全国统一大市场背景下建构政府信用保护公益诉讼的学理探微

王 译

(湘潭大学 公益诉讼检察理论研究基地, 湖南 湘潭 411105)

一、问题的提出:政府信用何以成为检察公益诉讼保护的客体

构建全国统一大市场应围绕要素市场化改革建设高标准市场体系,在此基础上,通过完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度来优化营商环境。我国政府的“放管服”改革与法治政府建设都立足于国家改革开放的背景之下,在全国统一大市场的建构下符合经济发展的基本规律。“放管服”改革与推进法治政府建设密切相关。在优化法治营商环境的过程中,信用法治又是市场主体间交易秩序稳定的重要制度保障。这意味着中国特色社会主义市场经济的营商环境不断朝着市场化、法治化、国际化的方向发展。[1]因此,推动政府信用法治建设,必须深入推进“放管服”改革,并落实《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》。在这一过程中,政府应充分挖掘现有的制度体系,科学强化行政监管职能,提升依法行政效能。而在全国统一大市场的建设中,若要减少要素资源市场配置的审批“梗阻”,发挥多元要素在统一大市场中自由流通的活力,就需要依托政府不断优化和提升市场监管效能以破除要素在行业和地域流通中的壁垒,从而实现全要素市场主体公平参与市场竞争、适用统一监管标准的目的。[2]若要在法治轨道上明确“亲清”的政商关系,就需要政府充分运用法治思维和法治方式固化“放管服”改革的成果。通过推动政府的诚信建设,同时加快社会信用体系建设来优化法治营商环境。[3]《中华人民共和国社会信用体系建设法(向社会公开征求意见稿)》(以下简称《社会信用法(征求意见稿)》)第87条已经明确,要建立和完善守信激励与失信惩戒制度,依法对失信行为进行惩戒和约束。从社会信用体系的层次看,社会信用不仅涵盖了商务诚信与社会诚信,还涉及政务诚信和司法公信等方面的内容。这意味着社会信用体系建设应以政府为主导,全社会协同参与。在这一过程中,多元市场主体不仅需要不断自我规范运营秩序,而且更需要依托政府创新社会治理机制,从而在提升全社会诚信意识的基础上及时发挥政府在信用法治市场中的监管职能。因此,社会信用体系蕴含了对市场主体参与公平竞争的信赖利益的保护,推动信用法治政府建设和强化政务诚信是并行不悖的,但政府却难以凭一己之力实现对信用保护这一特定法益的规范保护。《社会信用法(征求意见稿)》中关于失信约束、惩戒以及守信激励的内容,更多的是从市场主体、社会组织以及公民个人的角度强调信用本身的功能。(1)参见《中华人民共和国社会信用体系建设法(向社会公开征求意见稿)》第87条内容。

随着人工智能技术领域的革新,构建“智慧”或“智能”政府更依赖于技术应用场景的拓展与延伸。信用法治领域的发展需要建构诚信政府,现有的行政规制手段无法满足政府信用治理的现实需求,需要不断探索新的政府信用保护的方式方法。在挖掘信用这一诉讼客体内涵的过程中,失信联合惩戒的依据来源合法性以及正当性曾受到学界的质疑。当《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)赋予了检察机关提起公益诉讼范围以外探索的职能延伸空间时,即意味着政府面向不特定多数人的市场监管在正向激励和逆向规制的行为效果中具备了成为公益诉讼客体的可能。因此,政府信用作为《行政诉讼法》上公益诉讼保护的客体,具备了时代的必要性。在穷尽行政监管保障方式的前提下,通过“政府信用保护公益诉讼”的方式来维护不特定多数人的“公益”,使其作为一种理论假设具备了探讨的空间。由此,本文旨在以检察公益诉讼的内在机理为前提,在阐述政府信用作为公益诉讼救济客体的法理基础上,探讨未来立法中针对起诉主体“公私结合”的政府信用保护公益诉讼所给予的可能限度,以期在全国统一大市场背景下有效推动政府信用的法治建设,优化法治营商环境以及强化权力机关、检察机关等外部主体对政府在全国统一大市场监管过程中的监督效能。

