大藤峡水利枢纽工程移民安置工作组织与实施

杜 勇，张家豪，，管世烽，袁明明

（1.广西壮族自治区生态移民发展中心，530000，南宁；2.广西大藤峡水利枢纽开发有限责任公司，530200，南宁）

根据2015 年6 月水利部批复的《大藤峡水利枢纽工程初步设计阶段建设征地移民安置规划设计报告》，大藤峡水利枢纽工程建设征地移民安置涉及广西壮族自治区柳州市柳江区、鱼峰区、鹿寨县，贵港市桂平市，来宾市兴宾区、武宣县、象州县等3 个设区市7 个县（市、区），及广西国有黔江农场、黔江糖厂、武宣种畜场、三门林场等有关单位，工程总用地面积28.57 万亩（1 亩=1/15 hm2，下同），其中耕园地6.2 万亩；影响房屋面积40.2 万m2，企事业单位103 家，以及一大批交通、水利、电力、通信等基础设施复（改）建项目。设计搬迁安置人口16 983 人，设计生产安置人口43 616 人。

2015 年8 月，广西壮族自治区原水库移民工作管理局与项目法人大藤峡水利枢纽开发有限责任公司签订《大藤峡水利枢纽工程建设征地移民安置协议》。随后，广西壮族自治区原水库移民工作管理局分别与征地移民涉及的地级市签订移民安置协议。各地级市又分别与涉及的各县（市、区）签订协议，将移民安置工作任务、责任和资金逐级下达到县级政府，大藤峡水利枢纽工程移民安置工作进入实施阶段。2019年8 月，工程围堰截流阶段移民安置通过验收，同年10 月主体工程实现大江截流；2020 年5 月，工程一期下闸蓄水移民安置通过验收，同年主体工程顺利实现“蓄水、通航、发电”三大节点目标；2022 年9 月，工程二期蓄水阶段移民安置通过验收，随后工程二期蓄水通过验收，工程综合效益全面发挥。2022 年10 月，大藤峡水利枢纽工程入选水利部公布的全国水利工程移民安置高质量发展实践典型案例名录，在全国范围推广宣传。

一、贯彻新发展理念，高水平规划设计引领

1.多方案比选论证，减少征地移民数量

（1）优化防洪调度规则，减少临时淹没土地和影响人口

大藤峡水利枢纽工程移民安置工作始终贯彻落实新发展理念，持续动态优化工程设计方案，严守耕地保护红线，最大限度降低工程建设对库区群众生活扰动。从项目建议书阶段就不断优化防洪调度规则，最终将防洪起调水位降至47.6 m，将15亿m3防洪库容全部设置在正常蓄水位以下，大幅度减少淹没耕地和移民数量，降低了防洪临时淹没发生概率，经过优化，平均每年可减少下游防洪淹没耕地3.11万亩，减少受淹人口5.93万人，减少经济损失6.24亿元。

（2）采取工程防护措施，补充耕地数量，减少搬迁人口

国家发展改革委在批复大藤峡水利枢纽工程项目建议书时，要求进一步确定工程淹没范围，研究减少淹没损失的工程建设方案，深入分析实施库区防护方案可行性，依法研究探索创新移民安置方式。初步设计阶段，经过多方案比选优化，最终决定对大藤峡库区部分江段采取工程防护措施。一方面，通过建设闸坝和堤防保护土地和人口。在武宣县江段建设闸坝防护区2处、县城防护区2处，配套建设堤防18.23 km；建设坍岸护岸区4 处，配套建设堤防7.41 km，共保护土地资源22 113亩，减少房屋拆迁84 553 m2，减少搬迁人口1459 人。另一方面，通过建设耕地抬填保护工程，补充耕地数量。库区按照抬填区地面高程不低于58 m、抬填面高程不低于耕地征收线加0.3 m的原则，共建设抬填防护区5 处，补充保护耕地9334 亩，对落实耕地占补平衡、守好耕地保护红线和减少移民人口具有重要作用。

（3）探索多种生产安置方式，减少环境容量不足产生的随迁人口

国家发展改革委在批复工程可行性研究时提出，大藤峡工程要创新移民工作思路，结合新型城镇化、安置区环境容量及当地实际情况，在充分征求移民意愿基础上，积极探索移民多渠道安置方式，解决好移民当前和长远生计问题。实施阶段，通过进一步复核淹没区移民安置意愿，武宣县库区大部分移民和桂平市部分移民选择了耕地长期补偿安置方式，其他5 个县（区、市）淹没影响耕地面积较少，选择一次性货币补偿安置方式。自治区移民工作管理机构召集库区有关市县政府、项目法人、设计单位和移民监督评估单位多次研究评估，最终确定大藤峡工程采取耕地长期补偿为主，结合一次性货币补偿的生产安置模式。实施耕地长期补偿后，原规划淹田淹地不淹房的随迁人口不再搬迁，减少搬迁人口2776 人，维持了库区社会和生产生活环境稳定，大大减轻了移民搬迁压力。

