高校专项债券推进新校区建设研究

涂洪伟

（长春金融高等专科学校，吉林 长春 130124）

近年来，为了满足人民日益增长的高等教育需求，高校办学规模和招生规模不断扩大，在校人数激增，高校面临着现有教育资源与日益增长的学生数量不匹配的挑战，一些高校开始筹备新校区建设。但在实施过程中，许多高校都面临着新校区建设资金相对紧缺的困境。明确新校区建设资金筹措的发展态势，合理分析存在的问题，因地制宜地选择新校区建设的资金筹措方式，是保障高校新校区建设项目能够如期顺利实施的关键。

一、高校新校区建设资金筹措背景

（一）高校基建融资政策体系更加完善

国家和地方政策鼓励高校依法多渠道筹措教育经费，以缓解高校事业发展和资金供给之间的矛盾，同时也强调了加强规范管理和严格监控的重要性。2012年，财政部、教育部修订《高等学校财务制度》，明确了高等学校可以“依法多渠道筹集资金”。教育部和财政部在《关于进一步完善高等学校经济责任制加强银行贷款管理切实防范财务风险的意见》中也要求“谁贷款谁负责”，明确了财务风险防范的主体责任。2016年，财政部下发《基本建设财务规则》，吉林省政府配套下发《吉林省基本建设财务管理暂行办法》，规范基建财务行为，严格控制贷款规模，建立项目规划、贷款审批、债务情况动态监控机制，提高资金使用效率。这些文件的实施为高校新校区建设融资依法合规运行提供了政策保障和约束机制，有效增强了基建资金筹措的可操作性，使之更加规范透明。

（二）高校基建融资渠道更加多元

目前，高校基建资金筹措模式呈多元化发展，除了传统的事业基金、事业收入、财政拨款、社会捐赠和银行贷款等方式以外，还出现了BOT、TOT、PPP、融资租赁、资金置换和地方政府专项债等项目式资金筹措方式。这些融资方式通常不纳入地方财政预算，但需要地方政府承担担保责任，并被纳入还债责任范围。高校基建融资渠道的多元化发展有利于增强高校办学自主权、改善高校办学成本结构、提高办学质量与效益。

（三）高校基建融资监管体系更加成熟

为建立健全的政府性债务风险应急处置工作机制，2014年国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，2016年吉林省人民政府出台了《关于进一步加强政府性债务管理的实施意见》，确立了“依法举债、分清责任、规范管理、防范风险和稳步推进”的基本原则，形成了加快建立规范的政府举债融资机制、对政府债务实行规模控制和预算管理、推进融资平台公司转型、建立债务风险预警和应急处置机制，以及完善债务报告和公开制度等工作任务。系列制度文件的出台明确了地方政府债务职责划分和风险处置流程，使之有法可依，有章可循。同时，利用地方政府性债券管理系统等措施和手段，强化对高校基建融资债务的统计和动态监控，将其纳入地方政府全区债券支出月报，聘请第三方机构对高校基建融资债券进行信息披露、信用评级和实施方案总体评价，形成预警常态化的长效机制，提高地方政府对高校债券的监管力度，夯实风险控制根基。

二、高校新校区建设资金筹措模式对比分析

（一）传统资金筹措

高校传统的融资渠道包括事业基金、事业收入、财政拨款、社会捐赠和银行贷款等。［1］其中，事业基金和事业收入的资金来自于学校内部，来源稳定，融资成本低，风险小，无利息和融资费用。然而，这部分资金与学校需要建设新校区所需的短时间内大规模增长的融资需求不相符，不能够解决燃眉之急。另外，学校内部资金首先需要保障正常的教学科研活动等，如果大量用于新校区建设，就会使得办学空间的拓展与稳定可持续办学间产生资金使用矛盾，从而陷入两难之境。财政拨款、社会捐赠和银行贷款等外源性融资来源分别是政府、社会及金融机构，能够满足短时间大量融资的需求，避免占用学校正常的办学经费，同时，融资成本和风险相对较低。但是，财政拨款的逐级审批、社会捐赠的多方争取以及银行贷款的限期本息偿还风险等，都是传统外源性融资方式的隐忧。高校是非营利事业单位，如果过度依赖银行贷款，极有可能造成财务失衡、资金链断裂，乃至新校区建设停工烂尾的恶果。

（二）项目式资金筹措

1.BOT和TOT模式

BOT（Build-Operate-Transfer，建设—经营—转让）是高校与投资企业签订特许权协议，由投资企业负责新校区项目的投融资和建设维护，并在特许经营期限内经营管理该项目，收回投资并获利，特许经营期满后，项目无偿交还给高校。高校新校区包括食堂、超市、学生宿舍、医院、体育馆以及国际合作办学等项目都具有较高收益，可以采用这种融资方式。［2］TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交—经营—移交）是高校在一定期限内将新校区建成后的部分场所的产权或经营权移交给投资企业进行运营管理，投资企业按照合同一次性支付租金，高校利用租金进行新项目的建设，合同期满后，这些场所再移交回高校。这种方式可用于教学楼和行政楼等没有经营效益的场所。

