党政联合发文的适用冲突及类型化解决

王建芹，周鹏龙

（1.中国政法大学 法学院，北京 100088；2.中国政法大学 党规研究中心，北京 100088）

党的二十大报告正式提出并系统阐释了中国式现代化的最新方案，为全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标指明了方向并提出了保障措施。其中，报告通过独立章节突出强调中国式现代化伟大目标的如期实现，“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”然而，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，就必须“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”，实现“国家各方面工作法治化”。“国家各方面工作法治化”就是意味着要在内容上突出将法治最大程度融入国家各方面工作，在方法上强调运用法治思维和法治方式推进国家各项工作，努力实现国家工作内容和工作方法的法治化。这自然对作为治国理政重要载体的党政联合发文的法治化提出了新要求。

党政联合发文作为中国特色社会主义政党体制内嵌于国家治理体系而形成的一种重要治国施政现象，在外在形式上表现为执政党将自身的组织机构、行动逻辑、意识形态、价值导向等因素全面植入政府系统[1]7，形成了一种复合性治理机制。党的十八以来，随着党的领导方式不断加强和改善，党的领导制度体系不断完善，作为加强党全面领导重要方式的党政联合发文，也呈现出了数量剧增、规模扩大的新特点①有学者通过“北大法宝”数据库搜索统计出2012 年以来以“中共中央、国务院”或“中共中央办公厅、国务院办公厅”名义印发的“文件”就多达239 项，占到了全部发文数量的1/3 以上。参见吕同舟，刘雯薇《国家治理视阈下的“党政联合发文”：运行机理、演化脉络与现实困境》，《党政研究》2022 年第3 期，第90 页。，反映出国家治理实践更加注重党内法规、党政联合发文和国家法律的同向发力、共同协作[2]23。可见，党政联合发文在治国理政过程中发挥着越来越重要的作用。

党政联合发文“这种法治现象不同于一般规范意义上的党内法规与规范性文件，突破了人们对制发主体、调整场域和效力边界等面向上的基本认知”[3]120，并对法律系统的自主性产生了冲击[4]83，成为学界关注的新领域。目前，学界对党政联合发文的研究主要集中在规范属性、生成逻辑、备案审查、权力边界、信息公开、权利救济、司法审查等方面，而对具体适用层面上的冲突解决机制等相关问题尚缺乏系统研究。以现行制度规范来看，《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）已将党政机关联合制定的党内法规纳入其调整范围，并通过效力等级的规定解决党内法规型联合发文的适用冲突问题。但限于权限，《制定条例》无法对党内法规之外的其他类型联合发文适用冲突进行制度化安排。同时，《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《公文处理条例》）中也仅规定了“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文”②《党政机关公文处理工作条例》第17 条第1 款：“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。”，未对联合行文适用冲突的解决原则作出具体规定，导致在实践中执行机关在面对联合发文出现适用冲突时缺乏规范依据，这势必会掣肘国家工作的法治化进程。

党政联合发文适用冲突的解决，既关系到国家治理体系的完善和治理效能的提升，也关系着党政联合发文自身规范体系的完善。本文以党政联合发文的适用冲突为切入点，通过类型化分类的方法，借助于法的效力等级理论，力图对党政联合发文的适用冲突问题提出解决思路。