2.结合乡村振兴战略，创新移民规划设计理念

桂平市按照高起点规划、高标准建设、高水平配套的“三高”原则，统筹考虑“人口-资源-环境”三者协调关系，着眼库区长治久安和可持续发展，按不同区域各具特色、不同建筑错落有致的设计理念，高标准完成安置点建设工作，让搬迁移民充分感受到大藤峡水利枢纽工程建设带来的幸福感和获得感。如：桂平市大成塘、柳欧岭、碧滩、黎明等安置区依靠西山风景区、龙潭森林公园和南木镇洛连乡村旅游区，打造旅游小镇，共安置移民7000 多人；西山镇白兰安置区依靠西山泉养生度假区和汽车露营地，打造成旅游小区，妥善安置移民700 多人。这些移民安置区为移民长远发展和富民增收打下良好基础。仅桂平市就有6 个移民村被自治区、贵港市两级旅游部门评为旅游试点村，形成了一批景色优美、特色鲜明的移民旅游示范村。

武宣县利用县城防护工程沿江堤防，将沿岸“五马拦江”等景观串联起来，结合七星河消落区水位调节坝和风雨桥建设，形成了极具特色的“七星岛”，为打造七星湖水上运动综合体创造了良好水资源条件，改善了库区移民休闲娱乐、运动健身的生活环境。依托大藤峡水利枢纽工程库区水域，武宣县成功举办了2021年全国皮划艇马拉松公开赛，有效推动了当地文化体育、旅游观光和水上运动产业快速发展。

二、建立健全体制机制，扎实规范推进实施工作

1.健全工作机制，高位高效推动

广西壮族自治区党委、政府及水利部高度重视大藤峡工程移民安置工作，联合建立省部联席会商制度，及时协调解决工程建设征地移民安置工作遇到的重大问题。实施阶段，水利部高度重视项目监管和督查指导，广西壮族自治区建立了自治区党委、政府领导联系推进重大项目责任制，组建了大藤峡水利枢纽工程推进工作专班，自治区分管领导多次深入现场协调，高效有序推动移民安置实施工作。自治区移民工作管理机构牵头建立了市县两级政府、项目业主、设计单位、监督评估单位组成的“六方协调”机制，征拆高峰期实行“一季一协调、一月一调度”，及时研究解决难题，为移民安置实施工作扫清障碍。

2.完善制度体系，规范实施工作

大藤峡移民安置工作初期，广西壮族自治区人民政府印发了《大藤峡水利枢纽工程建设征地移民安置实施管理办法》，明确了有关单位职责分工、项目实施管理、设计变更管理、验收移交管理、移民资金管理、移民安置监督评估、行政监督检查、实施规划编制等具体工作内容。自治区移民管理机构相继出台了大藤峡移民安置工作计划和统计管理办法、设计变更及投资调整管理办法等配套制度，印发了移民档案整理技术大纲，2017 年经自治区人民政府同意，出台了工程征收耕地长期补偿安置实施管理办法；各市县结合实际制定了移民安置工作实施管理细则和各项制度规定，构建了一整套完备的水库移民安置实施管理政策体系，规范了移民安置工作的各环节、各方面工作行为，在政策执行上做到有据可依、有章可循。同时，在征地移民安置工作中，推行政策公开、标准公开、实物指标公开、人口界定公开、村组财务公开、补偿金额公开等“六公开”制度，让移民安置工作在阳光下运行，有效提高移民安置工作管理水平，规范移民安置工作行为，维护库区移民合法权益。

3.务实与创新并重，高质量开展移民安置

（1）签订工作协议，层层压实责任

大藤峡水利枢纽工程项目法人大藤峡水利枢纽开发有限责任公司与广西壮族自治区移民管理机构签订移民安置协议，明确大藤峡移民安置工作任务。省级移民管理机构通过签订移民安置协议的方式，层层压实县级政府主体责任。自治区移民管理机构在移民安置重点县设立了大藤峡水利枢纽工程移民安置工作联系点，各县级政府相应成立大藤峡工程建设征地移民安置工作指挥部，抽调业务骨干，采取集中办公方式，落实移民安置各项工作要求。

