基于政策文本分析方法的林业碳汇政策演进与政策工具探析

2023-05-12汪雨怡鄢德奎

林草政策研究 2023年3期

汪雨怡鄢德奎

摘要：对碳汇政策的演进和实践路径进行研究，可为政策优化提供决策参考。文中聚焦碳汇政策演进，运用文本分析方法对2008—2023年地方政府出台的29份碳汇政策文本进行分析，研究发现：1）碳汇政策经历了政策探索期（2008—2015年）、政策持续期（2016—2020年）、政策攻坚期（2021年至今）3个阶段；2）政策颁布地区相对分散，政策文种效力较弱；3）政策工具运用失衡，不同阶段的政策实践路径有明显的差异。在此基础上，提出3点政策优化建议：一是加强中央与地方之间关于碳汇政策的纵向互动交流；二是进一步优化政策工具应用比例，适时调整政策工具使用种类；三是促进地区间的交流互通和政策学习。

关键词：碳汇政策；演进逻辑；政策工具；实践路径；文本分析

中图分类号：X197 文献标识码：A 文章编号：2096-9546（2023）03-0080-09

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.06.24.0001

汪雨怡，鄢德奎.

基于政策文本分析方法的林业碳汇政策演进与政策工具探析［J］.林草政策研究，2023，3（3）：80-88.

Evolution Logic and Tools of the Policies on Carbon Sequestration Based on Policy Texts Analysis

Wang Yuyi Yan Dekui

（Law School， Fuzhou University， Fuzhou 350108， Fujian， China）

Abstract： The research on evolution logic and practicing path of carbon sequestration policies can provide references for decision-making on policy optimization， which is of great significance for the implementation of national ecological civilization strategy. Focusing on the evolution of carbon sequestration policies， this paper analyzes the texts of the 29 local policies on carbon sequestration， which have been released from 2008 to 2023 by using the text analysis method. The findings include： 1） Carbon sequestration policy has experienced the three stages of policy exploration （2008-2015）， policy stability （2016-2020） and policy breakthrough （2021-present）; 2） The policies are mainly locally promulgated， and the regions promulgating the policies are relatively scattered， leading to relatively limited policy effect; and 3） There is an unbalanced use of policy tools， with obvious differences in paths to policy implementation at various stages. It is suggested that the carbon sequestration policy should be improved from three aspects， i.e.， strengthening the vertical interaction between the central and local governments， optimizing the proportion of the application of policy tools so as to adjust the categories of policy tools over time， and improving inter-regional policy learning and exchanges.

Keywords： carbon sequestration policy; evolution logic; policy tool; path to practice; text analysis

溫室气体排放量的增加对地球环境产生了广泛影响。早在1992年，在《联合国气候变化框架公约》中就提出用“汇”（sink）来因应气候变化。“汇”是指从大气中清除温室气体、气溶胶或温室气体前体的任何过程、活动或者机制［1］。碳汇则是一种将大气中温室气体移除的过程、活动和机制的总称［2］。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）在第4次报告中指出，全球森林覆盖面积约占地球面积的30%，预测到2030年全球碳汇能力将达到每年固碳量27.5亿t［3］。由此可见，碳汇对于缓解气候变化具有极大的潜力。碳汇政策是为应对全球气候变化问题而产生的，以增强山水林田湖草沙增汇固碳能力，保护和修复生态系统。1997年通过的《京都议定书》要求各国通过减排和吸收二氧化碳等温室气体来降低全球温室气体排放量。中国在签署《京都议定书》后，在努力实现减排目标的同时也开始探索如何通过增加碳汇来降低温室气体浓度。2003年，中国启动了国家级碳汇项目，旨在通过保护和修复森林和草地等生态系统来增加碳汇储量。同年，中国成立了国家林业局碳汇管理办公室，专门负责监测、核算和管理碳汇项目。随着碳汇市场的逐渐形成，中国也开始积极探索碳交易机制。2009年，中国启动了国内碳交易试点项目，旨在通过碳交易机制促进企业参与减排。2014年，国家林业局发布了《国家林业局关于推进林业碳汇交易工作的指导意见》［4］，标志着中国的碳交易市场正式启动。中国政府在2020年的联合国气候变化大会上宣布，将在2030年前达到碳排放的峰值，之后逐渐降低，直至2060年实现碳排放的完全抵消［5］。“双碳政策”是为实现这2个阶段的目标所确立的中国方案的统称。当前，中国已成为全球最大的碳汇市场之一。中国政府也在不断加大对碳汇发展的支持力度，包括加强碳汇项目的管理和监测、推动碳交易机制的规范和完善、鼓励企业参与碳汇市场。增加碳汇是应对气候变化的重要举措之一，从整体上把握碳汇政策发展的演进逻辑和趋势走向，对于“双碳”国家战略目标的实现具有重要意义。本文拟采用政策文本分析方法对碳汇政策进行研究，包括政策发展的脉络、政策颁布地区分布、政策内容特点、政策工具运用等方面，并通过整理分析政策的演进逻辑和实践路径提出优化政策的可行建议。