二、全国统一大市场视域下政府信用保护公益诉讼的基本定位

全国统一大市场的建构是一场小型的“全球化”运动,基于发挥超大规模市场效应的现实需要,全国统一大市场的发展必须发挥“超大规模市场”的效应,至少应从形式上将我国国内的统一市场纳入世界市场的整体范畴。借助超大规模的人口数量,我国市场形成的消费优势、科技创新优势、技术产业化应用规模优势、金融优势以及经济收敛等优势在全球贸易竞争中发挥着举足轻重的作用。[4]在缺失必要政府监管的前提下,自由贸易市场的最大弊病在于市场调节的自发性、盲目性和滞后性。若任由市场在资源配置过程中无序发展,国家则难以借助超大规模市场的现实优势完成技术创新和产业升级。[5]因此,政府诚信作为政府信用法治建设的重要保障,须明确公益诉讼救济机制的应然立法定位。同时,在法理依据层面上应将政府信用保护与公益诉讼制度予以结合。

(一)政府信用保护公益诉讼的立法定位

在公益诉讼制度范畴内,政府信用保护公益诉讼属于公益客体的合理探索与适度延展。相较于英烈保护检察公益诉讼,政府信用保护公益诉讼同样属于检察机关维护国家、社会公共利益的保护方式。与前者不同的是,政府信用保护公益诉讼的规则建构目的不仅应立足于国家利益本位,而且应保护不特定多数受害人当前受损的利益和将来的扩散利益。检察机关代表国家通过公益诉讼的方式维护政府信用,其在公益保护过程中实现公益诉讼的立法价值旨归,更是不特定多数人信赖保护利益的集中体现。[6]由此可知,立足于公益诉讼保护的客体外延探索层面,政府信用契合了多元主体公平参与市场竞争的可期待利益。

第一,政府信用集中体现为法治政府视域下的政府诚信建设。政府诚信涵盖了政务诚信和公务员诚信,其中,政务诚信还可向下划分为政务监管和政务服务诚信。政府不仅要当好“裁判员”,而且应避免同时成为“运动员”。[7]基于信用行政监督的时代需要,政府信用保护公益诉讼旨在面向政府信用受损的情况时,允许适格主体通过民事、行政诉讼的方式及时实现公益恢复和权利救济的双重效果。实践中,政府信用受损多表现为政府的政策兑现能力不足,具体涉及政府财政支出乏力、税收优惠政策无法落地以及地方政府发行债券的兑付信用缺失等多种情况。

第二,政府信用应体现为政府失信的可诉性。政府失信并非行政诉讼的应然受案范围,当不特定多数人诉诸行政诉讼时往往难以及时保护其自身利益。而上升至国家或者公共利益层面的直接或潜在损害时,由特定主体代表国家实现公益侵害的回复和补偿效果便体现了追责性的特点。尽管行政诉讼的“民告官”形式有效发挥了督促履职、纠正违法以及填补权利损害的功能,但因其受案范围有限,所以无法使政府信用这一抽象客体能够具备可诉性。由此可知,政府信用保护的客体在诉讼救济规则建构过程中应具备可诉性。以政府购买的公共法律服务为例,此类服务因涉及政府信用保护而被纳入行政公益诉讼范围时,应包括公民如何使用该项法律服务、公共法律服务的承接方如何运营好该类委托服务以及政府如何就提供公共法律服务的期待利益规范行政优益权的行使等几个方面的内容。[8]由此,政务监管和政务服务中的信赖利益保护亟待从公益诉讼制度建构层面明确政府信用保护的公益价值,从而确立起政府信用公益救济路径的立法价值与实践意义。

在此基础上,全国统一大市场的法治监管不仅应区分政务监管和政务服务的界限,还应严格依照“权力清单”区分监管的目标对象,从而实现政务监管和服务双重标准体系的权威性、原则性和稳定性。例如,落实政务信息公开的各项服务要求可有效地推动政务监管的透明度。[9]

