探索乡村“治理有效”的新模式——以巴彦淖尔市乌拉特前旗为例

刘雪花

（乌拉特前旗委党校，内蒙古乌拉特前旗 014400）

乡村振兴，“治理有效”是基础[1]。 近年来，各地都在结合自身实际，因地制宜探索“治理有效”的方法和路径。 乌拉特前旗位于内蒙古自治区西部，河套平原东南端，地处呼和浩特、包头、鄂尔多斯“金三角”腹地，是巴彦淖尔市的“东大门”。 全旗总面积7 476 km2，辖11 个苏木镇、5 个农牧场、93 个嘎查村， 总人口约25.7 万人，其中农牧业人口24.8 万人。 近年来，乌拉特前旗积极探索乡村治理的有效路径，全面贯彻落实市委组织部推行的“五个一”乡村治理模式，把“积分制”“清单制”等工作机制融入其中，完善民主议事协商机制， 激发党员干部群众投身乡村振兴的积极性，提升基层组织的创造力、凝聚力和战斗力，走出了一条强根基、激活力、解难题、破障碍、提品位的发展新路子[2]。

1 主要做法及现状

党的基层组织是乡村振兴的“主心骨”，基层党组织好不好、强不强，直接决定乡村治理的成效。 近年来，为全面推进乡村振兴，实现乡村“治理有效”，乌拉特前旗压实各级党组织抓党建责任项目，探索实施嘎查村党组织领办合作社试点，盯紧嘎查村“两委”届中调整工作，排查软弱涣散党组织等，基层党组织迅速成长，在乡村社会治理中发挥着重要作用。

1.1 打造核心引领的基层党组织

（1）优化村“两委”结构。 乌拉特前旗共有苏木镇党委11 个，农牧场党委5 个，嘎查村党委1 个，嘎查村党支部92 个，截至2022 年年初，全旗共有农牧民党员5 750 名。2021 年，旗委抓住“两委”换届选举机遇，选优配强村级组织带头人，换届后实现“一肩挑”嘎查村86 个，对未实现“一肩挑”的村采取届中调整的办法，实现能挑尽挑、应挑尽挑。 为了优化两委结构， 要求每个嘎查村两委至少有1 名35 岁以下年轻干部、1 名大专以上学历干部、1 名妇女干部， 村委委员中党员要高于50%。 健全的基层党组织为乡村治理提供了坚实的组织支持。（2）实施“书记项目”。乌拉特前旗从2021 年开始实施“书记项目”。 具体内容如下：旗委书记亲自抓“两个工程”，即集体经济“强村工程”和党支部“引领工程”；苏木镇党委书记亲自抓“两件大事”。 第1 件是每个苏木镇在年内至少培育1 个嘎查村党组织领办合作社（党支部领办合作社是山东烟台市委组织部创造的发展集体经济模式）。 全旗大佘太镇马卜子村、苏独仑镇圐圙补隆村等嘎查村党支部领办合作社已破题上路，初具雏形。 马卜子村党支部领办合作社“一二三四”模式引起群众广泛关注。旗委组织部要求，到2023 年底，领办合作社数量达行政嘎查村总数的20%，力争通过5 年的努力，实现应领尽领、应办尽办。 第2 件是每个苏木镇完成一个集体经济项目或民生实事项目。 （3）注重培养年轻后备力量。要求每个嘎查村培养2～3 名年轻人选作为“两委”干部后备力量，重点选择思想觉悟较高、发展头脑灵活、带头致富和带动致富“双带”能力强、群众基础好的返乡大学生、创业能手等人员，并且让他们在环境整治、乡村振兴等实践中历练检验，建库管理。 （4）注重培养年轻优秀党员。 要求嘎查村有针对性地对35岁以下的优秀农牧民进行培养，坚持“双培养”机制，即把优秀年轻农牧民培养成党员，把优秀党员培养成“两委”干部。（5）严把党员入口关。严格按照发展党员“525”流程，要求各苏木镇党委在发展党员过程中优中选优、强中选强。嘎查村党组织书记作为培养、发展党员的“见证人”，要求把好人选政治关、统筹关、入口关、质量关、源头关，不让别有用心的人混入党员队伍中来。 （6）充分发挥驻村工作队力量。 2021 年对全旗38 个嘎查村、农牧分场选派了76 名驻村第一书记和工作队干部，发展壮大村级集体经济，做好扶贫监测和乡村振兴等相关工作。