2.PPP模式

PPP（Public-Private Partnership，政府—社会资本合作）指政府等公用部门与社会资本就公共产品或项目建设形成的利益共享和风险共担的长期伙伴关系。［3］政府等公共部门发起公共产品或公益项目建设，通过特许经营权、合理定价、财政补贴等手段，促进社会资本发挥资金、技术和管理等方面的优势，成立特定项目公司（SPV），实施统筹协助和监管，保证项目建设的高质高效。高校新校区PPP项目建设受政策环境、运营建设、金融法律等多方面因素影响，是一种较新也较为复杂的模式。

3.融资租赁和资产置换模式

融资租赁是由出租人出资购买高校新建设过程中所需的租赁物件并租给学校使用，学校定期支付租金。租赁期内，出租人拥有租赁物件的所有权，学校拥有使用权，租赁期满融资租赁合同履行完毕后，学校拥有对租赁物件的所有权。资产置换是指高校通过对存量资产进行转让出租等形式来筹措新校区建设资金，老校区置换的形式比较常见。另外，也可以是固定资产、设备设施，乃至无形资产等。

高校新校区建设项目式融资以新校区建设为特定融资项目，以其建成后的资产价值和净现金流量作为资金偿还来源，引入市场化机制吸引融资，解决了建设资金不足的问题，社会投资者获得高校新校区项目的特许经营权和长期稳定收益。但同时也要看到存在的问题：一是新校区建设融资一般需要政府、高校、投资方等多方参与，复杂的融资协议、高额的咨询顾问费用、额外的建设管理费用等，使融资成本和风险较高。二是社会投资追求成本最小化和利益最大化，与学校公益性属性之间存在着本质差别，因此，不可避免地存在着天然的利益冲突。高校收费有严格限制，不可能随着建材人力成本上涨、金融利率上浮等市场性因素的变化而随意调整，社会投资者可能会面临收不抵债、亏损破产等风险，项目建设后期管理维护矛盾升级，会影响建设质量和高校办学秩序。三是高校以新校区项目进行融资占用了学校的创收渠道，势必会挤占和压缩学校的事业收入，在实施过程中也存在着较多制约因素和难题。

（三）高校专项债的资金筹措模式

地方政府债券是指有财政收入的地方政府及地方公共机构根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债券，一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施建设。［4］通常来说，按照资金用途和偿还资金来源来看，地方政府债券主要分为一般债券和专项债券，地方政府专项债券是地方政府债券的种类之一。地方政府专项债券可分为普通专项债券与项目收益专项债券两种。高校新校区建设一般通过申请项目收益专项债券完成建设资金的筹措。

与上述资金筹措模式相比，高校专项债券具有如下优势：第一，提高高校建设效率。高校专项债券资金数额大、期限长、利率低，操作方便，高校全流程参与项目建设，有利于高校新校区全方位建设。第二，降低高校融资风险。高校专项债券是政府在一定额度下发行的，发行的规模受到控制，这提高了高校融资方式的规范性，降低了高校的融资风险。第三，高校专项债券的使用成本较低。其发行使用期限长，付息频率低且到期一次性偿还本金，与银行贷款及其他融资等方式相比还款压力较小。［5］

三、高校专项债券的申办程序

（一）高校专项债券发行的基本原则

1.经济效益原则

高校以优质的学科专业设置、优美的校园环境和完备的教学设备等增强招生吸引力，增加学费收入，扩大各类经营服务收入。高校要立足地方经济发展站位，充分利用政策优势，努力改善办学环境，提升校园环境品质，增强学校声望和影响力，提升服务社会能力，促进地方经济发展，从而提升学校融资发展的可行性和必要性。［6-7］同时，要建立筹融资项目经济责任制，强化筹融资管理，降低筹融资风险，促进筹融资健康有效开展。

2.融资适度原则

高校要根据新校区实际建设需求和贷款偿还能力来进行融资，融资规模不应盲目扩大。要综合考虑学校招生人数的发展趋势、学费收入和财政补贴收入的增长情况等多方面因素的影响，认真研究学校的财务状况。同时，应增强资金市场风险防范意识，强化资金运用能力，科学合理地规划融资规模。

3.综合发展原则

高校新校区建设的根本目标是为了改善教学科研环境，保障学科专业建设，提升人才培养水平。因此，学校要平衡经济效益、社会效益，以保证可持续发展为前提，对新校区建设融资项目进行科学的发展规划和可行性、必要性评估。同时，对新校区各种资源资料设备的采购要严格审查监督，确保所购即所需，分清轻重缓急，确保科学有序，避免盲目重复建设，保证每一分钱都花在刀刃上。

