政策包装:压力情境下街头官僚的策略选择——基于H市街头执法的案例分析

张力伟

(吉林大学 行政学院, 吉林 长春 130012)

一、问题的提出与文献回顾

基层的政策执行深刻影响着基层治理的效能。随着党和国家对基层治理重要性的强调,我国基层治理涌现出了大量的创新案例,推动了政策的有效落地并激发了基层治理的活力。然而,基层治理的复杂性与日俱增,为基层一线的工作人员带来了巨大压力。在这种现实下,基层政策执行研究体现出鲜明的“行动者”转向,聚焦于基层一线工作人员,即街头官僚(street-level bureaucracy)。

街头官僚是影响政策执行效能的核心变量之一。[1]街头官僚身处基层治理场景,政策在基层的最终落地取决于街头官僚执行政策的方式。街头官僚最为鲜明的角色特征是拥有自由裁量权,可以在政策执行过程中采取变通的方式推动政策落地。[2](P.13)这一特征成为当下基层治理和街头官僚研究的重点。基层公共事务的复杂性不断增强,公众需求与偏好各不相同,治理情境处于动态变化之中,因而基层政策执行的难度显著提升。在外部环境的驱动之下,街头官僚的政策执行衍生出了各种形式和策略。[3]一是政策任务的优先处置。街头官僚在日常工作中不得不应付繁重的工作量,加之受到自身的角色冲突和有限的资源等因素的限制,街头官僚倾向于优先选择处置一些工作任务而故意忽略其他任务。[4]二是政策的过度执行。政策的过度执行体现为街头官僚难以把握自由裁量权的治理权限和运作方式的“度”,容易失控并异化为治理的过度执行。[5]三是基层治理中的避责。受到科层体制、目标责任制和激励机制等制度条件的综合影响,街头官僚以不同程度、不同形式的避责策略组合作为对制度压力的响应。[6]四是扮演政策企业家寻求政策变革。“街头政策企业家”(street-level policy entrepreneur)已经成为街头官僚研究的重要概念,当街头官僚发现政策难以执行时,其会扮演政策企业家的角色,以主动寻求政策变革。[7]

总的来看,街头官僚在基层执行政策往往不会严格契合政策目标和规范程序,而是体现出“灵活执行”的不同侧面,这是街头官僚在具体情境下采取的特定策略。[8]本文基于对基层治理的参与式观察,发现了基层执法中街头官僚的“政策包装”新策略,即街头官僚为了保证政策效果能够符合上级要求,在不改变政策实质目标的基础上,通过加码的方式实现了政策在形式上的效果,通过政策话语表达的置换提升了政策执行的公众接受度,从而减少了政策执行的压力。既有研究中存在两个与本文论述的“政策包装”相似的概念。一是“政策再设计”,在特定的行动之下,街头官僚会影响上级改变政策内容[9](PP.209～222);二是“政策再发明”,即基层政策执行可能会参照其他地方的治理经验或者政策内容调整自身的政策,从而提升政策的兼容性[10]。相比之下,政策包装体现出迥异于上述两个概念的特征:其一,政策包装在原有的政策目标基础上负载了新目标,即“主动加码”,而非根据情况重新设计政策或者调整政策内容;其二,政策包装以增量政策表达来解释政策目标,从而为其自身的加码行为提供了“合法性”。政策包装的核心目的在于尽快满足上级的要求,而不是有效率地输出真实的治理效能。

无论基层的政策执行衍生出何种策略,本质上都难以脱离组织行为的一般框架,即组织内部个体的行为是组织内部环境与其所嵌入的外部环境共同形塑的结果。按照组织学的思路,某种特定的行为策略不能简单地归咎于政府官员或执行人员的素质或能力,其稳定存在和重复再生是行政体系内部要素和制度环境互动的产物。[11]这意味着,对政策包装策略的分析需要从“内”“外”两个维度入手,探讨这种行为背后的生成逻辑。基于此,为了详尽阐释政策包装的产生机制及其背后体现的公共管理“大问题”,本文取材于我国东北H市城管部门的街头执法过程,通过参与式观察和深度访谈等方法提供政策包装策略的完整性解释,以期为街头官僚研究和政策过程研究提供启示。

