浅谈小型水库运行管理问题与对策

□葛志刚

小型水库是指库容大于或等于10万m3而小于1000 万m3的水库。我国小型水库大多建设时间较长，由于受当时经济技术水平以及材料设备等条件限制，工程设计建设标准较低，加上管理制度及机制落后，小型水库普遍存在老化失修、抗震标准低、运行维护不足、安全隐患多等问题，大大影响水库功能的发挥，甚至威胁到人民生命财产的安全。2021年3月23日，国 务 院办公厅印发《关于切实加强水库除险加固和运行管护工作的通知》，截止到2023年一季度末，全国已完成小型水库除险加固7535 座。得益于除险加固工作的深入推进，大批小水库已经发挥出巨大的综合效益，但是小水库运行与管理中仍存在一些问题，应该引起我们的重视。

1.运行管理现状及主要问题

1.1 小水库除险加固病灶清除不全

《“十四五”水库除险加固实施方案》中，提出了“以县为单位，加速病险水库除险加固”“以县为单位推进小水库管理体制改革”的目标，并提出在“十四五”结束前，全面实现已有和新增19400 座病险水库除险加固。目前，长江流域已有约3.3%的水库经过治理后仍然存有潜在的安全风险，而一些区域内1/3 的病险水库由于勘察设计和施工管理等方面原因，大量的病险水库病害没有得到根本性的控制，对水库的安全运行造成威胁。施工管理中，工程质量管理不到位、工程质量不达标、加固工程进度缓慢等原因影响水库的正常运行及效益的发挥。

1.2 部分小水库管理制度与机制落后且存在不足

根据对我国小水库经营与管理试点县的运作与管理方式研究，可以归纳出3 种不同的运作与管理方式，即“区域集中管护”“政府购买服务”“以大带小”，具体见表1。区域集中管护主要是以机关、国企为主，以县（市、区）或乡镇为重点，对本地区的小水库实行统一管理，在示范县中，大约有36%左右的示范县采取了这种方式。由于受到人力资源、资金等方面的制约，目前我国小水库管理部门普遍存在着管理人员人手不足且老龄化严重、管理机构监管资金短缺等问题。鉴于对小水库的监管人手不足，54%的样板县采取了“外包”方式，缓解了国家对“外包”的监管压力，但也增加了地方财政的负担；此外“外包”监管机构工作人员的职业素养良莠不齐与水库管理者之间的责任分工不明确，给小水库的安全带来了风险。“以大带小”是指将小水库交由临近的大、中型水库托管单位进行托管，这种方式可以发挥托管单位的专业性，但是对于小水库数量多、分布广的区域来说，这种方式并不适合。虽然对小水库运行管理体制的改革进行已久，各项法律和法规体系已经比较健全，但是在运行中仍然存在着问题。小水库项目大多拥有明确的产权，其主体为县级政府、乡镇村组或企业，但是部分小水库建成时间较长，其管理区内大多有房屋等建筑，并有耕地、林地、鱼塘等，给确权和管理带来了一定难度。长江流域“2020年度小水库”安全运行专项巡查发现，3172 个小水库中，登记信息错误或没有登记的为3.9%，应当进行安全评价而没有进行的为13.1%。

表1 小型水库主要管护模式一览表

2.对小水库强化管理的措施和建议

2.1 持续做好小水库除险加固工作，提高安全防范水平，杜绝安全隐患

水库除险加固前的工程质量中大多数除险加固遗留问题都与前期勘察设计存在的缺陷有关，而在除险加固后的运营过程中，是否安全则在某种程度上，取决于工程的施工质量和建设管理水平。因此，加强对小水库的安全管理至关重要。一是要在按时做好库区安全评价的基础上，对病险库区要及时进行改造，对各种病害及时进行排查根治，工程测量巡视工作要加强。有关部门应强化技术指导与审核，保证水库安全生产工作的科学性与有效性。在小水库高坝防洪标准偏低、泄洪能力不足、跨坝结构（涵）与坝身接合处发生渗漏的情况下，应该提高安全意识，及时排查安全隐患，严防安全生产事故的发生。二是在除险加固工程施工中，工程施工公司应加强施工管理，严格执行施工验收手续。各个参与方要把工程质量和安全放在中心位置，特别要注重对重点部位和重要隐蔽工程段的施工质量监督管理，保证在完成之后，水库的病险全部消除。三是水利行政部门要及时对除险加固工程的设计施工进行现场检查并对其进行评估。设立工程质量监督机构，对其进行除险加固后的评价工作。建立工程事故问责制，严格执行工程质量终身责任制，有效地提升工程安全水平。

2.2 理顺经营体制，改革经营模式

在《关于健全小型水库除险加固和运行管护机制的意见》中，水利部指出，要在“十四五”时期，进一步明确小水库治理的责任，完善小水库治理制度，并初步形成长效的运行与管护机制。因此，要在国家“小水库工程建设示范”的基础上，各地首先需要根据实际，采取“区域集中管理”“政府购买服务”“以大带小”等多种方式的同时，积极摸索出一套符合本地实际的“小水库工程建设”新方法。如积极引进市场化经营体制，把小水库管理维护同水库经营承包挂钩，签订承包责任书，按照“谁受益谁负责”的原则，明确压实监管责任。把小水库确权划界同农村土地确权相结合，明确小水库的管理范围。其次，积极推动小水库规范化运作，制订规范化管护办法，做好巡查养护、监测预警、调度运用、安全鉴定、除险加固等工作。加强与环境、应急等部门的协调配合，提高小水库管理机构应对工程事故、水环境污染等紧急事件的能力，同时要注意扩大小水库的容量，提高小水库经济效益，逐步使小水库管理工作向全面化、专业化、规范化的方向发展。

小水库的安全运行与管理是一项利国利民的长期工程，只有不断做好小水库的安全生产工作，及时做好除险加固，清除病灶，并且理顺小水库经营管理制度，加强机制监管，才能从根本上保证小水库的顺畅运行，使其发挥更好的社会、生态和经济效益。