一、党政联合发文的适用冲突问题

党的十八大以来，在加强和改进党的领导方式、加强党的全面领导所形成的政治势能影响下，党政联合发文的运用场域不断扩大，发布频率逐步密集化，发文数量呈现出了史无前例的增长态势。2014 年以前，中央层面上的年发文量保持在10～20 件左右，但随着全面深化改革的推进，党政联合发文的数量急速上升，仅2017 年到2019 年三年间的发文数量就达到了300 件以上，相当于过去30 多年的发文总量[5]79。同时，由于我国国家治理采取的是具有科层制特性的党政结构，决定了大量中央级别的联合发文必然会被地方联合发文加以细化，导致地方层面的党政联合发文数量比例增加。例如，通过“北大法宝”数据库查询，北京市自1985 年至2021 年共联合发文289 件，其中仅2016 年至2021 年发文数量就达到了129 件，占比达到44.6%；辽宁省自1994 年至2021 年共联合发文308 件，其中仅2015 年至2021 年发文数量就达到了136 件，占比达到44.2%。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》出台前，由于党政联合发文的应用场域有限，发文内容涉及面较窄，内容也较为固定，数量也有限。因此，即便党政联合发文在执行层面上出现适用冲突，大多可以通过实践中形成的“默认处理规则”——党政机关系统内部的非法治化解释机制勉强予以克服，尚不足以对联合发文的正确执行产生明显的消极影响。但随着改革的不断深入，联合发文数量急剧增加，发文存量明显增多①据本文不完全统计，截至2022 年9 月，中央以及部分省、直辖市、自治区的党政联合发文数量就达到了23 675 件。如果将全国所有省、市、县、乡镇四级党政联合发文计算在内，其数量之庞大可见一斑。。在庞大的联合发文体系中，中央和地方党政联合发文并行、地方四级党政机关联合发文交织、不同时期党政联合发文“老中青少”并存。同时，在效力等级缺乏制度化明晰的情形下，党政联合发文在执行过程中的适用冲突问题自然就凸显出来。其冲突类型与法律或行政法规执行冲突的表现形式基本一致，即出现上级发文与下级发文就同一事项规定不一致的情形，同一党政机关新旧发文对同一事项规定不一致的情形，同一党政机关特别发文与一般发文对同一事项规定不一致的情形，同一党政机关新的一般发文与旧的特别发文对同一事项规定不一致的情形等。同理，同一党政机关所属单位（部门）联合发文也面临类似的适用冲突问题。一般情况下，国家法律或行政法规的适用冲突通常根据法律的效力等级原则加以解决，一般适用根本法优于普通法、上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法的基本原则；《制定条例》也规定了党内法规上位规定优先、新规定优先、特别规定优先三项原则。虽然其在理论上同时也可以作为党政联合发文适用冲突的解决原则，但由于党政联合发文混合了党政双重属性及多重制发主体，在适用冲突的解决上更加复杂，有学者归纳为四方面的问题：其一，与党政机关单独制定的规范性文件相比，党政机关联合发文的效力层次更高还是与各主体单独制定的规范性文件效力层次同级？其二，如果各党政机关单独制定的规范性文件与党政联合发文就同一事项的规定在内容上不一致或发生冲突，哪个文件具有优先适用的效力？其三，党政联合发文的发文主体可能既包括党中央职能部门也包括国务院部门，还包括最高人民法院或最高人民检察院，可以归入党内法规、部门规章、司法解释等多种形式，其效力如何认定？其四，转发类、批转类联合发文的效力是依据原发文主体还是党政联合转发、批转主体来确定等等[6]14。

上述适用冲突问题的出现，关键在于党政联合发文自身的效力等级缺乏制度上的规范，使得党政联合发文在适用过程中出现适用顺序的选择困境。同时，实践中执行机关特别是基层单位对党政联合发文的适用冲突问题没有保持必要的重视，更多的是依赖执行机关主要领导的意见、执行机关工作人员个人判断、制定部门或者制定部门领导指示等方式对适用顺序作出判断，这就造成党政联合发文在执行层面上夹杂着较强的主观性和随意性，甚至出于部门乃至个人利益进行选择性适用，对联合发文的准确适用及效能发挥产生消极影响。故而，需要消除党政联合发文适用冲突解决的非法治化因素，推动党政联合发文适用走向法治化轨道，要求从法治的视角对其适用冲突问题作出更有效的制度安排。