二、“政策包装”下基层政策执行的系统审视

(一)“政策包装”策略的缘起

2021年7月,H市为了应对上级政府的“创城”验收工作,对各个部门的城市治理工作作出了临时性安排。H市政府要求区一级政府逐项落实,保证“创城”验收工作的圆满成功。其中,集中整治街道环境卫生成为一项重要的工作任务。H市X区政府要求临时暂停街边夜市的经营和聚集活动,由区城市管理部门配合、市环卫部门具体负责。然而,在执行过程中,H市城管局却“主动加码”,在向公众进行政策宣传时要求关停早市的经营活动。对于这种加码行为,H市城管局的一名负责人解释道:“市里的意思当然是为了防止夜市带来的环境问题,所以要求关停夜市。但是,早市也可能会造成环境问题啊,虽然(影响环境的)程度远远不如夜市。我们想,早市弄得街道乱七八糟的怎么办?如果因为这个导致创城验收出问题,责任我们承担不起啊,所以我们莫不如直接也把早市关了。”

根据H市的城市风格,早市仅仅是公众从事经营活动的场所,而夜市既包括经营活动,又包括街头聚餐等活动。尤其在夏天,夜晚时间的街边食品流动摊位数不胜数,群众聚集街边露天用餐的确会造成街道出现严重的环境问题。对于上级未要求关停早市的原因,H市城管局的负责人说:“估计是为了保障正常的经营活动吧,毕竟老百姓得买菜吃饭。但我们关早市的想法也很简单,就是为了街道环境,我们也没错。”在政策的具体执行过程中,H市城管局对公众的解释并没有遵照整治道路环境的政策内容,而是向公众表明同时关停夜市和早市是为了整治道路拥堵。对于为何采取这种表述,H市城管局一名专门负责街头执法的干部认为,“整治道路拥堵是我们日常的职责,这么解释政策,看起来更合理”。

由此可见,街头官僚进行政策包装的目的在于提升政策执行的“合法性”。在这里,“合法性”的概念指的不是“合法律性”,而是使组织或者组织成员的行为在特定的环境中被广泛接受。[11]结合访谈内容,这种提升执行“合法性”的行为立足于两个基本前提。第一,这种加码或者放大政策目标的行为取决于行政体系内部的“隐形共识”。正如“法无禁止即自由”的道理一样。一名负责街头执法的城管工作人员提道:“其实我们怎么执行是我们自己的事儿,只要不违法,并且满足上级的要求就行。”宁可做“过”也不能做“错”已经成为行政体系内部过度执行的选择之一。[12]第二,政策包装的内容来源于公众熟知且能够接受的内容。换言之,包装政策的每个部分都有其政策基础,但二者之间的结合却使得整个政策失去了真正的“合法性”。

(二)公众对“政策包装”的反应以及政策的“再包装”

政策包装策略在政策执行的最初阶段达到了街头官僚的目的,公众对包装后的政策采取了默许的态度。因为包装后的政策契合公众的基本认知,公众私下虽有抱怨,但并未明确表示反对。由于城管部门关停了早市,一些在早市售卖的商家不得不借助“政策漏洞”改变经营策略。例如,一些在门店门口推车售货的摊贩回到了自己的门店中从事经营活动。一名摊贩说:“我是卖包子的,过去都是推车在街边卖,城管说不让在街边卖了,那我就回到店里卖。城管一开始那么说,我们虽然觉得城管‘事儿太多’,但其实也能够理解,毕竟早市占道确实影响交通,走车碰到老人孩子都不好。”

