基于垂直管理改革后河北省监测体系与监测能力建设的思考

孙丽 李沛 靳睿杰 王向宁

（1.河北省生态环境监测中心，河北石家庄 050037；2.河北省邢台生态环境监测中心，河北邢台 054000）

1 引言

环境监测是环境保护的基础，是推进生态文明建设的重要支撑。环境监测数据是客观评价环境质量状况、反映污染治理成效、实施环境管理与决策的基本依据［1］。为了增强环境监测的独立性、统一性、权威性和有效性，2016 年9 月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》［2］，这是党中央在生态环保领域作出的一项重大决策，是改革完善环境治理基础制度、实现国家环境治理体系和治理能力现代化的一次重大改革。2016 年12月17 日，按照上述指导意见，作为全国首批试点省份，河北省委办公厅、省政府办公厅联合印发《河北省环保机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案》［3］，根据河北省环境保护工作的实际需求和各级监测站的现实条件，依据统筹规划、协调推进、因地制宜、均衡发展的原则，推进河北省生态环境监测垂直改革工作有序开展。通过改革，逐步健全环境治理监管体系，强化监测能力建设，全面推动生态环境监测能力提升，为推进生态文明建设奠定坚实基础。

2 河北省垂改情况

为认真贯彻落实中央垂直改革决策部署，河北省作为全国试点省份，从2016 年开始率先启动监测垂直改革，并于2017 年9 月全面完成。按照《生态环境监测网络建设方案》《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》等文件要求［4-6］，河北省先后出台了《河北省环保机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案》［3］与《河北省环保机构监测监察执法垂直管理制度改革总体工作方案》，从体制机制、人员编制、事权划分、责任追究等方面入手，各项改革有机统一，相辅相成，有序推进。

2.1 各级监测机构职责

河北省监测垂改完成后，在原有市县监测机构的基础上，增加了11 个省属驻市生态环境监测中心，全省监测系统省市县三级监测机构共计173 个。按照隶属原则，分别承担各级政府治理考核监测工作。

省级监测机构：由省生态环境监测中心和11 个驻市生态环境监测中心组成，主要负责生态环境质量监测工作。省级监测机构负责省级监测事权，主要任务是环境质量评价监测与考核，服务省政府生态环境治理。具体职责划分为：省生态环境监测中心负责全省环境监测顶层设计，负责监测数据综合分析、监测技术指导、监测质量控制和管理。各驻市中心负责省级事权监测，负责监测数据的真准全。

市级监测机构：由11 个市监控中心组成，负责各市监测事权，主要任务是服务当地政府生态环境治理。主要职责是承担污染源监测、执法监测、环境质量与应急监测，以及当地政府开展环境考核、评估、治理等相关监测任务。

县级监测机构：各县将原来的监测站更名为县分局监控中心，随县分局一并上收至市生态环境局，主要负责执法监测以及各市生态环境局要求开展的相关监测工作。

2020 年6 月5 日，河北省成立了首个按流域设置的生态环境监测机构白洋淀流域生态环境监测中心，负责白洋淀流域水生态环境质量监测、河流及白洋淀淀区考核断面（点位）的水质日常监测和水生生物监测、水生态环境预测预警以及突发水生态环境事件应急监测的技术保障，以及北京、天津、山西、河北关于白洋淀流域跨区域联合执法行动的监督性监测等工作［7］。白洋淀流域生态环境监测中心的成立，标志着白洋淀流域向全域覆盖、保障有力的生态环境监测体系建设迈出坚实的重要一步。

2.2 人才队伍建设情况

截至2020 年年底，河北省生态环境监测系统工作人员共计4 689 人，与“十二五”末基本持平。全省监测系统拥有正高级工程师80 人，高级工程师452人，工程师845 人，助理工程师783 人。全省监测人员基本具备大专以上学历，研究生及以上学历占比5%，本科占比50%，专科占比34%，其他占比11%。本科及以上人员占比超过50%，主要集中在省、市监测中心，县级监测中心以专科为主。随着近几年对生态环境监测要求的不断提升，县级监测中心本科人员呈现出逐步上升的趋势。河北省监测人员职称构成中，助理工程师、工程师人员占比大，主要集中在县级环境监测中心，由于职称晋升空间有限，县级环境监测中心的技术职称基本以高级工程师（副高）封顶，且每个县级站基本只有1～2 个指标，初级及以上人员占整个系统的46%（其中，正高级工程师占比1.7%，高级工程师占比9.6%，工程师占比18.0%）。一方面，由于县级监测中心超编现象较为普遍，有限的职称指标无法满足实际技术人员需求，造成无职称的人员不在少数；另一方面，一部分人员长期借调至环境管理部门或执法部门，加上基层工作压力大，对职称评定重视不够，致使30%多的人员还未取得初级职称。