1 研究方法

政策文本分析法已经被广泛应用于公共政策研究，表明了该方法的有效性和生命力。政策分析法是通过分析给定的1个或几个政策文本的词语、概念或者分类，根据出现频次以及政策發展的总体趋势划分政策发展的不同阶段，然后对各阶段的文本材料结合词云图进行分析，以更好地揭示政策背后的话语秩序。政策工具被视为政府行使权力并确保支持和实现目标的技术和手段的集合。本文以政策工具理论及其分类为编码计算思路，参考张扬、张群等［6-7］对政策工具的分类，结合碳汇政策的特点，沿用供给型、环境型和需求型政策工具的分类方式，对3类政策工具的具体内容进行更详细的分类。政策文本分析法通常有自上而下和自下而上2种编码方式。前者根据研究主题设定节点，形成研究框架；后者则不预设框架，意图通过扎根的方式发现理论并形成框架［6］。本文运用Nvivo11Plus软件，采取自上而下的编码方式，通过政策发文时间分析、政策主题词特征分析和矩阵交叉分析探究碳汇政策的演进逻辑与实践路径。

由于中国的碳汇政策在2008年之后才陆续出台，本文所讨论的碳汇政策文本时间跨度为2008年至今。中国有关“碳汇”政策的内容大多分布在与气候、碳减排、碳达峰等相关的政策中，且中央层面极少专门发布以“碳汇”为标题的政策，相关政策的发布主体主要是地方政府。因此，本文主要探讨各地对碳汇政策的试点探索，利用法律法规检索系统“北大法宝”对碳汇政策文本进行抓取，再经人工筛选，最终得到共计29份碳汇政策文本。其中，28份为“通知”，1份为“意见”；广东省和山西省各5份，甘肃省和四川省各3份，浙江省、福建省、江西省、内蒙古自治区各2份，山东省、湖北省、黑龙江省、宁夏回族自治区、北京市各1份。

2 碳汇政策发展过程与演进逻辑

2.1 发展过程

中国的碳汇政策实施是由中央政府与地方政府共同推动的。尽管中央政府发布了一些相关政策文件，但在具体实施中各地会根据情况制定适合当地实际的碳汇政策和实施方案。由于各地的自然资源和经济发展状况不同，其碳汇政策和实施方案也存在一定的差异。这些方案通常会在地方政府层面制定和发布，以确保碳汇政策的落实和监管。通过对29份政策文本进行主题词分析，可以将碳汇政策发展过程分为探索期（15份）、持续期（3份）和攻坚期（11份）3个阶段。

2.1.1 探索期（2008—2015年）

在这一时期，全球气候变化形势日益严峻，国内能源结构、经济增长模式等面临着诸多压力，需要推动低碳转型。2009年全国人民代表大会常务委员会首次专门就应对气候变化作出决议，并制定了《中国应对气候变化国家方案》；从国家层面提出节能减排，继续推进植树造林，积极发展、增强林业碳汇功能，强调林业在应对气候变化中的特殊地位和独特作用。2010年，国家林业局启动碳汇造林试点工作［8］。

根据对2008—2015年的政策词频统计，文本群中具有实质意义且权重较大的关键词有“林业”“造林”“建设”“管理”“资金”等（图1），其中“资金”一词体现了政府对林业碳汇试点建设的财政支持。整体而言，这一阶段以地方自主探索为主，政策目标可以被梳理为3方面：一是进行碳汇造林试点建设，发挥森林的碳汇能力，增强碳汇在生态环境保护中的作用；二是推进低碳能源结构调整，加快发展低碳经济，减少温室气体排放，提供实现工业化、现代化所必须的能源支撑和碳排放空间；三是加强林业管理，提高造林质量，推进林业碳汇计量监测体系建设。