二、党政联合发文的规范属性与类型梳理

党政联合发文的规范属性问题关系到其“法理”定性。就其规范形式而言，党政联合发文兼具党政双重外观，是一种特殊类型的党政协同立规现象。而如何定位其规范属性，学界目前的主流观点包括单一属性论、双重属性论、复合属性论等几种。单一属性论者一般侧重于强调党政联合发文中党内法规或规范性文件的性质特征，主张党政联合发文仅具有党内法规或党内规范性文件单一属性。双重属性论者一般侧重于强调党政联合发文的一般“规范”特征，认为党政联合发文兼具党内法规和国家法律的双重属性。复合属性论则主张，党政联合发文规范属性识别的背后涉及党内法规属性以及党规和国法体系关系的界定，这些问题归根结底源于对党政关系的界定。作为党政融合另一种体现形式的党政联合发文，其规范属性具有二阶复合性，一是在静态层面，党政联合发文具有党内法规体系和国家法律体系双重可能属性；二是在动态层面，需要根据具体情境进行动态识别，即有可能判定为党规属性，也有可能判定为国法属性[7]111。事实上，复合属性论属于单一属性论与双重属性论之结合，侧重于从党政联合发文的施行角度完善对其规范属性的识别。

本文的主旨并非对党政联合发文的规范属性问题进行学理分析，就党政联合发文的载体而言，通常包括三种类型，一是党政联合机关制定的党内法规，二是党政机关联合发布的规范性文件，三是党政机关联合作出的非党内法规、也非规范性文件的其他行为[8]69。第一种类型即党政联合机关制定的党内法规具有明确的效力等级，其适用冲突可依据《制定条例》所确定的原则进行处理，而第二、三类党政联合发文类型较为复杂，其适用冲突无法直接套用国家法律或行政法规的效力等级规定，需要通过类型划分的方式进行精准识别。

在本文的研究范畴中，党政联合发文的适用冲突主要指第二类即党政机关联合发布的规范性文件，并将其定义为“混合型规范性文件”。此类党政联合发文是党政机关在履行职责过程中形成的，在一定范围内对执行主体和调整对象具有约束力，并且可以在一定时期内反复适用的“文件”。这里的“文件”在规范属性上既不属于单一性质的党内文件，也不属于单一性质的行政规范性文件，而是“在重叠的职权领域内发布的一种兼具党务性与行政性的规范性文件”[9]89。将党政联合发文定性为“混合型规范性文件”，便于体现其与党内法规、行政法规、党内规范性文件、行政规范性文件的区别，既可清晰地表达党政联合发文的特殊性，又可与相近、相似的单一性质“文件”区分开来，更能借助共通性的制度体系解决适用冲突问题。

在此基础上，笔者通过“北大法宝”以“中央”“党政机关联合制定”为关键词进行搜索发现，截至2022 年9 月13 日，中央党政机关联合制发的“党内其他规范性文件”有1 345 个、“党的其他文件”有1 018 个，总计2 363 个文件。通过对此类党政联合发文进行爬梳和分析，并考虑到党政联合发文主体还包括省（自治区、直辖市）、市（州）、县（区）、乡（镇）四级的特点，本文将党政联合发文进行以下维度的类型划分，便于为其适用冲突提供分析解决思路。

第一，需要排除隐形联合发文和党内法规型联合发文。一般情况下，按照制定主体和发布主体的差异可将党政联合发文区分为党政联合制定党委发布、党政联合制定政府发布、党政单独制定联合发布和党政联合制定联合发布四种情形。其中，前两种情形虽属于联合制定，但由于发布主体仅为党或者政其中之一（即发文字号仅显示“党”或“政”），本质上属于隐形联合发文，因此效力上视为一般的单独发文，其适用冲突只能按照“党”或者“政”单独发文进行处理。只有党政机关单独制定联合发布和联合制定联合发布这两类发文才称之为真正意义上的党政联合发文。同时，在这两类发文中可能包含着党内法规型联合发文，可通过内容的编排形式、具体内容和规范性强度等标识将此类发文予以排除。在排除隐形联合发文和党内法规型联合发文后，才属于本文讨论的范畴即“混合型规范性文件”。同时还需注意到，长期以来执行机关（也包括审判机关）通常依据“发文机关、发文字号、落款、公章等形式标识”来判断党政联合发文的性质，但在全面依法治国、建设法治政府与法治社会的过程中，还应对党政联合发文的判断提出实质要求[10]226，既要重视形式要件，还要关照到实质要件（与职权相关的内容）。这对准确判断党政联合发文提出了更高的要求。