（二）高校专项债券的申办流程

高校新校区建设适合申请地方政府债券中的高校专项债券。这种债券原则上是以项目收益归还债券本息。因此，保证项目收益能够满足融资平衡是申请的关键。债券资金专账核算、专款专用，不得截留、挤占和挪用。申请专项债券资金的项目主管部门和单位按项目编制收支预算总体平衡方案和分年平衡方案，确保项目全生命周期各年度收支平衡，保证拟发债项目符合专项债券发行使用标准要求。各级财政部门根据各高校上报的高校专项债券项目，认真筛选拟发债项目，汇总形成地方政府债务管理信息系统项目库，履行完善拟发债项目的立项、批复及其他必要前置审批手续，形成拟发行专项债券项目的储备。同时，提前做好拟发债项目的信息披露材料准备，聘请会计师事务所和律师事务所开展项目评审，将评审结果报送省财政厅。省财政厅对于评审后能够达到收益覆盖倍数要求的项目，将在各地限额空间内给予优先安排，以确保尽早发行。

（三）高校专项债券的偿还方式

高校偿还地方政府债一般以事业收入、财政补助收入以及旧校区处置等为还款基础。还款方式通常包括等额还款法、平滑曲线还款法和阶梯式还款法等。假设学校发债为N 万元，还款期限为M年，等额还款法的每年还款比例相同，都为总发债金额的100/M%。假设还款期限为10年，等额还款法每年还款10%，即每年还款N/M万元。平滑曲线法的还款比例呈平滑上升的趋势，假如还款期限为10 年，则各年还款比例可以分别按照5%，6%，7%，8%，9%，10%，11%，12%，13%，19%的比例逐年上升。阶梯式还款法可以将还款年限分为若干个阶段，各阶段的还款比例相同，不同阶段间逐级递增。同样以还款时间为10年为例，前3年可以设定还款比例为8%，第4—6年还款比例为10%，第7—10年还款比例为11.5%。这3种还款计划方案各有利弊，各高校可以根据各自的财政情况选择合理的方式。受高校招生人数、学费标准和财政补贴收入等因素影响，因项目对应的部分专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

四、提高高校专项债券使用效益的对策建议

（一）完善高校内部管理体系

完善包括内部控制体系、风险评价体系、监督检查机制和奖惩评价机制在内的高校内部管理体系。一是建立和完善高校内部控制体系。以内控体系为框架，确保校内各类事务运行的合规性，提高财务运行效率，监督资金流向，规范项目审批，间接提升资金的使用效率。二是建设良好的风险防范机制。合理设定风险控制目标和指标，确定最高偿债额度和还款时限，对偿债风险进行量化控制，及时预警识别盲目扩建和过度举债的苗头，同时强化会计核算，评估财务资金管理水平。三是强化内审监督机制。建立独立的内部审计部门，明确内部审计的责任和工作范围，定期公布结果，接受大众监督。四是建立奖惩评价机制。将评价结果与相关责任人的绩效、职务职称晋升等挂钩，以激励和规范内部管理行为。

（二）推进新校区高质量建设

高校新校区建设应形成“抓管理、降成本、挖潜力、增效益”的优质建设管理氛围。一是工程质量高品质管理。选用高科技、耐用、经济、环保的建筑材料和设施，实行全过程、全方位的强化管理和监督，及时发现问题并提出合理质疑，采取有针对性的措施，科学组织，有效调配，合理控制，确保新校区建设工程低价优质。二是建设资金精细化管理。将当前的债务化解任务与学校事业长远发展需求相统一，科学规划财务支出，提高学校财务资金的使用效率，降低经营成本，增强项目的盈利和偿债能力，提高项目的风险承载能力。三是资源配置最优化管理。在保证正常教学和科研秩序的前提下，高校可在政策允许的范围内将闲置或利用率不饱和的高科技大型设备、场地和房屋等进行共享、出租、置换，盘活存量资源，提高资源利用率和资源性收入。

（三）拓展多种融资渠道

积极争取中央和地方财政专项资金，拓展办学收入和来源。提升办学质量是学校的生命线，内涵建设是根本。学校应潜心立德树人，挖掘发展潜力，着力打造优势项目和特色学科专业，广泛争取政府在教育改革、教学研究等方面的投入，积极争取重大项目支持，弥补财政拨款投入的不足。同时，可以广泛发动师生校友，拓宽社会捐赠渠道，通过冠名等方式为新校区建设项目定向筹集建设经费。另外，努力提高学校的自主创收能力，通过教育收费、销售和经营收入、科研成果转化等方式保证学校事业收入稳步持续增长。