1.2 形成切实有效的助成长机制

（1）发挥“激励指挥棒”作用。 给嘎查村党支部书记晋升提供平台，比如，先锋镇分水村原书记考取了乡镇事业编制。（2）“示范引领”助成长。主要开展两个创评：一是“最强党支部示范点”创评。2020—2022 年底，累计评选出“最强党支部”52 个，对被评为旗级“最强党支部示范点” 的嘎查村党组织， 进行命名授牌，给予经费奖励，并择优推荐参加市级评选。 同时，常态化开展软弱涣散党组织排查整顿，一经排查发现往年评定的“最强党支部”存在规定的“7 种情形”，将取消其资格， 还要纳入软弱涣散党组织整顿转化管理。二是“党建示范点”创评。按照全旗打造前山、后山和套内3 个党建示范带的规划，每个沿线苏木镇要打造1～2 个党建示范点，以点带面、串联成线，体现“一镇一特色、一村一品牌”，展示党建亮点做法。比如，党建联盟、板凳讲习所、领办合作社、党员“星级管理”等各具特色、拿得出手的典型做法。（3）“比武争星”促进步。从2019 年开始，全旗每年举办1 次嘎查村党组织书记“比武争星”活动，2022 年举办了首届苏木镇党委书记“乡村振兴擂台比武”。比武目的是调动镇村党组织书记的主观能动性，实现基层党建工作“书记抓、抓书记”，督促履行好抓党建“第一责任人”责任。通过“比武争星”，培养了嘎查村书记“坐下来能想、站起来能讲、走出去能干”的综合能力。

1.3 探索强村惠民的集体经济模式

集体经济是稳固乡村治理的基石。针对嘎查村普遍没钱，发展集体经济能力弱的情况，政府在一些项目上给予了一定的帮扶。 （1）扶持发展重点集体经济项目。 从2016 年以来，全旗共实施了39 个重点扶持发展集体经济项目，助力打造像西小召镇万太公村炒货厂、小佘太镇大十份村蘑菇产业园、先锋镇先锋村农贸市场、新安镇长胜村地膜加工厂等一批发展前景向好、经济效益明显、示范辐射效应较强的集体经济示范点。（2）扶持发展集体光伏项目。2019 年，通过旗级扶贫支持、 镇自筹和村出资的方式在89 个嘎查村建设了总规模为6.63 MW 的光伏项目，2020 和2021年，89 个嘎查村光伏收入分别为107.7 万元、139.1 万元，2 年收入合计246.8 万元。 （3）示范引领调整种植业结构。 全旗有8 个乡镇是农区，种植业是农业发展的重点，是农民增加收入的主渠道，农业结构调整是农民增收的根本出路。 调整种植结构风险比较高，个体农民不愿意冒险。 近年来，一些村集体带头试种新品种，逐步改变了传统的“老三样” （玉米、葵花、葫芦）种植结构。 比如大佘太马卜子村、南苑村、忠厚堂村率先培育特色品种：红辣椒、圣女果、爆裂玉米等，为村集体创收3 万～10 万元。 （4）因村制宜延伸产业链。 明安镇以“支部+公司+农户”模式，组织实施强村富民项目，不断增强村集体经济造血功能。 明安镇荣获巴彦淖尔市巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接“十强镇、百强村、千强户”示范创建经济强镇。在政府的支持及嘎查村的共同努力下， 截至2022 年底，全部嘎查村集体经济收入均达10 万元以上。

1.4 构建党建引领的社会治理新格局

近年来，全旗各乡镇不断强化党建工作、推行网格化管理和服务，多措并举构建共建共治共享的基层社会治理新格局， 为乡村社会治理积累了丰富的经验。 比如大佘太镇坚持抓党建促基层治理， 形成了“镇、村、组、网格、户、人”六级责任体系。 比如通过实行“三人包组”制度（三人包括镇干部、村“两委”班子成员、村民组长），实现了政策宣传、进度把控、困难化解、信息统计等工作事事有人盯、件件有落实。马卜子村林场组利用“三人包组”机制，把全村的农机具、农机手进行整合、 整村推进， 仅用3 d 时间， 就完成了66.7hm2土地的残膜回收工作。

