非营利民办教企的理事会治理及制度完善探析

谢鹃

摘 要：依据我国《民办教育促进法》与《民办教育促进法实施条例》的规定，我国的民办高等学府经营不得以营利为目的，因此在一定程度上，民办高等学府属于真正的非营利性组织，其经营的主要目的，是为社会培养在某一方面的专业性人才，属于一种公益性的事业。针对于这一特点，需要民办高等学府对自身有明确的定位，从而在内部治理与制度的规划上，尽可能做到从培养人才的角度出发。现阶段，我国民办高等学府的内部事务管理，多是依靠设置理事会进行，而理事会作为民办高等学府管理的中心性机构，常常会存在权力过度集中的情况，致使内部监事会、党委、工会等的职能在执行过程中易受到来自理事会权力的影响，从而无法得到有效发挥。基于此种情况，文章主要对现阶段我国非营利性质民办高等学府的理事会治理与制度中存在的问题进行深入分析，并提出相应的制度完善措施，期望能够为我国民办高等学府的内部管理提供参考，也能够为我国的专业人才培养做出贡献。

关键词：非营利民办高等学府；理事会治理；理事会制度

中图分类号： F271文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2023）12-0000-00

民办高等学府的核心治理机构便是理事会，从某种程度来说，理事会的管理水平，会直接影响到民办高等学府未来的发展，也会影响到高等学府的人才培养水平，因此需要高等学府内部能够拥有较为完善的理事会制度以约束理事会行为。然而实际上，国内的多数民办高等学府在理事会制度方面存在较大不足，具体表现在对人员、权力、责任、监管、运行等制度的缺失上，为此，便需要高等学府能够对自身不足有明确认知，从而实现对制度的完善与优化。

1 非营利民办高等学府的特性分析

在探讨非营利民办高等学府制度的完善之前，本文首先对其特性进行分析，便于更好地理解理事会制度完善的重要意义。

1.1 具有非营利性质

顾名思义，非营利民办高等学府的一个首要特性，便在于其具有非营利性质，其净利润将被全部应用于高等学府教学发展，为社会培养专业型人才，从而有效地服务于社会。因此，民办高等学府对于社会发展而言，是具有较高价值的，进一步扩宽了我国人才培养的渠道，对国家高等人才教育事业的发展具有重要的现实意义。为此，在一定程度上，民办高等学府的经营目标，不是为了实现经济效益的最大化，而是为了实现社会效益的最大化，能够源源不断地为社会输送专业人才。

1.2 具有公益性质

我国的高等学校主要分为公立高等学府与民办高等学府两类，民办高等学府同样属于高等教育事業的重要组成部分之一，具有较高的公益性质。具体而言，大力发展民办高等学府，有助于弥补我国公共教育资源上的不足，也能够为社会培养更具有多元化性质的实用性人才，总体来说，其经营的意义，更多的是为社会服务，因此具有明显的公益性。

2 非营利民办高等学府理事会概述

2.1 非营利民办高等学府理事会概况

非营利民办高等学府中，理事会属于关键的中枢性机构，承担着决策、监督、管理这三项重要职能。依据我国《民办法》的规定，民办高等学府均应设立理事会，由此可见，理事会对于民办高等学府的重要意义。通常，理事会的人员构成方面，应包括民办高等学府的校长、教职工代表与高等学府举办者这三个大类别，且应保证理事会内部至少3成以上的成员具有5年以上的教学经历。而为了保证理事会内部工作能够具有协调性，理事会内部会设置理事长职位。

理事会在民办高等学府中，具有相对较高的权力，在民办高等学府的校长任免、规章制度、年度计划、战略目标、资金运用甚至是高等学府是否终止经营等方面，都具有最终管理权与决策权，可以直接决定民办高等学府的未来发展方向，同时，也是决定民办高等学府经营水平的重要内设机构，强化对理事会的控制，便能够提升学府的经营水平，创造更多社会效益。

在一定程度上，民办高等学府的理事会与企业董事会之间存在一定相似，而企业董事会是决定企业能否持续发展的重要因素，为此，相对应的，便需要高等学府能够对理事会管理高度重视，从而保障理事会职能得以正常发挥，保证高等学府得以持续运营。