2.1.2 持续期（2016—2020年）

在这一时期，在应对气候变化方面，中国政府加强减排工作，着力推进“绿色低碳发展”。2014年国家发展改革委印发了《国家应对气候变化规划（2014—2020年）》，明确了中国应对气候变化的总体目标和各项具体任务。在碳汇政策持续期，中国秉持尊重自然、与自然和谐共处、保护自然的原则，实现发展与保护的有机统一，全面践行绿水青山就是金山银山发展理念，同时坚持生态扶贫与开发并重，以“碳汇+”交易机制助推构建稳定脱贫长效机制，实现生态文明建设与脱贫攻坚双赢。此外，中国政府还积极参与应对气候变化国际合作，推动全球碳市场的发展，为实现全球减排目标作出贡献。根据对2016—2020年的政策词频分析，主要关键词有“林业”“交易”“项目”“扶贫”等。由此可见，碳汇交易在政策内容中的关注度逐渐凸显，而“扶贫”则表明政策中不但关注气候变化和生态建设，还把生态建设与中国当时的经济社会发展有效衔接。这一时期的政策实施要点主要有3个方面：一是继续深入贯彻发展碳汇林业，促进生态可持续发展；二是开展碳汇交易试点建设，通过加快生态林业和民生林业建设全面优化林业生态功能，注重提高森林质量，有效增加林业碳汇，积极推进林业碳汇交易；三是助推碳汇扶贫［9］，发挥碳汇交易提升生态扶贫的质效，通过碳汇交易巩固扶贫成果，实现精准脱贫。

2.1.3 攻坚期（2021年至今）

2020年，中国政府在联合国气候变化大会上宣布了中国的碳达峰、碳中和目标［10］。2021年至今，中国政府继续加强应对气候变化和推进碳达峰、碳中和工作；进一步发展碳市场，加强碳汇管理和监管，提升碳汇项目的质量和效益，进而实现经济转型和可持续发展，同时推动碳汇资产证券化，提高碳汇的经济效益和社会效益。2021年，国家发展改革委提出加强碳市场建设、推进碳排放权交易试点，明确了碳市场的发展方向和具体任务，推动全国碳市场的稳步发展。同年，国家发展改革委、自然资源部印发了《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》［11］，进一步加强对生态保护和修复的管理和监管，推动生态文明建设。

碳汇政策进入攻坚期后，主要政策关键词有“林草”“交易”“开发”“生态”“林业”“草原”“湿地”“森林”等。随着湿地、海洋、农田在改善气候方面的作用逐渐显现，各地在发展林业的同时，结合自身所处地区的生态环境特点，逐渐提高对湿地、海洋的碳汇能力和潜力的关注度，因地制宜发展湿地碳汇、海洋碳汇、农田碳汇［12］。同时，这一时期森林在碳汇建设中的地位逐渐增强。森林碳汇与林业碳汇各有侧重。通过比较二者的概念可知，森林碳汇侧重森林吸收二氧化碳的物理特性；而林业碳汇在发挥已有森林吸收二氧化碳功能的基础上，更加注重通过合理经营等策略来达到增加碳汇的目的［13］。结合相关政策规定，梳理这一时期的政策发现，其包括3个方面：一是加快生态修复，加强林草科学管理，持续提升林草碳汇能力；二是促进各地减排降碳形成整体合力，提升林草生态系统碳汇能力，助力实现碳达峰、碳中和目标；三是推进生态文明试验区建设，探索生态产品价值实现机制，促进林业发挥更大的生态效益、经济效益和社会效益［14］。

2.2 演进逻辑

2.2.1 探索期：自主参与、自主探索

1997年《京都议定书》在日本审议通过，规定了第1个应对气候变化的承诺期，即2008—2012年世界上所有發达国家的温室气体排放量要比1990年减少5.2%［15］。为实现减排目标，《京都议定书》中确定了3种机制，其中清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）是发达国家与发展中国家的减排合作机制［16］。该机制一方面可以促成发达国家完成减排目标，另一方面可为发展中国家带来经济收益并有助于其积累碳汇发展经验。中国作为《京都议定书》的签署国之一，以清洁发展机制作为林业碳汇开发的主要模式。根据规划，到2050年中国的森林覆盖率将达到28%以上［15］。中国森林碳汇储量较大，与发达国家合作具有极大的优势。在这一时期，中国未建立气候交易所，但鼓励各种社会主体参与植树造林来减少温室气体排放［17］。因此，在探索期中国主要以植树造林、发展林业碳汇为主。在这一阶段，无论中国还是世界其他国家碳汇项目开展的时间都很短，因此这一时期中国主要以试点为主，政策内容以开发并监督林业碳汇，对碳汇造林进行验收和对碳汇进行计量检测评估为主。