(二)政府信用保护公益诉讼构造形成的理论依据

政府信用保护公益诉讼的制度探索契合了国家利益和公共利益的客体范畴,国家利益与社会公共利益在公益诉讼的立法价值上具备了高度的契合性。有学者认为,我国独特的“国家—社会”结构使公益诉讼逐渐呈现出“国家化”的特点,形成了“社会事务由国家担责”的逻辑抵牾。这表现在检察机关、行政机关多取代了社会组织成为公益诉讼的主要起诉主体,因而降低了社会组织对公共利益保护诉讼实施路径的参与度。[10]观察政府信用这一客体内涵时可知,其有别于环境、消费者、食品药品安全、个人信息乃至国土国财等公益表现形式,更接近于英烈保护的公益形态。但对于参与统一竞争的平等市场主体而言,政府信用亦可造成信赖利益或履行利益的损害。由此,政府信用在与市场经济主体发生利益关联时,兼具国家利益和公共利益的双重指向。[11]因而,政府信用保护公益诉讼须以是否存在不特定多数的受害人为前提来明确其规则建构的理论依据。

第一,“当事人适格”。当政府的失信行为导致国家形象受损时,并不会必然导致不特定多数受害人出现。由此可知,“固有的当事人适格”理论是集中解决国家利益与公共利益产生交叉时的合理路径。以环境公益为例,当前我国环境公益在国有财产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域中与国家利益和社会公共利益形成混同,因此,环境公益应剥离于传统公益的范畴,将其内涵限定于“生态共同利益”,此即体现了以“当事人适格”理论作为检察机关提起环境公益诉讼的理论证成。[12]同理,在市场经济公平自由竞争的环境中出现的政府失信行为,并不会必然导致政府监管对象的信赖利益受到损害。在此种情形下,检察机关若作为政府信用保护公益适格的起诉主体,那么其目的主要在于恢复政府公信以维持经济秩序。因而,基于检察机关法律监督主体的宪法定位,其代表国家契合了“当事人适格”的判断标准。此种适格判断是基于法律的直接授权,而非由法官结合举证与查证来完成当事人身份是否适格的实质审查。[13]

第二,“诉讼担当”。“诉讼担当”理论集中解决存在不特定多数受害人情形时的问题,包括法定的诉讼担当与任意的诉讼担当。法定的诉讼担当亦是基于法律的直接授权,这表现在检察机关代位行使诉讼实施权,其中还涉及主位诉讼实施权与备位诉讼实施权的理论分野。[14]囿于公共利益在概念上存在宽泛性,其在属性判断上具备较强的不确定性以及层次上的复杂性等特点,在公益诉讼实践中极易与国家利益、社会利益等概念相混淆。而“诉讼担当”理论建构于存在不特定多数受害人的主体范畴,这有别于“私人检察长”理论中公民个体、社会组织追究多数个体私益保护的情形。由政府信用指向的国家公信与社会利益双重保护目的可知,政府信用保护公益诉讼的诉讼实施权兼具私益性诉讼实施权的内在特征。“诉讼担当”意味着非直接利害关系人可通过法律授权或信托取得诉讼实施权。[15]不特定多数受害人表现为将来扩散的不利益,实质上代表的不是现实损害而是未来的预期危险。以德国、日本为代表,特定多数人案件适用的诉讼模式一般指的是“集团诉讼”“团体诉讼”而非公益诉讼。

第三,“委托—代理”与“博弈”。在政府诚信范畴之外,社会信用体系建设中的商务诚信蕴含了推进市场诚信建设的内在要求。市场诚信建设必须以政府诚信为前提,而从经济学意义上可知,此种政府信用往往需要借助市场诚信将“委托—代理”以及“博弈”理论应用于经济实践当中。“委托—代理”即反映了社会组织接受信托获得诉讼主体资格时为实现委托人的利益而参与诉讼。此时,借助“诉讼担当”理论阐释“委托—代理”关系即已反映为任意的诉讼担当。而“博弈”理论在多元市场主体参与竞争的语境下重点体现了政府信用与多元市场主体期待利益之间的冲突和平衡。立足于理性经济人的假设,在以公益诉讼为形态的公益救济路径中,各诉讼参与主体因“个人理性”形成了策略偏好,同时,在策略组合中需满足所有人决策的最优性。在完全的市场竞争环境中,政府诚信行为逐渐由单次静态博弈向重复博弈演进。基于个体微观行为的市场自主调解功能不再具备普遍性,因职业分工、商品交换和技术创新导致信息不对称的情形加剧,从而使得各利益交错博弈的诉讼救济路径正在悄然转型。[16]