不过,公众这种“上有政策、下有对策”的回应消解了政策包装的实质意图,城管部门不得不再次“包装”政策。因此,城管部门向公众传达了“再包装”后的政策内容:所有的商户在早晨不得以任何形式从事经营活动,因为早餐店门口的排队会“阻碍交通”。“再包装”的意图在于,城管部门认为,公众在门店排队之后习惯于在街边边走路、边用餐,并且乱丢垃圾。而这种“政策再包装”最终成为公众与城管部门冲突的导火索。一名摊贩提道:“你不让我在街上卖,我接受,但是你说我在店里卖,门口排队会妨碍交通,这就有点不合情理了。我们后来觉得,城管这么做是为了创城要求,最近我们都能看到关于‘创城’的标语。我也了解了,上面其实说是关晚市,也没说关早市。所以,城管肯定是‘一刀切’,打着清理占道的幌子执行‘创城’政策。”为了维护自身的经营权益,一些商户自发地组织起来,在城管人员街头执法时向其“讨要说法”。

政策再包装的策略折射出街头官僚行为的一个影响因素,即面向公众的回应街头官僚调整行为。街头官僚研究中的“公共遭遇”(public encounter)研究指出,理解街头官僚的行为不能仅仅从自上而下的视角观察,而是需要理解其面向对象,即公众对街头官僚行为的影响。[13]同时,公众的回应态度折射出政策包装策略的运用界限,一旦包装过的政策超出了公众对一般政策的认知,那么公众就会持反对的态度。案例中,公众的回应并非刚性的,而是采取一种迂回的策略促使城管部门调整政策,即质疑政策内容的合理性。据一名反对该政策的代表介绍:“我在和城管沟通的时候,就让他解释,早上老百姓排队都没到街边,这怎么就妨碍交通了?你(城管工作人员)解释不清楚,我就不配合。反正我也不吵我也不闹,我们占理。我就要一个明确的解释,只要你说的有道理,我们就认。”可见,公众所反对的并不是包装后的政策本身,而是政策“再包装”后不符合其认知的政策内容。

(三)政策包装的“僵局”与“破局”

公众对政策合理性的质疑将城管拖入了僵局。一方面,如果将政策调整为最初包装的内容,那么城管部门就会担心早市带来的卫生问题为“创城”抹黑,给自身带来问责风险;另一方面,如果向公众解释实际的政策目标,那么加码执行的合理性与合法性就会不复存在。因此,城管部门决定采取拖延的策略,希望上级能够尽快地完成“创城”检查。一名城管部门的负责人表示:“在这种情况下,我们别无选择。因此我们发布命令之后也不能够再调整了,对于早上街边排队的事儿就‘睁一只眼闭一只眼’。卫生问题就辛苦环卫同志了。如果检查觉得没问题,那万事大吉,万一检查过程中出问题了,我们都要被问责。”对于城管部门的态度,公众表示可以妥协。访谈中,一名商户代表提道:“虽然城管没说恢复早市,但是后来也没说不让在店里卖的事儿了,我们想就这样了,也不想再继续纠缠。我们其实能够理解非常时期的非常手段,但是,有些政策真的不合理。”

对比基层政策的“灵活性执行”,拖延策略体现出鲜明特征。一是面对自上而下和自下而上的双重压力,街头官僚对政策缺少进一步灵活执行的空间,致使街头官僚的行动陷入僵局;二是拖延策略本质上仍然是一种避责手段,是街头官僚对特定情境下政策压力的消极应对;三是面对着短期可能会发生变化的政策,街头官僚没有敷衍执行的条件。因为敷衍执行主要针对长期性政策[14],所以,拖延执行则更类似于街头官僚的“赌注”,希望在短期的政策调整中缓解来自上级的政策压力。

由于H市“创城”工作顺利通过了验收,因此在取消夜市政策发布的四天之后,上级对政策作出了新的调整,要求重新放开夜市。这对于城管部门来说是一件幸事,政策包装的僵局被打破了。一名城管部门的负责人感慨道:“幸亏政策变化得很快,加上其他工作我们做得还算到位,所以我们就‘解套’了。其实,说实话,基层工作真的很复杂,尤其是这种临时性的任务。一方面,工作突如其来,我们措手不及;另一方面,政策变得太快了,今天你可能这么做,明天就有可能那么做了,有时候我们拖着(政策执行),也是不得已而为之。”