从政策颁布地区及其发文统计来看，山西省及其地市5次发文，广东省及其地市4次发文，甘肃省及其地市2次发文，黑龙江、宁夏、北京、山东各发文1次。在政策文种方面，各地发文均为“通知”，属于单纯的规范性文件，约束力较低。

2.2.2 持续期：谋求共同发展

由于发达国家经济发展水平较高，自《京都议定书》生效后，碳汇交易快速发展；而中国相关经验不足，第一时间并未有相对完整的政策提出［18］。其后随着碳汇交易的经济价值逐渐显现，在借鉴国外碳汇交易发展经验的同时，中国的碳汇交易市场开始试点。这一阶段中国的碳汇交易市场不活跃，成交的碳汇交易基本都是与国外市场合作，国内市场交易几乎为零；虽然碳汇项目试点多，但碳汇项目成交量很低［19］，且以政府主导为主。因此，该阶段的碳汇政策以政府大力支持碳汇交易、鼓励社会主体参与碳汇交易并通过金融体系支持调动其积极性为主要内容。

相较于探索期，这一时期的发文省份有所增加，包括四川、福建和湖北。其中，四川省和福建省的政策目标以推动碳汇交易为主，湖北省的政策内容在发展碳汇交易的同时融合了扶贫脱贫。这一时期的政策文种类别仍旧以“通知”的形式出现，政策约束力较低。

2.2.3 攻坚期：在发展中创新

在这一阶段，碳汇交易平台建立、碳汇交易市场仍以政府为主导，鼓励和引导社会资本参与林草生态建设和碳汇行动。中国将林业碳汇项目开发作为增加和实现森林生态系统碳汇功能经济价值的首要途径［20］。因此，该阶段的政策内容以提升生态系统碳汇能力、建立生态产品价值实现机制、促进林业碳汇等生态产品价值实现和经济社会绿色低碳高质量发展为主。

这一时期增加的发文地区包括浙江省、内蒙古自治区和江西省。浙江省根据地区特点，充分发挥其处于沿海地区的优势，着力破解制约海洋碳汇发展的关键环节和重点领域，通过提升海洋碳汇生态系统的固碳增汇能力［21］，为实现碳中和目标作出重要贡献。内蒙古自治区因处在干旱半干旱气候区，其政策内容主要是发展适应当地气候的林业草原碳汇。江西省为深入推进国家生态文明试验区建设，规范江西省林业碳汇开发、交易工作，探索绿水青山转化为金山银山和生态产品价值市场化实现路径，根据省情制定林业碳汇开发及交易的管理办法。此阶段政策文种仍是以“通知”为主，约束力较低。

3 碳汇政策工具

3.1 政策工具的类型

通过对2008年以来的碳汇政策（表1）进行分析，共得到266个编码参考节点，存在多个交叉编码。其中，供给型政策工具共99条，占比为37.22%；环境型政策工具共96条，占36.09%；需求型政策工具71条，占26.69%。在3类政策工具中，供给型工具和环境型工具使用频次相当，而需求型工具使用频次偏低。由此可见，地方政府在制定碳汇政策时，更偏向于使用供给型和环境型2类政策工具。

供给型政策工具主要体现为政府直接为碳汇发展提供各种资源和服务，包括财政支持、公共服务、机构支持、基础建设、技术支撑、人才建设和组织领导。从节点数量来看，基础建设类政策工具使用频次最高，占16.55%，表明该类工具为碳汇的发展奠定了极为重要的组织基础。虽然碳汇早在1992年的《联合国气候变化框架公约》中就被提起，但是碳汇及其交易在中国的起步与发展较为缓慢。在探索期和持续期，增汇举措和碳汇交易一直处于试点建设阶段，因而碳汇政策主要集中于基础建设。技术支撑和组织领导类使用频次次之，表明碳汇的建设发展需要地方政府的组织领导、统筹和指挥，碳汇的生产、监测、计量、评估等技术支撑也需要政策明确提出。使用频次较少的政策工具是财政支持、人才建设、公共服务和机构支持。财政支持是指通过对碳汇项目提供资金支持推动各类主体落实具体政策。碳汇项目的建设和发展以及碳汇交易的管理需要专业人员，因此人才建设也是必不可少的政策工具。公共服务指为公民参与碳汇建设提供保障。机构支持指设立专门机构支持碳汇项目的建设和发展。这4类政策工具使用频次低说明各地政府对碳汇平台建设和技术人才的重视程度不够。