垂改后，省市县监测中心的人员结构发生了显著变化。“1+11”的省级监测机构（1 个省监测中心、11 个驻市监测中心）共有人员679 人，其中，省中心132 人，各驻市中心547 人；市级监测机构实有人员759 人，县级监测机构共有人员3 251 人。从图1“十二五”和“十三五”期间各级监测人员数量统计情况来看，由于垂改的人员划转和调整，“十三五”时期市、县级监测机构实有人员较“十二五”时期人员有所减少，省级监测机构人员显著增加。

图1 “十二五”和“十三五”时期各级监测机构人员数量统计

2.3 监测能力建设情况

河北省监测垂改全面启动后，11 个驻市生态环境监测中心迅速建立，市级和县级生态环境监测机构调整优化。截至“十三五”期末，各级监测站均已具备固定的实验办公场所，河北省生态环境监测业务用房达到17.4 万m2，其中，省级监测机构业务用房2.9万m2，市级监测机构业务用房2.7 万m2，县级监测机构业务用房11.8 万m2。同时，各级生态环境监测机构按照职能划分，配备了相应的仪器设备，重新进行了资质认定，监测能力进一步拓展。

3 运行中存在的问题和原因分析

3.1 监测任务增速与能力提升速度不平衡

随着近年来污染防治攻坚战的深入开展，生态环境监测任务持续增加，生态环境质量监测、污染源监测、生态监测等各项任务量增加、监测项目扩展、监测难度增大、评价分析要求提高。随着省考核任务范围不断增大，省级生态环境监测中心的监测任务不断增加，改革时未考虑的土壤质量监测、生态监测等任务增加，人员、设备、能力不足的矛盾凸显。以2020 年为例，在原有监测任务的基础上，新增了四大项监测任务。大气监测新增了挥发性有机物和非甲烷总烃的监测；水环境监测由于新老点位并行，新增河流湖库、地下水和农村涉水监测点位2 000余个；土壤监测根据河北省“土五十条”的要求，在完成国控点位的基础上，又启动了省控点的监测；污染源监测新增入河入海排污口监测和垃圾焚烧厂二英季度监测。垂改后的两年，大多数驻市中心基本属于“白手起家”，办公与实验场所租建、监测设备购置、资质项目认定等均需从头做起，处于能力建设阶段，且能力提升较慢。受人员、设备、场所环境的影响，各驻市中心的能力普遍不足，这与生态文明建设所需要的生态环境监测能力提升程度不一致。

3.2 省级监测机构尚未形成“合力”

监测机构垂直改革完成后，河北省省级监测部门形成“1+11”的监测机构体系。11 个驻市监测中心分驻11 个设区市，但在统筹管理上还未完全理顺关系，省级生态环境监测系统尚未形成合力。虽然建立了“1+11”的监测体系，但是由于省中心与各驻市中心均属于独立的法人事业单位和预算单位，在人事管理、财务预算等方面均有很大的自主权。各驻市中心的人员晋升、调整与调动，各单位间人员的横向交流、职称评聘等人事管理由河北省生态环境厅统一管理。各驻市中心作为独立预算单位，每年独立编制单位预算并报省厅审批，经费安排与使用等均由各驻市中心自主掌握，不受省中心管理，省中心缺乏有效的抓手，无法形成对各驻市中心直接、有效的管理机制，无法形成统一合力，这与垂改的初衷、与上级管理部门积极推进的全省环境监测机构统一管理的目标还有一定差距。