第二，根据党政机关的行政级别区分党政联合发文。此类区分属于常规性的，即根据制定发文主体在党和国家权力体系中的地位进行划分，纵向上将党政联合发文分为中央党政联合发文和地方党政联合发文两种类型，在此基础上可进一步将中央党政联合发文区分为中共中央与国务院的联合发文，中共中央、国务院所属单位（部门）联合发文，以及与其他中央所属事业单位、军队、人民团体等的联合发文。同理，可将地方党政联合发文区分为省（自治区、直辖市）、市（州）、县（区）、乡（镇）四级党政机关及其所属单位（部门）联合发文和同层级党政机关与军队、人民团体、事业单位间联合发文等。

第三，进一步按照党政联合发文的具体内容进行划分，可将联合发文区分为“意见型”“通知型”“方案型”“规定型”“纲领型”“规划型”“批复型”等七种类型。

一是“意见型”发文。此类发文是指党政机关对某项重要工作进行安排部署或就某些关系到国家发展全局的重要事项提出实施意见。此类发文在党政联合发文中占比较大，是一种普遍适用且常见的发文类型。如《中共中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》《中共中央、国务院关于做好2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》《中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》以及中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进实施国家文化数字化战略的意见》《关于加强新时代离退休干部党的建设工作的意见》《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》《关于推进社会信用体系建设、高质量发展促进形成新发展格局的意见》等。

二是“通知型”发文。此类发文是指发文主体向特定主体告知某项事宜或者转告某些事项、规定、规划、方案等，传达具体通知内容，并提出落实要求。此类发文在党政联合发文中也属于一种常见的类型。如中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于调整国家卫生健康委员会职能配置、内设机构和人员编制的通知》《关于做好人民群众就地过年服务保障工作的通知》，中共中央纪委机关、中共中央组织部、国家监察委员会联合印发的《关于严肃换届纪律加强换届风气监督的通知》，中共中央组织部、中央机构编制委员会办公室、教育部等六部门联合印发的《〈义务教育质量评价指南〉的通知》等。

三是“方案型”发文。此类发文主要为贯彻落实重大会议精神、领导人的重要讲话精神、立法规定或为推动改革发展等，就某一项重要工作的开展或落实作出具体部署。“方案型”发文内容相对具体，多为党政机关或其所属单位（部门）联合印发，具有较强的技术指导性，在党政联合发文中也较为常见。如中共中央、国务院印发的《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》《海南自由贸易港建设总体方案》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《乡村建设行动实施方案》《建设高标准市场体系行动方案》《粮食节约行动方案》《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》等。

四是“规定型”发文。此类发文是指对某些特定范围内的重要工作和事务制定相应规制措施，并要求所属部门和下级机关贯彻执行，具有较强的规范性和强制性。此类发文与党内法规较为相似，但不符合《制定条例》对党内法规制定主体的要求。因而，在数量上相对较少。如中央政法委等六部委联合印发的《新时代政法干警“十个严禁”》等。

五是“纲领型”发文。此类发文是指根据党和国家的战略方针，为实现总目标而提出的中远期目标和措施。由于此类发文只对重大的事项作出安排，并且多出现在党和国家发展的重要时间点。因此此类发文在数量上相对较少。如中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》，就是在我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的关键时间点作出的全面建设法治政府的纲领性文件。