环境型政策工具是政府对政策实施的内外部环境进行形塑的方式和手段，包括改革创新、监督考核、交易基金、金融支持、落实责任、目标规划、宣传引导、制度保障和法规政策。在环境型政策工具中，目标规划类使用频次最高。各地会根据中央的指示，定期制定碳汇增量目标。使用频次次之的是监督考核、交易基金、宣传引导和制度保障类。使用频次最低的是金融支持、改革创新、落实责任和法规政策类。首先，制度保障和法规政策类共同指向政策体系的完善。为保障政策实施的制度环境，需要建立全方位的政策体系。其次，监督考核和落实责任类强调的是政策的落地实施以及检验实际政策结果与预期政策目标之间的差距，从而明确各地、各行政主体的责任，保证碳汇任务顺利完成。交易基金类指碳汇交易和碳汇基金。宣传引导类指政府向公众宣传碳汇的功能和价值，并引导公众积极参与碳汇项目的建设和发展。这2项措施主要集中于持续期和攻坚期，使用频次逐渐增加。金融支持类以社会资本为主。碳汇的发展需要市场和公众的参与，碳汇项目的实施需要金融机构的投资、贷款及公众的捐款，尤其是碳汇基金的设立更需要社会主体的支持。但是金融支持类的使用频次占比仅为3.39%，表明对这类政策工具的重视程度需要加强。同时，其他使用频次较低的政策工具包括改革创新、落实责任以及法规政策，说明制度创新较为稀缺，必要时应对限制性因素进行适当调整和改革，并且各地各主体对碳汇建设发展的责任意识不高，需增加关注度，落实相应责任。

需求型政策工具体现为政府与其他主体进行合作交流以推进碳汇相关工作，主要作用于社会和市场。其意义在于提高社会主体的生态保护意识，增强对碳汇工作的参与度，并发挥市场机制作用，包括合作交流、奖励激励、社会参与、市场导向和试点建设类。在需求性政策工具中，使用频次最高的是社会参与和试点建设类，表明碳汇的建设发展需要通过扩大社会群体参与来增加植树造林面积，践行绿色低碳理念，促进碳汇工作顺利进行。使用频次次之的是奖励激励和合作交流类，表明政府以奖励激励的手段来激发市场主体及社会公众对碳汇工作的参与；合作交流类指政府通过与市场主体的合作交流研究碳汇监测方法和交易机制，并借助市场导向来提高市场主体对碳汇的关注度及参与度，鼓励、引导企业通过多种形式营造碳汇林，进行碳汇交易。使用频次最低的政策工具为市场导向类。碳汇的建设发展需要市场参与的趋势逐渐增强，因此应更加注重合作交流与市场导向类的应用，提高市场参与度。

3.2 政策工具的演进

为分析不同时期碳汇政策工具的变化，构建碳汇政策演进阶段与政策工具的二维分析框架（图2）。其中，横轴为政策工具类型，纵轴为政策演进阶段。对样本政策再次进行矩阵交叉编码，即将29份政策文本转为29个目标案例，并为每一个案例增加相应的时间属性。通过交叉编码共得到517个参考节点，并进行再次编码，以确保数值可信度。

分析可知，碳汇政策在3个时期均表现为供给型政策工具和环境型政策工具使用频次高于需求型政策工具。在不同政策演进阶段，主要的政策工具运用有较大差异（图3）。

1）在探索期，供给型政策工具使用频次最高，占比为46%；环境型政策工具使用频次次之，占比为43%；需求型政策工具使用频次最低，占11%。供给型政策工具的高频使用在一定程度上抑制了需求型政策工具的使用。这是因为政策刚开始实施的阶段需要在基础建设、技术支持、财政支撑等供给面进行投入，而需求面中的合作交流、市场导向、社会参与类工具在这个时期还未被重点关注。

2）在持续期，供给型、环境型、需求型政策工具占比分别为40%、41%、19%。与探索期相比，供给型和环境型政策工具占比有所下降，而需求型政策工具使用频次占比较前一时期有所上升。这是因为碳汇的发展需要市场和公众的参与，需要各个部门及社会团体的协作。因此，需求型政策工具中的社会参与、市场导向、合作交流类使用频次增加。