1.5 推行“五个一”网格化治理模式

近年来，乌拉特前旗全面推行村民小组“五个一”网格化治理模式。 “五个一”指在村民小组建立“一组（党小组）”“一规（村规民约）”“一网（治理网格）”“一会（议事理事会）”“一队（志愿服务队）”，形成了以村民小组为基本单位的简单、灵活、实用、高效的村民自治模式。 “一会”即议事理事会，通过“自由组合法、提名表决法、会议直选法”三种方式推选出以党小组长为会长的村民自治组织。凡是涉及村民小组重大事务及与农民群众切身利益相关的重要事项，都要在村党支部的领导下，村务监督委员会的监督下，由议事理事会参与协商议定。 永福村王俊西社有一户村民，在环境卫生整治工作中极不配合村里的工作，有一堆柴草不按照村里要求堆放，后经过议事理事会成员采取“车轮战”的方式，三番五次上门做工作，最终说通该户，主动将自家的柴草清理出去。 先锋村和永福村在建设塑料大棚过程中，议事理事会在政策宣传、动员群众、土地调整、矛盾化解等方面发挥了积极作用，有力地推进了塑料大棚建设的进度。 “一队”，即志愿服务队。为了充分发挥妇女在家庭和村容治理方面的重要作用，各村都成立了巾帼妇女服务队。 西小召镇组织各村党支部，都成立了以妇联主任为引领的志愿服务队伍，她们定期、不定期维护家里家外、村内村外的环境卫生；扶危助困，给村里的老人们打扫屋子和院落，自发集资，为生活困难村民购买生活用品。在她们的带动下，参与志愿服务的人越来越多，村里的纠纷少了，家风村风文明了，到处呈现出一派祥和、文明的新景象。现在，西小召镇各类志愿者已超过100 多人，真正打通了乡村治理微循环的毛细血管， 激发了乡村治理动能，激活农村治理的内生动力，志愿服务队已成为西小召镇网格化微治理中一道亮丽的风景线。

2 存在问题及原因

乌拉特前旗同全区、全市一样，在乡村社会治理方面，既存在着共性的问题，也有个性问题，不同程度地影响了社会治理成效，具体来说有以下几个方面。

2.1 “空心化”使乡村治理失去“生力军”

根据第七次全国人口普查数据，截至2020 年11月， 我国居住在城镇的人口为90 199 万人，占63.89%； 居住在乡村的人口为50 979 万人，占36.11%。 同时，相关研究显示，我国常住人口不足户籍人口50%的村庄大概占村庄总数的30%左右，也就是说我国有30%左右的村庄为“空心村”。 乌拉特前旗的“空心化”问题也很严重，20～50 岁的壮劳力大多数在外面打工，留在村里种地的都在50 岁以上。比如西小召镇万太公村，户籍人口4 220 人，常住人口1 725 人。 大佘太三份子村户籍人口3 170 人，常住人口1 675 人。 在常住人口当中，有劳动能力的人夏天在村里种地，冬天出去打工，而且资源禀赋不同的村，外出打工的情况也有所不同，人少地多、土地质量好的村，外出打工的人数少，留在村里的年轻比较多，比如大佘太、苏独仑镇。 而人多地少或资源禀赋不好，靠种地收入少的村， 年轻人都外出打工，“老龄化”“空心化”更为严重，留守在村里的老人、妇女和儿童，参与社会治理的能力差，导致乡村治理与发展缺乏“生力军”。