三、政府信用保护公益诉讼理论建构的现实困境

全国统一大市场作为国家经济领域优化市场资源配置、提升市场经济活力的重要举措,其集聚了超大市场的规模效应,以推动经济的高质量发展为目标。[17]政府履行市场监管的职能,需要将政府诚信纳入公益诉讼救济机制的适用范围,其在规则建构上仍面临着困境。

(一)政府信用保护公益诉讼“等”外探索的界限

检察公益诉讼制度自开始试点至今已6年有余,其在运行中从环境公益、消费者公益逐步拓展到野生动植物保护、英烈保护、国土国财保护、食品药品安全生产监督、个人信息保护乃至慈善公益“等”范畴,由此形成了检察公益诉讼“等”外探索的空间可能。检察机关在公益诉讼中居于主导地位,其不仅依照《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称《检察院组织法》)第20条第4项发挥起诉主体的功能,而且要依照第21条履行法律监督主体的职责本位,督促以政府为主导的行政机关纠正违法行为和依法履行职责。正因公益诉讼制度的客体外延属不确定性概念,其跟随经济社会发展逐步形成了“等”外空间延展的时代同步性和实践必要性。但不确定概念并非绝对不能确定。基于其他国家已有的立法先例,我国的“公益保护”可被反映为“公共事业”和“国家规划”的统筹安排。概括式的立法建议仅对公共利益作抽象界定,我国公益诉讼制度的发展特征意味着“公益”更倾向于具体而非抽象,这使得检察机关提起公益诉讼的“等”外探索于法有据,于理有循。“列举+概括”的立法技术作为一类定义模式,积极回应了“公益”乃是客观的立法保护需要,须兼顾公益标准判定实体和程序的双重要求。[18]基于此,这能否意味着所有与政府失信行为有关的行政监管、执法以及政务服务都属于政府信用保护公益诉讼的规制对象?政府主导的行政合同、公民个体接受日常的政务服务以及单个市场主体基于政府个别的财政税收优惠政策享受的经营性权益等内容,若都被纳入政府信用保护公益诉讼的救济范畴,那么不仅会使政府信用“公益”的外延无法确定,而且还大大增加了此类案件的“讼累”。由此可知,政府信用保护公益诉讼在“等”外探索层面首先须解决两个问题:其一,哪些适格主体具备此类案件的起诉资格;其二,政府信用保护公益诉讼的受案范围如何界定。在对上述两个问题解决路径的探索过程中,检察机关作为公益诉讼应然的起诉主体,如何处理好其他适格主体之间的起诉顺位关系关乎公益诉讼的运行效能。

(二)政府信用保护公益诉讼救济方式的经济性

在市场经济视域下,政府信用关乎多元市场主体参与竞争的公平性。对于亟待破除地方保护主义、畅通多元要素流通的统一大市场建构目标而言,由检察机关作为政府信用保护公益诉讼的起诉主体具备天然的外部监督效能。尽管政府可通过上下级领导关系强化监管和督促执法,其固然具备程序救济上的时效性,但从监管的实际监督效果看,此种做法并非尽如人意。涉及市场监管、执法以及政策落实的政府各组成部门在政府失信现象产生后往往因其责任界定不清而无从及时做到因政府失信而对不特定市场主体进行损害救济。由检察机关主动提起公益诉讼并非从诉讼经济的角度迎合司法的效率价值,而是从政府信用对潜在市场主体的损害风险层面看,需要解决政府公信与市场主体公平竞争之间的矛盾。公共利益的主体不特定性意味着公益保护诉讼救济机制的有限性。在现代法治体系中,公益诉讼乃是行政管制的司法补充。以“补充管制”为目的和内容,督促科学履职和严格执法的诉讼,其基本规则需要法律的明确授权。由此可知,公益诉讼救济制度从内容上应与管制法协调呼应。[19]以美国的公民诉讼为例,“公民诉讼”(citizen suit)将私人执法引入环境纠纷领域,使对行政机关的“勤勉执法限制”(diligent prosecution bar)必须作为公民诉讼的前提,即应满足一切行政执法手段后方能进入公民诉讼程序。[20]由行政执法效率的经济性可知,盲目追求公民诉讼将会使对公共利益的保护趋于无序乃至混乱的状态。美国国会为平衡非必要的公民诉讼和改正不勤勉的行政执法,将“勤勉执法”的判定权力交由法院行使,从而避免公民诉讼僭越行政执法成为唯一的公益侵害救济途径。[21]因此,在检察机关能够取代社会组织成为优先顺位起诉主体的学理争议中,应审慎把握该类公益侵害诉讼解决路径的效率价值。参照行政公益诉讼的诉前建议规则,若能通过检察建议督促政府践约守信,那么既可避免将来不特定多数人信赖利益的扩散损失,也同时从源头上规避了公益诉讼程序推进时限过长的问题。