上述内容指向了行政责任研究中的责任与时间问题。由于决策和政策结果之间存在着时间差,并且在政策执行的流程中也会受到偶发因素的影响,因此对于政策工具和执行方法的选择以及对责任的评价必须要考虑时间因素。[9](PP.574～586)短周期的政策为拖延策略提供了机会。本文的案例给我们提供了新的启示:当街头官僚面对来自上级和公众的压力时,可能会基于对政策时间周期的判断采取新的应对策略,事件、情境、时间构成了压力下的街头官僚行为的影响框架。

三、“责任陷阱”:政策包装策略产生的结构性根源

根据案例,政策包装体现出压力情境下街头官僚以避责为目的的政策加码的行为逻辑。通过分析学界对于街头官僚避责以及加码行为的研究,政策包装策略的生成根植于街头官僚在政策过程中的特殊角色以及“角色”与“过程”共同形塑的结构性问题,即责任陷阱(Accountability Trap)。

责任陷阱是公共责任(Public Accountability)研究的重要议题之一,在街头官僚这一群体中表现得尤为明显。责任陷阱源自于组织学研究中的“绩效悖论”(Performance Paradox)问题,即绩效指标和输出的绩效本身之间的错位关系。[15]政策过程中的绩效悖论构成了责任陷阱的核心特征。从概念看,责任陷阱指代这样一种现象:当执行者专注于政策目标时,可能会削弱实际的公共服务输出效能。本质上,责任陷阱体现了政策执行者在政策目标和实际治理情境中不平衡的责任关系。[16]在中国的治理场景中,责任陷阱突出表现为对上负责和对下负责之间注意力分配的不一致。[17]街头官僚陷于责任陷阱,是由三方面因素共同形塑的。

第一,街头官僚角色的复合性。在实际的政策执行过程中,街头官僚往往扮演着两种角色,即国家的代理人(state agents)和公众的代理人(citizen agents)。[18](P.24)作为国家和社会关系的实质协调者,街头官僚受到规则约束(rule-bound)和复杂的委托—代理关系的共同限制。一方面,街头官僚受制于两种委托—代理关系。第一种委托—代理关系是中国行政体系内部“行政发包制”的任务分配模式;第二种委托—代理关系是抽象民主原则下的关系模式,即街头官僚是“人民的权力”的代理人。另一方面,组织体系中的街头官僚受到组织纪律的严格约束,任何违背政策目标的行动都可能会被问责。然而,在治理实践中,政策目标和治理情景之间的不适配是街头官僚经常会遇到的问题。因此,如何满足政策目标(即上级要求)和满足公众的实际需求(即实际的治理情境)成为摆在街头官僚面前的棘手问题。对于这个问题,一名接受访谈的城管局官员提道:“上面有压力,下面也有压力,我们也很难做人。但毕竟我们对上级直接负责,我们的奖惩也是上级说了算,所以上级优先,也是没办法的事儿。”注意力过多地专注于“服从”意味着对公众利益的忽视,这表明对于规则的过度强调造成了组织中的“目标的错位”。正如葛德塞尔(Charles T.Goodsell)所提到的,强化规则的重要性往往超过了该机构最终想要实现的目标。[19](P.149)

第二,在中国的治理场景中,严格的问责制度挤压了街头官僚的自由裁量权,使得街头官僚很难灵活地执行政策,街头官僚只能倾向于通过加码来规避问责风险。组织激励是影响组织行为的核心要素,当前有关避责研究所形成的共识是,问责压力是导致基层治理出现异化的重要原因。[20]虽然街头官僚研究的经典文献强调“自由裁量权”是街头官僚的重要特征,但自由裁量权的使用往往伴随着问责风险。尤其在中国的治理场景中,由于自由裁量权的使用和界限没有统一、明确的衡量标准,因此街头官僚使用自由裁量权在一定程度上会被认为是某种“乱作为”。既然自由裁量权的使用会有潜在的问责风险,那么,街头官僚出于理性的考虑就会自觉放弃对自由裁量权的运用。正如一名城管队员所说:“我们执行任务现在非常严格,你没有什么进退的空间,如果上级在考核中认为你没有好好执行,那结果可想而知。”这表明,放弃自由裁量权就意味要严格遵从上级的政策目标,因而难以顾及公众的实际需求,在目标和需求相错位的环境中,治理的有效性就会受到损害。[1]