2.2 基层党组织战斗堡垒作用不明显

农村基层党组织是带领农民发展， 实现村民自治，推进乡村善治的主要力量。通过调研发现，嘎查村党组织领导作用不佳，堡垒作用不坚固，主要有以下几个方面的原因。（1）支部带头人选育难、干部队伍素质能力不强。 村干部普遍存在年龄老化、文化程度不高、整体素质较弱的现象，而农村年轻人少，优秀人才不愿意回村，“老年化”加上“空心化”导致村级组织后备干部人才库质量不高。（2）为民服务意识不强。许多村级党组织领导者并没把自己看作是村民的“服务者”，而是将自己作为“管理者”，这种对自己身份的认知，导致忽视村民利益，甚至有侵害村民权益的现象发生。 尤其是个别村在党支部书记选举过程中，存在借助家族势力排除异己，发展党员时排除“异姓”的情况，这些问题进一步加剧了村民的对立情绪，部分村民直接排斥村两委的领导，严重影响了党群关系。（3）部分村党组织对党和国家农村政策理解不够，大局意识不强。 在处理村级事务时缺乏长远计划，只顾眼前的利益，发展思路不清晰，影响了乡村振兴工作的开展。 （4）“两委”干部的考核激励机制不健全。 近年来，村干部队伍整体福利和待遇较往年有较大提升[“一肩挑”书记（主任）年收入45 000 多元，其他两委成员年收入24 000 多元]，村干部队伍工作积极性有了大幅度提升，但仍缺乏行之有效的激励与绩效考评机制，村干部干多干少都一样，而且在待遇提高后，还出现了换届选举选不下去的弊端，缺少能上能下的机制。

2.3 村民自治的参与度不高

首先，各治理主体参与自治的积极性不高。 发挥村民自治作用是实现治理有效的基础， 但总体来说，村民自治的参与度较低。 （1）农民参与公共事务的积极性低且能力不足。包产到户解放了农民也解散了农民，农户与村级组织、农户与农户之间的互动减少，且经过多年的分散经营，导致村民的向心力、凝聚力差，除非和自己的利益有关， 农民对公共事务并不太关心。 在调研中发现，很多村民对于村“两委”换届选举关注度并不高。 （2）经济组织主要关注的是自身经济发展，没有精力参与乡村自治。（3）社会组织发展不足，农村的社会组织少且村“两委”对社会组织参与乡村治理信心不足，影响了社会组织参与乡村治理的热情。

其次，村民自治缺乏有效机制。 总体来说村民参与治理的机制不健全，平台少。 即使有机制也名不副实，作用发挥得并不好。比如，乌拉特前旗从2020 年推行“五个一”模式，成立“一会（议事理事会）”的初衷是让村民参与本村事务的管理和决策， 但从实际运行来看，只有一些村运行较好，大多数村在做决策和解决矛盾问题时还是由村两委成员和村民小组长在发挥作用，村民参与少。而且当地组织部门在推行一套模式后往往是一阵风，不能持续跟进或者总结经验进一步完善。 在2019年提出了“五个一”模式后，迅速推广，但现在又重点推行“清单制”和“积分制”，“五个一”模式不被重视，这就导致村民自治效果不明显或不可持续。

最后，村组织工作负担过重。 对于村“两委”干部来说，对上要承接党委、政府及各部门下达的任务，如安全防火、乡村振兴、扶贫、信访维稳、防疫等工作，整天填表报数据、整理档案、迎接各项检查；对下要传达上级的各种任务，解决各种矛盾纠纷。 对于村民小组长（社长）来说，而是要直接承担具体工作，如疫情防控排查、环境卫生打扫、养老保险审核、低保评议、组织秋浇等，还要做好宣传动员工作，比如，动员农民今年多种植小麦，完成上级下达的任务。 而乡镇政府对村级组织往往采用“行政式”的命令，要求村组织快速完成上级下达的各种任务，使得村“两委”越来越像一级行政组织， 村干部事实上成为乡镇政府在农村的“代理人”，和公务人员一样每天坐班，很少有时间与群众一起“共商村是”，开展村民自治。

2.4 村集体经济对基层治理支持能力差

集体经济是进行村民自治、开展公共服务的重要支撑。 但在农村改革以后，村级组织的经济功能急剧弱化甚至不复存在，大多数村级组织陷入“没钱办事”的窘境，相当程度上影响了村级组织的集体行动能力和乡村治理能力。有钱办事，书记说话才有人听。近年来，虽然村集体经济收入普遍提升，但村集体“穷”还是一个普遍现象，且大多数村集体收入以财政补助收入、集体资产出租、入股、抵押等收入为主，经营性收入占比较低， 有限的村集体收入主要用于环境卫生、搞活动和务虚的事情上，用于乡村治理的财力支撑明显不足。比如，在防疫的过程中，村民小组长承担了大量的工作，还有很多志愿者参与了防疫工作，但村集体经济捉襟见肘，甚至拿不出钱来给予奖励，挫伤了村民参与乡村治理的积极性。

