是经济发达的地区，农户越是能够获得更多收入渠道，土地使用者越是能够获得更多收益，此时市场机制产生，宅基地有效流转。而在经济欠发达地区，农户缺乏非农收入来源，或者即使农户拥有投资渠道，但对于土地使用者而言，在欠发达地区获得宅基地盈利的空间十分有限，因此宅基地自发流转就不可能实现，此时便需要政府的有效干预，这种干预除了对宅基地的流转本身的干预之外，还需要为农户未来生活提供有效保障机制，同时积极探索诸如宅基地退耕等流转方式。(26)古圣钰、吴英伟：《基于演化博弈理论的农村宅基地退出模式》，《江苏农业科学》2019年第16期，第344-346页。
四、结语
根据上文的分析，流转宅基地的核心动力就是博弈论下的成本和产出比。无论是转入者还是转出者，最看重的都是这种经济效能。辽宁省属于我国经济欠发达地区，因此市场经济较之发达地区并不活跃，但沈阳市沈北新区利用自身的优势，在政府宏观统筹下，通过盘活闲置宅基地资源，取得了不错的社会效果和经济收益。在博弈论指导下，沈阳市沈北新区的主要举措和经济总结如下：
一是宅基地流转模式的选取需结合当地实际，发挥特有优势，要在“宜工则工、宜商则商、宜农则农、宜游则游”的原则下，探索多种闲置宅基地开发模式，用以支持和引导工商资本参与闲置宅基地和农房盘活利用。农村宅基地制度改革以及宅基地流转模式的选择都要求村集体经济组织摸清当地情况，把握特有优势，确立具有当地特色的宅基地使用权流转模式。
二是稳慎推进农村宅基地制度改革及宅基地使用权的流转。农村宅基地“两权分离”时期，宅基地使用权具有极强的身份属性及社会保障属性，如今，对于农村宅基地“三权分置”的探索，就是为了剥离宅基地使用权的身份属性，使其能够顺利进入市场进行流动，消解因资源闲置而给乡村振兴带来的阻碍。但是，在充分利用闲置宅基地价值的同时，也应当继续重视农村宅基地的社会保障属性，一旦农户无法融入城市，要保证其能够顺利“回流”农村。这就要求各地在进行农村宅基地制度改革试点过程中，必须坚持“稳慎推进”原则，无论宅基地制度如何改革，宅基地使用权流转如何实现，都必须要把维护农民权益作为一条不容触碰的底线。村集体经济组织作为“中间人”，既能够避免农户的合法权益因信息不对称而遭受侵害，也能够对第三方资本进行监管，村集体经济组织是宅基地的所有权人，由其对闲置宅基地进行管理合乎法理。
三是在稳慎推进宅基地使用权流转的基础上，深度探索宅基地流转模式。沈北新区各试点村庄所采用的宅基地使用权流转模式多为租赁或者入股，二者固然是宅基地流转最为便捷的实现形式，但是相较于发达地区将宅基地使用权直接用于融资担保，沈阳市沈北新区的举措就过于保守。比如在收益层面，租赁所带来的收益较之抵押的融资功能明显不足；在资金的可支配程度层面，入股并不能满足农户的经营需要，不能灵活地使用经营资金。因此，租赁或入股在一定程度上限制了宅基地使用权所具备的金融属性，无法为农户提供足够的经营资金，一些生活较为贫困的农户，难以通过流转宅基地而取得更大的经济效益。所以，试点地区可以在完善现有模式的基础上，探索更加有利于农户的宅基地使用权流转模式。