(三)地方政府失信行为的隐蔽性

“中央—地方”集权与分权的博弈是政府信用建设的“晴雨表”。地方政府在财政支付、税收政策优惠以及金融产品开发层面不同程度地受到中央政策与地方保护主义的双重影响。由此可知,在欠缺中央层面统一监管的行业市场领域极易产生地方政府的失信现象。例如,在行政指导中,基于对行政相对人信赖利益的保护,此种行政合同的履约附带有相应的技术支持和财政税收上的激励政策。由长期以来中央对地方政府的“财政分权”与“晋升竞赛”的制度安排可知,政府绩效考核在某个时期内往往偏重于短期单一的经济发展指标。而现有的官员绩效考核与晋升制度使“新官不理旧账”在不成文的惯例思维中潜移默化为一种常态。因地方主要负责人的人事变动导致往届政府承诺的经济政策发生调整。相较于政府履约守信的代价而言,不特定市场竞争主体面对政府的失信行为时,应由政府承担的失信责任并非显而易见。基于政府失信现象存在的隐蔽性特点,当行政执法作为政府信用保护公益诉讼的应然前提时,从责任承担层面并不能确立起明确的追责对象和实现方式。地方政府在社会信用体系建设层面实然面临着东中西部地区发展不协调不充分的矛盾。同时,以地方债作为政府信用评级的参照,其信用标准的设置不仅分散,且信用评价方式呈现出个别化的特征。政府失信在我国现有的社会治理结构中体现的是一种内部治理关系,无法呈现出与企业法人相同失信惩戒的“连锁效应”。尤其在以政府名义发行债券融资的情形中,当缺失地方政府财政破产制度以及欠缺完善的政府财政信息披露和信用评级规则时,难以从债务预警的角度约束关乎政府信用的举债融资行为。[22]从政务失信的语义学层面观察,政务失信还可向下分解为“政务失真”“政务失诚”以及狭义的“政务失信”。[23]面对不同程度的政府失信,区分公益侵害的效度、救济方式的经济性以及纠纷解决的合理性评估等一系列问题,在诉讼救济路径中如何有效恢复政府公信是亟待解决的问题。

四、建构政府信用保护公益诉讼的改革面向与路径选择

为发挥公益诉讼“等”外探索的制度建构效能,政府公益诉讼的救济方式需在理论假设中予以明确。为回应政府信用保护公益诉讼建构中存在的现实困境,笔者主张限定政府信用保护客体的基本范畴,从而在政府信用保护诉讼救济中探寻可能向度。在缺失契约精神指引的前提下,政府“践约守诺”往往以“新官不理旧账”的方式规避市场监管中的应有职责。这种现象不仅损害了政府的公信力,助长了错误的政绩观,而且造成了群众信任感的降低。[24]政府信用保护涉及市场竞争机制的调整,经济行政领域应以优化法治营商环境为导向。因而,须提升要素市场化改革的政府监管效能,探索政府信用保护公益诉讼的诉前规则、诉中恢复责任的实现以及其他非诉救济方式的应然限度。