3 主要对策和建议

乡村治理是一项复杂的系统工程， 涉及的领域广、范围大、主体多，所以要树立系统观念，强调乡村治理的系统性和协同性，要整体谋划、系统打造。 “万山磅礴必有主峰，龙衮九章但挈一领”，实践证明，在多元碎片化的社会治理领域中，“党建引领”是核心抓手，只有通过党的领导才能将乡村治理的各要素进行有效整合，才能保证乡村治理的正确方向。

3.1 打造一个坚强有力的基层党支部

在乡村振兴过程中要实现“治理有效”，就要坚持“党建领航、能人治村”。 支部强不强，关键看“头羊”。实践证明，选好一个能人，就能带好一班人、带动一个村、带富一方民。 选能人既要从致富能手、优秀农民工、返乡大学生、退役军人等“本村人”中选，必要时，还可以从离退休干部、机关事业人员、基层骨干等“外村人”中选能人，不拘一格选人才，把更多人才汇聚在基层。 比如，山东省烟台市莱州市文峰路街道田家村党支部书记杨春华，过去是村里的致富能手，当选党支部书记后，用了4 年时间带领全村从全市977 个村庄中脱颖而出，把全市出名的混乱村变成了现在的稳定村。在能人培养方面，要通过党校培训、专业培训等方式把村党支部书记培养成为懂政策、懂农业、懂合作、懂管理的“四懂”能人。内蒙古地处边疆，总体来讲思想保守，思维方式落后，必须要走出去学习发达地区经验，不断调研观摩学习，如果有条件，可以和发达地区建立培养联系点，帮助支部书记拓展思路。 要建立党支部书记能上能下的机制，形成能者上、庸者下、劣者汰的用人导向。如果能选拔培养出一位一心为民的“领头雁”，坚强有力的“发动机”，就能以党组织的“一马当先”带动乡村振兴的“万马奔腾”。

建强一个支部。“村看村、户看户，群众看干部、党员看支部”。乡村治理有效，群众是主体，党员是骨干，支部是核心。 支部要成为群众的主心骨、干部的指挥部。首先，建强党支部要有培养机制。比如，采用“三向培养”机制，把优秀年轻农牧民培养成党员，把优秀党员培养成“两委”干部，把优秀党员干部培养成村党支部书记。同时，还要建立落实“凡举一事、出一谋，必看群众愿不愿意、受不受益、满不满意”的工作标准和制度体系。 只有把群众的冷暖安危时时放在心上，把群众所想所急所盼牢牢扛在肩上， 把为民利民惠民紧紧抓在手上，支部才有更强领导力、引领力、组织力和号召力。

3.2 选择一条党建引领的集体经济发展道路

《中国共产党支部工作条例》对农村基层党组织的重点任务做出了明确规定，村党支部有三项重点任务：一是组织带领群众发展集体经济；二是领导村级治理；三是贫困村党支部还要带领群众，全力打赢脱贫攻坚战。 这三项任务是党支部的职责所在，如果不努力做好这些工作，那就是失职、缺位。发展壮大集体经济既是村党支部的职责，也是搞好乡村治理的物质基础，同时还是党密切联系群众的纽带，通过发展经济把村集体的利益和群众利益联结在一起，才能把群众团结在党的周围，听党话，跟党走。村集体经济发展了，有钱了，才能更好地治理社会。

新时期，如何把已经分散了的小农户再一次组织起来发展集体经济确实是一个难题。 这些年，全国各地积极探索，出现了一些“时代楷模”。 比如山东的代村、四川的战旗村、贵州的塘约村、山西的振兴村、河南省的龙泉村等模范村，都是再次把分下去的土地集中回来，由村集体统一经营，走合作化道路，取得了很好的效果。比如，贵州省安顺市塘约村，把全村办成一个合作社，把分下去的责任田全部集中起来，由合作社统一经营，走出了一条强村富民的塘约道路。比如，山东省烟台市组织部推行的党支部领办合作社，村集体和农民以各种方式入股合作社，在发展壮大村集体经济的同时，带领村民致富。再比如，中国乡建院以内置金融为切入点的一村四社（内置金融合作社、土地合作社、房屋合作社、消费合作社）模式，通过建立综合性的农民合作社壮大集体经济，已经在全国打造了许多成功的样板村，鄂尔多斯市达拉特旗树林召镇林原村就是其中一例。