2.2 非营利民办高等学府理事会治理的重要意义

理事会制度具有一定的先进性，将其应用于高等学府的治理工作中，能够更为有效的提升高等学府的教育质量，创造更多的社会效益，提供更为丰富的公共教育资源。

2.2.1 有利于实现民办高等学府的科学决策

科学、有效的理事会治理，有助于推动民办高等学府决策的科学化、合理化。具体而言，由于理事会的人员构成来自于不同利益群体，因此在进行决策时，便能够从不同角度出发，对各群体的利益有所考量，发挥集体决策的力量，从而增强决策的科学性。

2.2.2 有利于更好地促进民办学校的发展

近年来，在我国经济高速发展的推动下，非营利民办高等学府在一定程度上也得到了高速发展，且在经过一段时间的探索与成长后，逐渐形成了一套较为成熟的治理体系，总体来看，我国的民办教育在未来一段时间内，发展趋势呈现较为积极的状态。然而，在此种背景下，仍旧有部分民办学校内部存在管理制度混乱、人员权责不清、教育规划不合理等问题。导致上述问题发生的原因，多是在于高等学府内部的治理结构混乱，理事会未能有效发挥治理职能。虽然民办高等学府属于非营利性质的组织，但是归根结底，其在一定程度上仍旧属于资本举办，带有企业性质，具有企业化运作的特征，因此往往较难平衡公益性与资本性之间的关系，长此以往，会影响理事会职能的发挥，影响民办教育办学质量。为此，便需要高等学府能够对理事会制度有进一步的完善，使其能够更好地发挥治理职能，平衡高等学府各利益相关者之间的关系，形成有效互动，从而更好地推动高等学府的发展。

3 非营利民办高等学府理事会治理中存在的主要问题

民办高等学府的理事会制度，在一定程度上借鉴了西方私立高等学府的理事会制度，但是在与我国内部高等学府融合的过程中，存在一定误差，由信托法人转变为高等学府内设机构，致使其职能无法有效发挥。现阶段，民办高等学府的理事会治理工作中存在的主要问题，在于以下几个方面：

3.1 理事会法律地位不明确

现阶段，在《民促法》的要求下，民办高等学府的主要组织形式为法人形式，但是同时，也规定了其最高决策机构为校理事会，这也在一定程度上造成了高等高等学府理事会可能会存在法律地位不明确的问题。具体而言，现阶段，民办高等学府在实际上，并不适用于企业董事会的经营形式，然而在法律的规定下，其又较为类似于企业董事会的形式，承担着董事会的职能，但是高等学府却无法依据企业的监督体系实现对理事会的监督，这也就导致了高等学府理事会设立后，较为容易出现问题。

3.2 理事会与校长之间的代理矛盾

理事会拥有民办高等学府的最高治理权，其在保留重大事项决策权的前提下，将高等学府的经营权委托给校长，校长接受理事会的委托，负责对高等学府的内部事宜与经营进行管理，从而在理事会与校长之间形成委托人与代理人之间的关系。然而，由于我国高等学府理事会法律、制度上的不完善，致使理事会与校长之间的代理关系较为容易出现权责不清、经营目标不一致、契约不完整等问题。具体而言，可分为两种情况：

第一种，是委托人存在私心的情况。从校长的角度出发，其主要目的是通过运用自身在高等学府教育上的管理能力与经验，完善民办高等学府教学，发展教育事业，并在这个过程中，完成理事会所规定的各项任务。但是由于理事会制度上的缺失，使得校长的独立性无法得到有效保障，便极有可能出现高等学府出资人存在私心，利用高等学府牟利或获取资源的情况发生，这便会引发校长与理事会之间的代理矛盾。

第二种，则是校长存在私心的情况。从某种角度来说，代理人与委托人所追求的效益可能存在差别，这就有可能会导致代理人为谋求私利而罔顾委托人利益的情况发生。具体而言，便是在民办高等学府的经营中，校长的经营理念可能会与理事会的治理理念存在差别，由此，便会引发代理矛盾。除此之外，由于校长和理事会之间，可能存在信息不对称的情况，理事会可能会对学校的实际经营情况缺少具体了解，也可能会对校长是否称职无法有效判断，此种情况下，如果高等学府校长存在私心，便极有可能会危害到高等学府的利益。