(一)明确政府信用保护公益诉讼的受案范围与诉讼客体边界

全国统一大市场的建构必须破除要素市场的行业和地域流通壁垒。作为“看得见的手”的有机组成部分,政府监管在统一市场的形成和发展过程中发挥着举足轻重的作用。围绕大市场的统一建制目标,社会信用体系中的政务诚信建设事关政府的整体信用,为避免地方保护主义的出现,其向市场主体提供了信赖利益。[25]根据政务诚信的学理分类可知,现有的政府信用主要按照政府和公务员这两个维度予以区分。相较于公务员诚信,政务监管诚信与政务服务诚信显然更契合多元市场主体信赖利益保护的公益范畴。即使政务“监管”和政务“服务”同时体现在即时生效的具体行政行为场景中,也并不必然会对将来的“本体利益”与“扩散利益”产生信赖保护的效果。而涉及将来两类利益的承诺和兑现时,某一届政府及其组成部门往往以经济工作领域的抽象性规范文件来表达本届政府的市场监管态度。在确认政府的市场监管行为合法性时,不论具体还是抽象的行政行为,涉及政府失信的审查判断和规制必须以法律的明确授权为前提。由此可知,在应然的公益诉讼保护范围内,政府信用保护的诉讼客体应严格区别于“信用”作为普通民事、行政纠纷客体的情形。在诉讼经济性层面,政府信用保护的规制对象和责任承担方式应当具体,而不应漫无目的地无限延伸至政务诚信的各个方面。政府信用保护公益诉讼的客体边界与“公共利益”的可诉性密切相关。而“可诉性”往往体现为法律的直接规定,即以法律形式表现出国家目的属于公共利益的范畴。[26](PP.194～196)未来在政府信用保护公益诉讼的规范建构层面,须将其客体指向对象的范围限定在“本届政府任期内,由县级及以上人民政府作出的面向不特定多数市场主体的抽象性行政文件”,或是“面向特定多数或者个人的具体行政行为”。从效果层面考量,为限缩此类特殊诉讼救济路径的外延,此类抽象性行政文件或具体行政行为应表现在不特定多数的市场主体因该文件或具体行政行为产生“信赖”,而此“信赖”可直接影响市场主体的个人行为或组织行为。(2)基于具体行政行为的“授益性”和“损益性”划分标准,“授益”并非市场主体“信赖利益”丧失的表现。“信赖利益”的衡量须在“损益性”行政行为语境下,归纳出“政府信用保护”的诉讼救济规律。因此,未来立法在“信赖利益”层面有待于从学理上进一步厘清“损益性”行政行为的裁量基准。对照我国当前的“个人信息保护公益诉讼”理论,个人信息处理过程中的部分行政机关具有个人信息处理者和监管者的双重身份。作为公益诉讼的客体之一,个人信息保护的必要性主要反映在检察机关针对行政机关履职不力时的督促行政职能,这体现行政公益诉讼预防性的特点。公益诉讼作为客观诉讼可弥补主观诉讼的缺陷,因而可以将个人信息纳入诉讼救济的保护范畴。[27]相比之下,政府信用在社会信用体系建设中虽未明确检察机关的相应监督职责,但比照行政机关依法履行个人信息保护的法定职责,政府信用亦具备了外部监督的必要性与可行性。在诉讼客体的表现形式上,以政府公共服务的形式来体现政府信用时,此种政府信用即与多元市场主体参与竞争的运行环境密切相关。作为面向政府失信的公益救济情形,政府信用保护不应被局限于政务监管层面。例如,基于行政指导的行政合同,其背后即反映了某一届政府任期内的针对财政补贴等“践约守诺”利益的信赖保护。