第三,责任超载使得街头官僚承担着超负荷的自上而下的责任压力,压力情境将这些超载的内容进一步放大,因而公共服务供给在责任超载下走向功能失调。随着公共治理事务的日益复杂化,作为政策执行末端的街头官僚不得不面对愈发多元的公众需求和治理议题。然而,上级的责任动员并没有相应的资源赋能。[21]在资源有限的条件下,街头官僚很难在复杂的环境中作出真实的“循证决策”,因而会倾向于采取“一刀切”或者“形式主义”等策略。本文案例的特殊背景是“创城”验收,这种“检查—迎检”的临时性工作任务是政策执行压力的代表,“不走样、无偏差、全覆盖”是压力情境下的执行要求,这种压力情境使得街头官僚的行为走向异化。[22]回到责任与时间的问题上,“时间紧、任务重”的政策要求压缩了街头官僚的行动空间,街头官僚失去了改变政策目标的机会,因而必须要找到“短平快”的执行策略来立即满足上级的目标。这种策略凸显了责任超载所导致的整个治理链条功能的失调,即不惜一切代价,只注重短期目标。[9](P.561)

虽然政策包装策略体现了责任陷阱产生的不同面向,但包装策略本身反映出街头官僚试图从形式上平衡责任陷阱中的两种责任关系。这种行动尤其表现在特定辖区内执法或者服务的街头官僚群体。虽然这种包装策略让政策看起来“更合理”,但对政策内容是否合理的评价显然来自公众。因此,街头官僚试图从形式上消弭公众对其执法不合理之处的认知。虽然对于公众来说,这种包装策略不能体现街头官僚的“负责”,但对于街头官僚而言,利用一个符合公众认知的政策来包装不合理的执行,在形式上并没有损害公众的利益。一名城管局的官员进一步解释了政策的“可接受性”问题:“我们知道政策不合理,老百姓也知道。如果你按照最开始的内容去说,那么老百姓也知道你加码啊。你直接这么说,老百姓会不满意,也会给我们带来麻烦。”可见,这种策略并未直接体现出街头官僚对公众的“不负责”。本文的案例同样显示,如果政策包装超越了特定的边界,那么这种形式上的“负责”将难以实现,进而昭示着政策包装的失败。

依据公共遭遇的相关研究,街头官僚的行动合法性和行动效果本质上更多地受制于其面向对象的回应。对于城管、市场监管、公安等部门而言,其辖区执法的性质使这些机构的工作人员接触的往往是特定的公众。街头官僚与公众之间不仅是话语层面的交流,而且是一种情境表演,即一种在特定情境中没有规范模式作为参照而只能靠街头官僚自身权变地采取特定的沟通模式。[23]对于街头官僚,这种沟通的深层次意义在于创造了一个可持续的执法环境。街头官僚的行动逻辑是由不同要素共同构成的,体现出“约束条件→权衡过程→策略预判→策略综合调整→行动选择”的完整逻辑进路。[24]从上文的访谈资料中可以看出,一旦公众认定了街头官僚执法或政策存在不合法或不合理之处,那么他们就会阻碍街头官僚日后的执法活动,这就埋下了官民冲突的种子。在这个意义上,街头官僚的行动策略必须考虑来自公众的“约束条件”。一旦公众对不合理的政策执行采取“闹大”的策略,就会给街头官僚带来问责风险。因此,政策包装策略是置于责任陷阱中的街头官僚的一种前瞻性权衡,既要让政策看起来更合理,又要为未来的执法创设一个相对和谐的环境。

四、跨越责任陷阱:基层治理如何实现责任平衡

本研究案例只是复杂基层治理中的一个微小面向,在“小切口、大问题”的研究思路下不难发现,基层治理中仍然存在亟须破解的结构性梗阻。随着对基层治理现代化的强调以及党和国家整治基层加码、形式主义等问题的决心和力度不断增强,学界应当从理论和实践两个角度分析提升基层治理效能的思路。可以说,责任陷阱概括了基层治理中避责、加码、形式主义等问题的根源,因此,对于如何跨越责任陷阱,需要从责任陷阱产生要素的角度进行分析。