（2）创新工作方法，有力有序推进

库区各县（市、区）基层移民干部创新高效开展移民工作。一是推行“五个一包到底”责任制，即“包宣传到底、包征拆到底、包帮扶到底、包解难到底、包安置到底”，跟踪帮助搬迁移民解决自行安置和临时过渡期生活生产困难。二是实行“五个一线”工作法，即“领导在一线、工作在一线、吃住在一线、落实在一线、考核在一线”，齐心协力破解工作瓶颈难题。各级党委、政府注重在工作一线发现、培养、选拔、使用干部。大藤峡工程移民安置实施阶段，共有24名表现突出的优秀干部得到提拔重用，极大鼓舞基层干部工作积极性。三是发扬“五个不怕”精神，即“不怕走破脚皮、不怕磨破嘴皮、不怕扛破肩皮、不怕饿破肚皮、不怕撕破脸皮”，基层移民干部“白+黑”“雨+晴”连续作战，疫情期间更是长期驻扎征拆一线蹲点办公，为推进工程建设赢得了宝贵时间。

（3）整合各方资源，融入乡村振兴战略

桂平市深入落实自治区党委、政府关于“移民新村建设一定要做好规划，注重产业发展和移民就业，注意环境配套和建筑风格”的工作要求。除移民安置补偿资金外，桂平市自筹资金近10 亿元，支持7 个移民集中安置点建设，按照一户一宅标准，统一规划建设两层半安置房，安置小区统一外观风貌；自治区旅游发展委员会资助350 万元，在大成塘移民安置区建设旅游服务中心，带动移民安置区旅游产业发展。武宣县根据实际情况，把桐岭镇龙山村等5个村移民共1866人集中到武宣县城安置点进行安置，教育部门配套300多万元新建1所幼儿园。移民交通出行、看病就医、子女上学更加便利，搬迁后的移民生活水平和生活环境发生了翻天覆地的变化。

为更好改善武宣县与桂平市库区周边道路交通条件，武宣县自筹资金2200万元，整合自治区交通补助资金1400万元和库区淹没道路复改建资金9000万元，将武宣县库区莲塘至红石公路复（改）项目建设标准提高为四级公路，全长24.5 km，路基宽度由4.5 m 增加至6.5 m，有效解决了库周道路建设标准低的问题。

（4）多种安置方式结合，保障移民长远生计

为解决被征收耕地移民长远生计问题，实现移民搬得出、稳得住、逐步能致富的安置目标，自治区移民管理机构制定了长期补偿实施管理办法，根据库区被征地移民意愿调查结果，明确对水库淹没区征收农村集体耕地的失地移民采取耕地征收长期补偿安置方式。长期补偿标准按照自治区每3年公布一次的征收土地统一年产值标准，扣除28.9%中间消耗率后的净产值逐年兑现土地补偿资金，且随着年产值的调整，耕地补偿标准也相应调整，有效保障库区移民长远基本生活，让移民共享工程开发成果。

（5）技术行政结合，创新验收模式

移民安置验收作为水利工程验收的前置条件，关系着工程能否按时通过整体验收，及早发挥综合效益。为确保移民安置验收工作扎实高效开展，工程一期、二期下闸蓄水阶段移民安置验收均分技术预验收和行政验收两个阶段实施。首次引入技术预验收咨询服务，由验收服务单位组织专家组通过现场检查、移民访谈、查阅资料、座谈交流等方式，对移民搬迁安置、企业专项处理、防护工程建设、库底清理实施、移民资金拨付使用、档案收集管理等实施情况进行检查，对移民安置实施过程中发现的各类问题进行综合分析、研判，提出科学合理、技术可行的处理措施，同时协助移民安置实施管理机构编制验收技术大纲、验收报告等基础资料，形成技术预验收意见，供地方政府、项目业主和行政主管部门决策参考，在此基础上开展行政验收。经过两次实践，技术预验收和行政验收相结合的验收模式有效提高了验收工作效率，节约了验收时间，降低了验收成本。

（6）安置后扶“一盘棋”，为后扶预留发展空间

大藤峡水利枢纽工程设计生产安置人口43 616人，移民安置实施过程中充分考虑了移民后续扶持发展空间问题，通过前期一次性规划、后期扶持逐年投入的方式，确保移民“搬得出、稳得住、能发展、可致富”。工程11 个移民安置区，均选址在人口集中和交通便利的位置，桂平市7 个移民安置区靠近工业园区，预征部分土地用于移民后期扶持产业发展，其中大成塘移民安置区预留20 多亩建设用地，计划建设文旅项目，促进移民就业增收。同时，地方政府还结合安置点规划建设商业区，方便移民自主经商或对外出租，增加收入。

（7）重视稽察审计，护航征地移民工作

水利部先后9次组织专家对大藤峡水利枢纽工程移民安置工作进行专项检查、监督指导和稽察暗访；审计署驻长沙特派员办事处对大藤峡水利枢纽工程移民安置资金开展了2 次专项审计。自治区、设区市两级督查组不定时不打招呼到大藤峡工程建设征地涉及村队检查移民干部进村入户工作情况，监督检查工作开展情况；自治区移民管理机构不定期开展监督检查和内部审计。桂平市纪委派驻党风廉政督查组常驻大藤峡水利枢纽工程桂平市库坝区移民安置工作指挥部，对征地移民实施工作进行纪律检查和廉政监督，有效保障了廉洁征拆、阳光征拆。对于稽察审计发现问题，各县级人民政府及时整改落实，自治区移民管理机构及时跟踪检查整改工作进展，做到立行立改、不留隐患，保障移民安置实施工作规范高效开展。