3.3 形成一个党建引领的共建共治共享的大治理格局

共建共治共享的社会治理制度，是我们党在长期探索中形成的符合社会治理规律的科学制度，要形成党建引领的大治理格局，具体做法如下。

3.3.1 横向： 要形成一核引领多元协同的善治结构。比如，福建省石狮市永宁镇前埔村实践。前埔村创新幸福8.18 服务模式，也就是“1+N”模式，“1”即村党支部，“N”主要包括扶贫帮困队、平安和谐队、绿化洁化队、文明服务队等。 每月8 日、18 日，由村党员干部担任组长的6 支特色队伍， 带领若干名有类似专长的党员、群众提供困难救助、纠纷调解、查阅咨询等服务工作。

3.3.2 纵向：要形成自上而下的包联指导。比如，温州市龙湾区的“领导联村、部门包村、干部驻村”实践。区级领导班子成员挂钩联系一个行政村，加强对所联系村的暗访和指导；每个部门负责一个村。 协助所包村建强村级组织、推动经济发展，并深入了解农村社情民意，解决民生问题、历史遗留问题和群众反映强烈的其他问题等； 包村部门机关干部到村蹲点调研，对老党员、困难家庭、信访户、危重病人家庭、空巢老人及留守儿童家庭要做到“五必访”，同时建立问题清单，报同级党委组织部门备案，并对群众反映的困难和问题，及时督促解决或积极帮助解决。

3.3.3 条块：推动部门与村结对帮扶。比如，荆门市龙湾区实践。 实施“2+1”结对帮扶，即1 个市直部门与县对应部门结对联合帮扶1 个村，每年为结对村办成1～2 件实事。

3.3.4 内外：组建党建联盟。 比如乌拉特前旗大佘太镇在镇党委领导下，内蒙古禾兴农业公司、佘太酒业公司与镇、村党支部结成党建联盟，让企业与农民形成利益联结，在抱团发展的同时，通过党建凝聚力量，做到“组织共建、资源共享、党员共管、活动共办、事务共商”，共同为基层社会治理出谋出力。

3.4 创新一个党建引领的行之有效的微治理模式

在抓好大事的同时， 更加关注群众身边的“小事”。 比如，巴彦淖尔市临河区白脑包镇推行“五人小组”工作法。 推选有威望、有能力、有觉悟的3 名村民与村民小组长、党小组长组成“五人小组”，对组内重大事项进行民主协商，参与村组事务自治管理，使党的领导与村民自治有机结合，找到了一条既符合农村基层实际又能满足大多数群众意愿的有效方式，在具体实践中收到良好成效。 比如，五原县推行的“微治理”模式。 在村民小组组建“微组织”、推行“微教育”、开展“微服务”、实行“微管理”、强化“微监督”，探索出了一条“党建引领、网格治理、党群互动、便捷高效”的共建共治共享乡村治理新路子[3]。

调研过程中发现，机制设置不科学不合理或有制度不执行，也会使“模式”流于形式。 比如前文提到的乌拉特前旗推行的“一会”即议事理事会机制，设会长1 名，由村民小组长担任，设副会长2 名，成员2 名或4 名。 存在的问题是：议事理事会成员相对固定，且不具有代表性，在做决策和解决矛盾纠纷时，可能会导致协商不充分，最后还是主要领导做决定。 机制设置好了，才能真正体现“有事好商量，众人的事由众人商量”。比如：福建省泉州市石狮市永宁镇梅林村成立了“民主协商议事会”（即“1+7+X”模式）。 “1”是村党组织书记；“7”包括村“两委”班子代表、村监委会班子代表、“两代表一委员”、法律工作者、辖区内经济组织和社会组织代表以及村里德高望重、公道正派的村民代表；“X”主要包括协商事项涉及的利益群体代表、政府相关职能部门代表等。 “1”和“7”是不变的，“X”是变化的，因为商量的事情不一样，利益主体也不一样。通过这个机制每年化解大小矛盾纠纷50 多起，对100 多项民生决策达成共识， 群众满意率超过95%。梅林村通过协商民主议事制度解决了很多常年处理不了的问题，消除了民怨、收拢了民心，也提升了基层党组织在群众心中的形象。