第一,重新理解街头官僚在政策链条中的角色与功能,应突出街头官僚公共服务的责任,在特定的治理场景中赋予街头官僚“循证决策”的能力。在基层治理场景中,虽然被落实的政策内容与原初的政策内容存在差异,但“执行的政策”与“制定的政策”的核心目标是一致的,即为社会与公众提供良好的公共服务。街头官僚具有双重身份,对于政策执行的评价既要看政策执行的目标是否契合于政策的原初目标,又要整合政策落实对象对政策效果的评价。治理效能取决于政策过程的“循证”水平。不同于公共卫生领域的“证据”概念,公共政策中的证据包含能够支撑决策科学性和执行有效性的各类内外部要素,尤其是面向对象的实际需求。因此,在公共服务中,证据能够说明政策制定者和执行者“什么有效”(what works)。对于公共治理中的循证决策,关键是要考量政策的环境,因为政策环境直接塑造或限制了政策选择的结果和影响。[25](PP.4～9)在公共遭遇的关系结构中,街头官僚的政策执行需要实际分析与评估公众的意愿和态度。有鉴于此,实现基层治理中的循证决策,至少应当考量三个问题。一是理解政策目标和公众的实际需求是否存在差异,如果存在差异,应当如何调整;二是评估政策执行所需资源和实际能够获取资源之间的差异,在现有资源难以实现有效执行的时候,考虑如何消弭政策执行的资源缺口;三是在调研公众需求的基础上调整政策执行的具体内容。

第二,保障街头官僚能够循证决策的关键在于以科学和系统的问责机制以及基层治理的法治环境作为保障。如前文所述,对于避责等问题的分析导向了问责机制。基层干部的避责行为是上级问责制度与基层社会环境共同作用的结果,是作为责任者的基层干部面对问责压力的理性选择。[26]而这样一种问责压力往往是“结果导向”的问责所造成的,即一旦政策执行的结果和原初的政策目标不一致,街头官僚就存在严峻的问责风险。为了消弭这种风险,给予街头官僚能够执行、敢于执行的空间的关键在于,重新理解基层治理中的“责任”,并构建一种“全过程”的问责机制。传统的行政责任模式建立在“只能做什么以及不能做什么”的狭隘描述之上,尤其是限制了街头官僚在模糊目标中的执行效能,导致“服从”压抑了街头官僚对于治理问题的实质性判断,消弭了基层治理的价值。[18](PP.64～65)而当下的基层问责正是建立在这一模式之上的,这种问责机制事实上是在用简单的方式去惩戒应对复杂问题的行动,“应对复杂问题的简单思维”并不利于提升问责机制的效度。因此,问责机制的构建是全过程的,要通过“问”来明确“责”,并且应当充分评估责任履行的外部因素,如物质、人力资源以及时间对街头官僚行动的限制,系统整合责任对象对责任者的实际评价。负责代表“回应”,回应是否有效只能通过回应对象的评价来体现。在这个意义上,责任陷阱包括两种回应关系,即对上级政策要求的回应和对公众实际需求的回应。无论是从政策制定到政策执行的全过程还是对问责机制的使用,都要立足于“上”“下”两个维度,在政策制定—政策执行—政策对象的完整框架中理解治理的效能。现代公共行政的基本原则强调,公众并不是公共服务的被动接收者,公众本身应具有评判公共服务效能的权利。[23]同时,为了防止街头官僚滥用自由裁量权,要在基层治理中营造法治环境。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,要推进多层次多领域依法治理,坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,提高社会治理法治化水平。[27](P.27)因此,应通过权限、程序、责任的法定化并辅以必要的公众监督来塑造一个依法行政的环境,从而限制街头官僚可能的违规违法行为。