3）在攻坚期，3类政策工具使用頻次几乎相同，即较前一时期供给型和环境型政策使用频次有所下降，而需求型工具使用频次上升。这是因为在这一时期中国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。碳汇发展在基础建设逐渐完善的基础上更加重视试点建设，更加需要市场主体和民众的参与。同时，为提升市场和公众的参与度，相应的奖励激励政策也需要具备。随着对碳汇的重视程度愈来愈高，各地更加注重试点建设，以试点促进推广。因此，需求型政策工具中的合作交流、奖励激励、社会参与、市场导向、试点建设类使用频次均较前2个时期有大幅上升。

4 结论与建议

4.1 结论

碳汇政策是中国应对气候变化所进行的制度设计及创新，而持续提升碳汇能力也是中国实现碳达峰、碳中和目标的重要内容。本文以29份碳汇政策文本为研究对象，通过主题词与时间节点梳理碳汇政策的演进阶段，对各个阶段的政策分布地区和文种进行分析，最后按照政策工具理论进行自上而下的编码运算，分析政策工具的分布情况和阶段分布的差异，得到以下结论：

1）从政策演进阶段来看，碳汇政策经历了政策探索期、持续期和攻坚期。3个阶段的政策目标、任务以及政策力度有较大差异。在探索期，部分地区率先出台政策，开始将“林业”作为碳汇建设的重点，以“造林”为主。持续期碳汇建设发展速度缓慢，仍以“林业”为主，开始探索“碳汇交易”及碳汇与“扶贫”的结合发展。攻坚期碳汇建设由“林业”增加到“林草”，生态建设目标更加明确，与碳汇交易相关的基金建立。

2）从政策颁布地区和政策文种来看，碳汇政策颁布主体以地方政府为主。颁布碳汇政策的地区相对分散，东部、中部、西部各省份都有涉及，但还有一部分省份并未出台相关政策，这与当地的植物覆盖面积、气候状况以及经济社会发展状况相关。政策文种以“通知”为主，约束力较弱。

3）从政策工具类型的选择来看，供给型、环境型和需求型政策工具的不同使用频次映射了政府对于3类政策工具的运用偏好。在交叉分析中，由于每个阶段的目标不同，政府对不同政策工具的使用也各有侧重，大多是为了阶段目标的顺利实现；然而在这一过程中出现了对部分政策工具过度忽视的情况，影响了政策绩效，部分政策工具及其组合的效用发挥还有较大的提升空间。

4.2 建议

1）加强中央与地方的纵向互动交流。中央部委层面关于碳汇的政策文件数量较少，主要被包含在与碳达峰、碳中和、应对气候变化有关的其他政策文件中。在生态文明建设背景下，碳汇建设进入新一轮转型阶段，亟需从顶层设计出发，汲取地方经验、提出指导意见，把握碳汇发展的宏观方向，引导各地进行自我建设、监测、评估，形成经验做法与问题意见，为中央层面了解碳汇制度建设及实践进程、明确制度需求等提供支持。

2）优化政策工具应用比例，适时调整政策工具使用种类。从3类政策工具的具体使用情况来看，应更多运用需求型政策中的市场导向、合作交流2类工具，环境型政策中的改革创新、金融支持、落实责任、制度政策4类工具，以及供给型政策中的公共服务、机构支持、人才建设3类工具。在把握政策工具布局的同时还应关注政策工具在具体执行过程中众多因素之间的协调，适时调整政策工具种类的使用，以最大发挥政策工具组合后形成的协调效用。

3）促进地区间交流学习。碳汇项目通常与保护和修复生态系统息息相关，也可以为社区提供经济机会和可持续发展路径。目前，碳汇政策尚未普及到各个省，只是林草资源丰富地区率先进行试点。因此，其他地区可以借鉴试点地区的经验和做法，在政策制定过程中根据当地植被种类、气候、林田分布等情况，制定个性化的碳汇政策方案，同时注重均衡使用各种政策工具，提高政策实施效率。

尽管本文为深入理解碳汇政策演进过程及实践情况提供了实证证据，但尚有不足之处。一方面，缺少对中央层面相关政策文本的分析，使得碳汇政策演进逻辑归纳未能充分纳入国家碳汇政策顶层设计。另一方面，政策文本分析及解读有必要进一步对不同地区、不同企业及社会公众等差异化政策主体进行交叉分析。上述2个方面也是后续需要进一步深入研究的重要领域。

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