（8）强化宣传引导，实现和谐征拆

移民安置工作高峰期，库区各县（市、区）政府多次组织基层移民干部、人大代表、政协委员、移民代表前往工程坝址参观工程建设现场，了解工程情况，感受大国重器建设重大意义，争取移民群众对工程建设的认同和支持。地方政府加强移民政策宣传，畅通移民诉求反映渠道，提供免费法律咨询服务，实现公开透明、依法依规征拆。

三、经验启示

1.坚持多方案研究论证，建设优质工程

在项目前期，对移民安置规划进行多方案研究论证。在实施阶段，对项目建设方案进行持续动态优化，通过比选工程正常蓄水位，论证防洪调度方案，研究工程防护可行性，探索移民安置方式等措施，研究、论证工程建设方案科学性、合理性，尽量减少征地移民数量，建设经得起人民和历史检验的优质工程。

2.坚持技术方法创新，确保高效高质推动工作

大藤峡水利枢纽工程建设时间紧、任务重。在项目实施过程中，自治区移民管理机构联合项目业主指导地方政府提出了土地征收测量技术外委工作方法，首次提出技术预验收与行政验收相结合的验收工作新模式，探索制定移民档案整理技术大纲，引入专业技术单位全程指导移民档案收集整理工作，基本建立了水库移民工作全过程技术咨询服务雏形，为高质量开展移民安置实施工作提供了强有力的技术支撑。在基层征地移民工作开展中，创新了“五个一包到底”“五个在一线”“五个不怕”等工作方法，保障了建设征地移民安置工作进度。针对工作中的困难问题，建立了“六方协调会议”制度，提出了矛盾纠纷化解“四步解决法”工作方法，为工程提前完成移民安置验收、及早发挥综合效益奠定了坚实基础。

3.坚持安置后扶通盘考虑，为移民长远发展夯实基础

国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见指出，要坚持前期补偿补助与后期扶持相结合的原则，对于2006 年7 月1 日以后搬迁的纳入扶持范围的移民，从其完成搬迁之日起扶持20年。水库移民工作是一项复杂的系统工程，移民前期安置为后期扶持创造条件，后期扶持是前期安置的巩固延续。在移民安置项目规划建设过程中，项目业主和地方政府要尽可能提前研究谋划移民后续扶持工作方向，充分利用水利工程建设带来的水资源配置能力提升、库区水域面积增大、生态环境改善、水生生物多样性提高、浅滩湿地资源丰富等优势条件，结合大力推广现代农业、新型工业化、旅游服务业和地方特色产业等一二三产业融合发展的大趋势，深入分析研究移民安置点选址和移民生产安置方式，做到移民前期安置和后期扶持通盘考虑，为移民后期扶持工作预留发展空间，为移民长远发展创造条件。

4.坚持统筹多方资源，推动融合发展

移民安置工作，既要保证在不突破概算的前提下高质量完成工作，又要兼顾移民对高品质生活的向往追求，还要符合地方贯彻新发展理念对产业布局和经济社会发展的规划要求。新形势下，移民安置工作有关各方要进一步拓宽思路，在符合现有政策前提下，统筹利用好水库移民、乡村振兴和地方其他项目配套资源，相互融合，推动乡村振兴战略背景下水库移民工作高质量发展实现新突破。

5.坚持共创共享发展成果，实现多赢目标

正确处理好移民、业主、政府三者之间的关系，充分调动各方积极性，形成工作合力，才能实现“工程早完工、业主早受益、移民早致富”的共赢目标。大藤峡水利枢纽工程移民安置实施过程中，自治区移民管理机构主动发挥协调推动作用，项目业主深入参与、积极配合，县级政府尽心尽力做好移民安置实施工作，移民群众舍小家为大家、支持国家重大工程建设。相关单位同意支持大藤峡水利枢纽工程采取耕地长期补偿为主的移民生产安置方式，既满足了移民意愿，又减少了政府搬迁任务，减轻了项目业主资金压力，实现工程提前一年完成二期下闸蓄水移民安置验收，提前一年发挥综合效益。在专业项目复（改）建过程中，部分项目结合当地交通、水利、电力等行业规划，将移民项目和资金通过“包干”方式整合到地方建设项目中，既满足移民安置项目复（改）建要求，又满足行业最新标准和规划要求，树立共创共享发展成果的工作理念，不仅高标准完成了移民安置项目建设任务，还提高了移民生活质量，促进了地方经济发展，维护了库区社会和谐稳定，实现了移民、业主和政府多方满意的共赢目标。