第三,在“治理共同体”中塑造良好的公共遭遇关系结构,通过公众的主动参与和配合来分担街头官僚的政策执行压力。基层治理是一个多元主体参与的格局,是一种“参与式治理”模式。这表明,在基层治理中,不仅需要街头官僚遵循规则为公众提供服务,而且还需要在各类决策与执行中整合公众参与,只有如此,一个良好的公共遭遇的关系结构才能形成,政策的目标以及街头官僚的行动才具备真实的效能。[28]本文的案例折射出当下基层治理仍然存在传统行政观念和现代治理理念之间的张力,即“创城”工作本身就是政府和居民的共同责任,街道环境卫生的整治需要公众的参与和配合,仅仅依靠自上而下的行政执法并不能从根本上解决问题。公众有效参与基层社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。[29]如果公众都能养成维护城市环境卫生的习惯,那么纵然是临时性任务带来压力情境,城管部门的街头执法也会少很多的阻力。因此,对于街头官僚行动的分析不能仅仅聚焦于层级结构的压力作用,而是应当从一个系统性的角度全面分析街头官僚作为行动者的行动策略,整合社会参与等要素。[26]基于这一启示,虽然街头官僚在繁复的基层工作中不能够规避上级的各类政策任务,但是可以从其与公众的合作中分担治理成本和治理压力。这就要求街头官僚既要遵循特定的政治逻辑,又要彰显其行动的日常生活逻辑。日常生活中的基层行政是一种人际互动,街头官僚与公众之间伙伴关系的培养需要在日常生活中逐渐积累,通过在政策执行中对道德价值和法律规范的遵守、在沟通中秉持理性和善的态度、在矛盾中采取协商治理的方法来构建一种可持续的公共遭遇关系。[13]由此,无论是日常行政还是压力情境中的任务执行,街头官僚都能在公众的协同和配合中实现问题的“共治”,从而在根本上消解责任陷阱。

五、结语与讨论

本文从基层执法中的政策包装策略切入,分析了压力情境下一种街头官僚新的行动策略。在压力情景下,为了实现上级的政策目标,街头官僚采取加码的方式予以应对,但为了减少政策执行的阻力、提升政策的合法性,街头官僚会采取一种契合公众日常认知的政策来对政策内容进行“包装”。政策包装策略反映出街头官僚在政策执行过程中面对的责任陷阱问题。然而,政策包装是街头官僚对责任陷阱的一种主动应对,从形式上平衡了对上和对下两种责任关系,本质上还是以服从上级的政策目标作为优先考量。宏观地看,政策包装是组织内部与外部要素共同作用的结果,包括组织内部的问责机制、任务分配的压力情境和对公众关系的考量以及政策执行的时间周期。

责任陷阱是基层治理中常见的梗阻性问题,反映出组织体系内部不平衡的责任关系,并以街头官僚的不同策略表现出来。街头官僚是公众了解国家的“第一窗口”,如果难以从根本上克服责任陷阱问题,不仅不利于治理效能的输出,而且会降低公众对行政体系的认同。基层事务虽小,但关联着千家万户。在不断复杂化的基层治理实践中,街头官僚要思考如何将难以完成的目标和治理情境兼容起来,以及考量如何与公众进行沟通以换取公众的支持。[18](P.241)政策包装策略启示我们,跨越责任陷阱要从结构和行动两个方面切入:不仅要从组织体系的角度分析结构层面的问题,而且要站在行动者的角度分析外部资源、环境以及公众回应对街头官僚行动的限制。归根结底,研究责任陷阱问题的关键在于对行政责任从内涵到执行的系统理解,应当从责任的观念特征、结构表征与行动落实的不同维度展开。[30]

基层行政是国家治理回应公众需求的基本载体,是国家治理体系和治理能力的直接反映,是社会公众评价国家治理的关键依据。[31]基层治理中的新策略可能意味着行政体系中会出现新问题,任何新问题的出现都会在连锁反应中对国家治理现代化的整体进程造成影响。在街头官僚的行动中,政策包装可能存在于不同的政策执行和不同的治理场景中,并且在政策包装背后也可能嵌套着街头官僚的其他行动策略。这表明,街头官僚研究仍然需要遵循理论探讨和实证分析协同推进的思路,应当在进一步观察街头官僚行动的基础上分析行动背后的宏观问题。总的来说,这种“小切口、大问题”的思路不仅能够加深我们对基层治理特定面向的理解,而且能够为洞察整个行政体系中的问题提供一个窗口。