总而言之，理事会与校长之间的代理矛盾如果无法被有效解决，其最终的后果便会是理事会或校长权力的滥用，从而影响民办高等学府发展。而导致这一问题发生的根本原因，在于民办高等学府的产权性质仍未有明确划分，在公益性与资本性之间无法有效平衡，出资人在理事会中的权力过大，左右理事会行驶治理权，从而使得高等学府沦为出资人达成某种目的的工具。

3.3 民辦高等学府专职监督机构职能的缺失

现阶段，我国民办高等学府理事会治理的监督机构，主要为教职工代表大会，作为独立于校长与理事会之外的第三方组织，负责监管高等学府的日常经营或非经营活动。然而，由于理事会拥有人事权、决策权、财产权等重要权力，可以直接决定相关教职工去留，因此，在一定程度上，教职工代表大会是受到理事会制约的，因此无法有效发挥监督职能，致使理事会的工作在一定程度上属于无人监管的状态，造成内部监管的缺失。除了教职工代表大会外，另一个承担监管职能的重要机构，便是高等学府党组织。然而实际上，部分民办高等学府的党组织形同虚设，党委书记也多由理事会成员兼任，因此党委监督职能也通常无法被有效发挥。

导致这种情况发生的根本原因，在于民办高等学府的理事会制度在根本上存在弊端，且由于民办高等学府的特殊性，无法仿照公司制形成董事会、股东会与监事会三足鼎立的方式进行治理，致使理事会权力过大，缺少有效制约。

4 非营利民办高等学府理事会治理的完善探析

通过上述分析，可以明确的一点是，若想完善高等学府的理事会治理，则需要首先明确理事会职能，保证理事会的中立性，保证理事会、校长、监督机构三方的独立性，从而建立以理事会为核心治理机构、校长独立行使经营权力、监督机构有效发挥监督职能的高等学府治理模式。

4.1 明确非营利民办高等学府产权归属

现阶段，针对民办高等学府产权归属不明的问题，需要尽可能在法律和制度上，规定民办学校的产权归属，避免理事会职能被出资人架空情况的发生。国家应进一步完善相应的法律法规，规定向民办学校投资或捐赠的企业或个人，不得以出资的方式获取理事会席位，避免其应用理事会职能谋取私利。具体而言，便是要将出资人在民办高等学府中捐赠或投资的财产，与出资人进行区分，出资人不能通过理事会对财产进行控制，只有这样，才能够真正保证理事会的公正性与独立性。

4.2 保障校长权力的独立性，健全理事会机制下的校长责任制

民办高等学府的校长，通常是由教育行业的专家担任，其在对高等学府进行治理的过程中，通常是依据自身教育经验与高等学府发展情况，进行相关的事务管理，理事会则侧重的是对民办高等学府经营目标、方针等的整体性把控。由于二者职能上的不同，便需要尽可能保障校长权力的独立性，进一步健全在理事会机制下的校长责任制度。

首先，需要保障理事会的成员构成具有合理性。具体而言，应保证成员所属利益的多样化，保证成员构成能够严格按照《民办法》规定的同时，可以增设政府督导专员、社区代表、学生代表与家长代表，从而最大程度保障理事会成员群体，能够包括高等学府治理过程中所包含的所有利益群体，从而保证理事会机制的健全。通过这种方式，才能够尽可能保障理事会所做出的经营与管理上的决策，能够具有教育上的专业性，从而减少校长与理事会在经营上的矛盾。

其次，需要对理事会的章程有进一步的完善，保障理事会制定决策时，能够在规范的制度下进行。为此，便需要进一步细化理事会职责，完善制度与章程，明确理事会成员责任、明确成员责任、过失惩罚措施、换届规定、任免规定等各项内容，同时，也要进一步完善对理事会相关会议或事项的记录，为监督机构提供参考依据。除此之外，还要进一步完善有关于校长任免方面的条款，明确规定校长如无过错的情况下，理事会不可对其进行解聘。具体而言，需要对校长可能存在的负面行为进行细化的规定，在规定以外的，不违反法律与高等学府治理制度的行为，则在一定程度上被认定为是校长的专属权力，但是在必要时，理事会仍旧保留追责权力。