(二)拓展政府信用保护非诉救济方式的可能限度

有学者指出,检察机关通过提起公益诉讼实现政府信用保护的程序价值,其与法院应采相同的合法性审查标准。在检察建议和公益诉讼这两类“刚柔并济”的救济路径中,督促行政履职应如同司法审查的功能一样,公益诉讼蕴含的督促行政效能并不能完全替代政府本身应有的行政裁量职责。[28]以检察建议的方式履行诉前监督职责是我国当前行政公益诉讼制度的应有之义。为实现公益保护的效率经济价值,诉前程序与公益诉讼程序衔接的关键在于行政机关根据检察建议能否履行好法定职责。[29]而政府信用保护公益诉讼可涵盖民事、行政公益两个类别,这意味着涉及督促政府履职的部分应在诉前阶段完成检察建议的功能。而涉及民事公益的部分,则应允许社会组织作为适格的起诉主体发挥第三方监督政府信用恢复的诉前功能。多元的第三方监管涵盖了群众自主参与的网络媒体监督、第三方组织监督、信用监督员监督乃至第三方政府信用评级等多种形式。[30]囿于行政公益诉讼所采的启动标准属于行为判定而非结果判定,其程序的开启必须以穷尽一切执法手段为前提。而是否达到预定的执法整改目标,或公益侵害是否已经停止且处于恢复状态等情形,只能作为检察机关是否以“适格当事人”的身份通过公益诉讼实现法律监督必要性的判断标准。[31]因此,不论民事抑或行政公益诉讼,在政府信用保护范畴中应明确政府监管职责运行的权力主体,关注政府信用不同维度下对应的诉前救济方式。这包括在诉前阶段可予重新制定、修改或废止对不特定多数人产生将来信赖利益受损的政策性文件,还可通过新闻发布会、书面答复等方式对政府主要负责人或工作人员以口头承诺或书面决定造成的政府失信等内容予以回应,对不特定多数人造成政府失信的责任主体予以内部行政处分或移送监察处置等。

(三)推动构建政府信用诉讼救济的可诉性评估机制

优化社会信用体系的评价标准,在现有的政务诚信体系中明确政府信用保护的可诉性评估涵盖了政务监管和政务服务两个方面。而对于公务员诚信部分而言,其仅适用于对不特定行政相对人利益造成侵害或对涉及政府信用的市场监管形成特定风险的情形,否则应排除政府信用保护公益诉讼的受案范围。因此,可诉性评估机制可从以下三方面展开讨论。

第一,可诉性评估首先须依托有效的政务信息公开机制。相对于全国统一大市场中的多元市场主体而言,政务信息公开属于“信息对称”理论的现实观照。涉及政府预算与会计信息披露,多元市场主体可根据政府统计报告评判投资经营的时空场地、产品规模和产品使用方向。[32]在检察机关提起公益诉讼的“等”外探索过程中,源于西方实用主义的司法能动主义并不能代表我国能动司法的普遍特征。而西方国家在公益保护的救济层面上,通常多以法官的创造性释法或造法来影响国家公共决策,这与我国检察公益诉讼制度之间存在显著差别。因此,政务信息公开从司法职能的“能动”层面看,须强化以检察监督为载体的行政检察监督职能,唯此方能立足于“政府—检察”的互动层面,进而打通政务信息公开的“最后一公里”。[33]

第二,可诉性评估应关注诉讼救济外的检察建议调查核实程序。政府信用保护涉及不特定多数人的利益,因而需要明确社会组织、检察机关等不同诉讼主体之间的起诉顺位。检察机关通过公益诉讼方式救济的“信赖保护”利益应处于备位。作为“公益诉讼起诉人”,检察机关依托调查核实形成的检察建议可以发挥诉前救济的程序效果。[34]相较于公益诉讼而言,发出检察建议在监督方式上显得更为柔和。基于政府信用保护的公益诉讼能力,可诉性评估应侧重关注起诉主体的资质和调查取证手段等方面的内容。社会组织作为法定的起诉主体之一,在政府信用保护公益诉讼制度的建构中应考虑其参与调查取证的实际能力。尤其针对检察建议需要调查核实的情形,若社会组织在非强制性的取证过程中实现了协助调查的效果,则更能拓宽检察机关调查核实的证据来源。

第三,可诉性评估应完善地方债信用评级体系的政策建议与监管措施。这不仅应在政府财政报告制度的基础上不断改进评级方法和程序,同时还应加大地方政府举债融资的信息披露力度,明确地方债“国内+国际”的双评级要求并完善政府的财务审批监督实施规则。[35]在信用评级的行业监管层面,我国可借鉴国际三大信用评级机构的指标完善对政府信用评级的可诉性评估,这包括经济状况、财物管理、预算表现、预算弹性、资金流动性、负债状况等二级指标。而地方政府信用往往借助地方债这一重要指标予以衡量,包括固定资产存量和流动资产对于政府偿债能力的认定。与此相对应,我国中债资信、大公国际以及上海新世纪等政府债评级机构亦在指标设置中明确了上述指标的合理性,并综合金融生态环境来评价财政平衡能力与政府信用的稳定性。同时,可诉性评估还应关注政府信用所涉的不特定市场主体信赖利益的具体边界,并提升法院受理此类案件的庭前审查效能。自立案时起,法院对公益诉讼救济的形式审查即重点关注诉讼救济方式的效率性。当出现政府失信行为时,启动政府信用保护公益诉讼的前置条件在于政府自身是否已经尽到“勤勉执法”的全部义务。