3.3 市级生态环境监测能力弱化

河北省在监测垂改过程中，将原市级监测中心的人员和设备一分为二，一部分上划至省级监测部门，一部分留在原单位。市级监测中心作为各地市生态环境治理和改善的重要抓手，任务量急剧增长，监测能力与监测任务极不匹配。随着政府机构改革使生态环境保护职能深度整合，应对气候变化和减排、农业面源污染治理、海洋环境保护等职能划入各级生态环境部门，监测任务的陡增使监测系统面临着前所未有的工作压力。在人员方面，上划至省级监测部门的人员素质和技术能力相对较高，留在市级监测站的人员的技术力量相对较弱。市级监测站技术人员普遍不足、年龄结构老化、学历教育较低，且存在混岗现象［8-9］，技术骨干被当地环境管理部门抽调到管理、执法等岗位［10］，脱离了监测工作，造成常规监测能力弱化，认证项目出现萎缩。此外，基层监测工作不分昼夜，数据时效性要求高，环境监测系统晋升空间有限，晋升通道单一狭窄，高学历专业人才流失现象普遍存在。在硬件方面，由于“分家”，原有监测设备均出现缺口，与垂改的任务和推进生态环境监测体系与监测能力现代化的要求相比，基层监测能力建设还存在明显的差距和不足［11］。

3.4 县级生态环境监测能力不足

县级监测机构垂改后随县级生态环境局一并上收到市级，但县级监测站普遍存在重环保执法监管、轻监测能力建设的问题。县域生态环境质量考核数据基本由省、市级环境监测机构出具，县级监测机构对考核工作的重要性和监测数据的作用认识还不到位，尤其是县级生态环境分局对垂改后县级生态环境监测站的职责不清楚、定位不明确。由于监测能力不足，县级监测站为了满足工作需求，趋向于采用购买服务的方式，委托第三方检测机构完成监测任务，在培养和巩固自身监测队伍方面十分欠缺，造成县级监测力量退化严重。此外，县级监测站还存在“身份尴尬”问题，需履行执法监测的职能职责，但由于是事业类专业技术人员，不具备执法主体资格，工作机制和隶属关系有待进一步理顺［12］。

4 思考与建议

（1）建立健全环境监测体系。垂改完成后，各驻市中心的监测体系逐渐建立健全，经过近3 年的过渡期，监测能力逐步提升，整体处于不断上升阶段。但市县监控中心监测体系建立相对较慢，成为全省环境监测的短板。各市、县环保部门需要根据污染源监测、环境执法监测以及服务环境管理需求的各类监测活动，尽快建立健全各类监测体系，盘活市、县监测资源，形成全省环境质量监测、污染源监测的相互补充、相互促进的良好格局。

（2）优化省级监测部门的定位和发展方向。在省生态环境厅的支持下，在省中心党委领导下，实现省中心党委对各驻市中心在党建、监测业务、人员等方面的统一管理，整合省中心和11 个驻市中心的力量，充分发挥省级监测系统的合力。省中心作为全省生态环境监测的网络中心、技术中心、质控中心、数据中心和培训中心，要坚持“引领、支撑、服务”的基本定位和发展方向，推进环境质量、生态质量的全覆盖监测。各驻市中心在省中心党委的领导下，在省中心的业务指导下，完成国家生态环境质量监测、考核监测和辖区内生态环境质量控制与管理，增强土壤、地下水、噪声等监测能力［13］，满足国家生态环境管理要求，为当地生态环境管理提供技术支持。

（3）提升市级监测中心的监测能力。扩大市级生态环境监控中心，强化生态环境执法监测能力，逐步具备满足当地重点行业和产业结构特点的执法监测体系、技术、装备与人员。提升应急监测能力，探索建立跨市联动应急响应机制［14］，可重点规划培育3～4个区域应急监测响应中心。例如，以石家庄为试点，按照区位就近原则（1～2 h 交通圈），与邢台、保定两地监控中心形成区域应急响应，每个片区确保有一个监控中心具备较强的应急监测能力，应急监测能力可覆盖至少2 个市。

（4）加强县级监测能力建设。市、县级政府部门要加大对县级生态环境监测建设的投入，尽快补齐监测人员、技术装备、业务能力短板，尽早助推县级监测站实现全面承接执法监测等职能。建议县级生态环境监测工作尽量交由县级监测站完成，而不是委托第三方检验检测机构完成，以工代训，加大对县级监测中心能力建设的扶持力度。同时，省、市监测中心要加强对县级监测机构的技术指导和培训，以确保县级监测机构尽快具备监测资质，充分发挥好县级基层监测机构的作用，进一步改善目前各县级监测机构人员少、能力弱的状况，使基层监测部门的战斗堡垒作用得到有效发挥。