最后，高等学府需要对理事会的行为，建立完善的评价体系。现阶段，由于缺少对理事会工作绩效的完善评价方法，致使理事会具体工作绩效无法被有效评定，长远来看，不利于理事会工作的改进。为此，可以采用内部评价与外部评价相结合的方式。具体而言，在内部评价方面，可以采用自评与互评的方式，针对工作效率、诚信、专业水平、团队精神、出席会议情况等进行评价。外部评价方面，则主要依据理事会评分、业绩、就业率、地区经济服务程度等方面进行评价。而针对其的评价工作，除了内部的专设监督机构外，政府也应积极发挥作用，监督高等学府理事会行为。

4.3 完善理事会监督机制

上文中曾经详细分析过，民办高等学府理事会监督机构无法有效发挥职能的原因，而针对此种情况，便需要高等学府能够构建多方位、多层次、多元化的监督机制，实现对理事会工作的全面监管。

首先，高等学府需要进一步强化高等学府教职工代表大会与党委组织的地位，使其能够在合理的范围内，充分发挥对理事会的监管职能。教职工代表大会与党委组织应具有一定的独立性，为此，就需要保障其机构内部成员应与理事会成员按照一定原则进行回避，例如，避免理事会成员与党委干部兼任情况的出现。具体而言，教职工代表大会代表的是教职工群体的利益，属于群众监督，能够有效保障教职工的主体地位，而党委组织则属于政治层面上的监管，能够从政治制度、政治责任等方面进行有效监管。

其次，需要进一步明确监督内容。具体而言，需要对理事会职权的使用情况、财产与资源的分配情况与决策的制定情况等进行监督，保证高等学府的利益不受到侵害。除此之外，高等学府应制定完善的监督程序。上述两项机构的监督职能，应通过一定的规范程序以实现。具体来说，监督机构在进行监管的过程中，不能无故认定理事会是否存在违背规定的行为，而是要通过详细的调查、分析，充分了解事实情况之后进行判定。在这个过程中，需要给予相关责任人一定的申辩权利，从而判断其是否违规，属于主观违规或失误违规，便于进行不同的处理。

最后，政府需要进一步完善相应的法律制度，从法律层面，严格规定监督机构权力的行使范围，从而有助于其在高等学府内部更好地进行监督工作。

4.4 完善与创新理事会激励制度

若想更好地发挥理事会的职能，则需要在一定程度上，完善与创新高等学府的激励制度，使得相关人员能够以更为积极的态度，完成各项工作。在进行这一制度规划的过程中，应着重针对代理问題进行完善。具体而言，在校长方面，可以效仿企业制的形式，给予能力突出且工作负责的校长一定的股份，加强其对高等学府工作的认同感，从而能够起到良好的激励作用，调和代理矛盾。除此之外，理事会还要积极与校长之间进行交流，对校长在教育上的有益行为，理事会要给予积极的肯定，在除了股份等物质奖励外，给予校长一定的荣誉，也是十分有效的激励方式。而针对工作消极、存在较大私心行为的校长，则要进行一定惩罚，约束其行为，如果判断校长的个人行为，严重违反学校的规定，则要依据制度，停止校长的工作。除此之外，还要完善对高等学府教职工的激励方式，使其能够更好地发挥职能，促进民办高等学府教育的发展。在这个过程中，高等学府的理事会，要能够认真倾听教职工的需求，从教职工的根本利益角度出发，进一步完善人事管理制度，转变传统的人事管理，为更先进的人力资源管理，尽可能拓宽教职工的学习与发展空间，进一步完善晋升制度，同时，也要从薪酬福利等物质方面进行强化，使得教职工在高校的工作中，能够以更为积极的态度以应对。最后，理事会应进一步完善高等学府环境的建设，重点优化物质环境与文化环境，可以通过开展特色校园文化建设的方式，营造良好的校园文化氛围，从而鼓励教职工更好地创新。

5 结论

总之，非营利民办高等学府理事会的治理，有助于更好地促进我国民办教育事业的发展，从而为社会提供更多地公共教育资源，为此，便需要高等学府能够明确产权归属，并在此基础上，进一步完善相应的内部管理制度，并充分发挥监督机构的职能，以推动民办高等学府的长远发展。

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