此外,以现有的企业刑事合规试点方案为借鉴,未来可将政府信用保护的诉前救济方式延伸至政务诚信建设领域,此即“政务诚信合规”的应然期待。政务诚信合规的重点主要涉及市场经济中的招商引资与政务信息公开两个方面,其意在实现“畅通信息共享,强化监督刚性”的效果。在优化营商环境、提升竞争活力的举措中,应明确与政府失信相关的风险点和责任点。以检察机关作为合规考察的义务主体,在提起政府信用保护公益诉讼之前,检察机关可要求失信主体在合理期限内提出恢复政府信用的整改方案,明确惩戒责任的具体实施向度。若不特定的市场主体因政府失信遭受重大投资损失的,以督促执法乃至公益诉讼方式仍无法填补这一损失,且损害行为还涉及职务违法甚至职务犯罪的,应明确行政违法、公益诉讼与刑事诉讼之间的程序衔接转换要求。[36]在诉前督促市场监管行政执法、强化政务服务质量以及惩戒政府失信行为的过程中,以合规考察、合规听证等方式实现政府信用保护公益诉讼的合规不诉效果。

五、厘清检察公益诉讼“等”外探索的法律监督规律

纵观世界各国的现代化发展过程,各类地域性、阶层性等巨大落差可归因于政治文明层面上的先进与落后之别。[37]政府诚信的理论建构和发展代表了政治的先进性,政府信用亦源自社会信用体系的规范分类,集中反映在“政务诚信”领域。全国统一大市场是构建新发展格局的战略安排,在实践中已体现出中央政府和地方政府合作的行动逻辑,这一逻辑蕴含了政府信用的价值本位。[38]政府诚信的理论建构和发展代表了政治的先进性,政府信用亦源自社会信用体系的规范分类,集中反映在“政务诚信”领域。相较于传统乡土社会的信用思想,政府信用与传统乡土社会信用一样,存在着现代信用理念转型的社会、组织和道德基础。[39]回溯我国诚信原则的理论建构,学理上仍存在着“诚信”与“善意”的二元分类。以社会契约论为基础的统一诚信制也难以反映我国当前社会信用体系建设的现实需要。[40]基于主观与客观的双重维度考量,客观诚信往往呈现为“公平与合理”,而主观诚信代表了“善意解释”的功能。正如公共精神的“伦理”形态和“道德”形态,其属于“异质同构”的两个方面,即“伦理”代表客观诚信的人伦规范,而“道德”代表主观诚信的人德规范。[41]此类诚信的划分标准反映在民事合同领域,而难以延伸至其他部门法领域。对于公益诉讼救济路径而言,其更关注不特定市场主体的客观诚信,而非将具有主观色彩的善意解释用来填补政府的失信责任。在“公平与合理”的语境下,政府信用保护并不能恣意地由公权力主体赋予自我监督的效能,而应关注政府失信行为的来源及理由,从而限缩违法性、可责性以及权利回复的必要空间。

政府信用保护公益诉讼在检察公益诉讼的制度范畴内实现了一次有限的“等”外尝试,将政府信用纳入公益保护的客体范畴,并通过诉讼的方式予以规制。鉴于政府信用的概括性,其应在现有的公益诉讼形态中明确可诉性的边界,这就必须将政府信用评级与地方财政状况进行关联。不特定多数的市场主体可据此避免政府失信导致的信赖利益受损。根据要素市场化改革“全国一张清单”的要求,政府信用保护公益诉讼的现实价值在于将检察机关的法律监督职能融入优化统一的全国法治营商环境的目标当中,进一步提升政府的法治监管和服务效能。在此基础上,为避免公益诉讼救济方式的效率不足,勤勉执法义务须作为诉讼程序启动的前置条件。在信赖保护原则之外,立法还可围绕社会信用体系建设的要求不断完善涉政务诚信的信用评级规则,探索政府失信权利救济的可能向度。