六是“规划型”发文。此类发文是指国家针对国家重大战略部署、某些重要事项的长远发展等作出的比较全面的、长远的、带有战略性和发展性的计划安排。此类发文数量也相对较少，但相较于“纲领型”发文内容更加具体、措施更为详细、操作性更强。如中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，就是一部到本世纪中叶我国积极应对人口老龄化的战略性、综合性的指导性文件。从夯实应对人口老龄化的社会财富储备，改善人口老龄化背景下的劳动力有效供给，打造高质量的为老服务和产品供给体系，强化应对人口老龄化的科技创新能力，构建养老、孝老、敬老的社会环境五个方面对老龄化问题部署了具体工作任务并作出安排。

七是“批复型”发文。此类发文是指对某项重大事项经请示获得上级的批示，主要是肯定性批示，中央层面上常见的“批复型”发文包括对地方发展规划、城市发展规划、试点示范工作、地区特殊津贴标准等方面的批复。由于这种发文目的和发文内容较为明确，而且适用对象也较为特定。因此，在数量上占比不多。如中共中央、国务院印发的《关于对〈首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）(2018 年—2035 年)〉的批复》，就是对北京市委、北京市政府的请示事项所作的同意批复，并提出了相应的执行要求。再如，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部、中央组织部等印发的《关于乡村治理体系建设试点示范工作的批复》，就是对相关部门报送的乡村治理体系建设试点申报方案进行的同意批复，并提出了相应的执行要求。

三、党政联合发文适用冲突的类型化解决

在科层制的“条块管理”模式下，上下级党政机关属于一种领导与被领导关系，上级机关业务上对下级机关发挥领导和指导作用，因而跨层级的党政联合发文在现实中较为罕见，党政联合发文主要发生在同级党政机关之间。由于党政联合发文主要在党政系统内部运行并执行，其适用冲突主要集中在同级党政机关及其所属单位（部门）和下级党政机关及其所属单位（部门）的执行层面上。此外，由于党政联合发文这类混合型规范性文件与国家法律法规、党内法规同具规范属性，应具有自身的效力位阶体系，这就需要用效力位阶规则表达和协调各效力层次之间的关系，便于其得到正确适用。

（一）法的效力等级

法的效力等级，或法律的效力位阶，是指每一部规范性法律文本在法律体系中的纵向等级。下位阶的法律必须服从上位阶的法律，所有的法律必须服从最高位阶的法。在我国，按照宪法和立法法规定的立法体制，法律效力位阶共分六级，它们从高到低依次是：根本法、基本法、普通法、行政法规、地方性法规和行政规章。但这种“统一而又分层次的立法体制”建立在多重立法主体的基础上，不可避免会出现法律规范之间的效力冲突。为此，《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）明确规定了冲突解决原则，即根本法优于普通法、上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法。同时，为了解决法律的溯及力问题，在法理上形成了法律适用上的“从新兼从轻”①“从新兼从轻”是解决刑法溯及力问题的原则之一，指对新刑事法律生效的未经审判或判决未确定的犯罪行为，原则上适用判决时的新律，但旧律处罚较轻时则适用旧律。“从旧兼从轻”②“从旧兼从轻”同样也是一个刑法适用原则，指除了对非犯罪化（除罪化）、弱化惩罚或有利于行为人的规定之外，刑法不得有溯及既往的效力。它是刑法罪刑法定原则中从旧原则的发展，主要是针对新刑法溯及力的问题，即新刑法对公布之前的行为是否认为是犯罪问题，以及如何适用等问题。原则，其中“从旧兼从轻”原则被我国立法所采用。上述理论在法理上被称之为法的效力等级或者法的效力位阶理论。虽然国家法律和党政联合发文分属于不同的制度系统，但在效力判断上具有法理上的相通性。这一点已被党内法规型党政联合发文效力冲突适用于《制定条例》规定的上位规定优先、新规定优先、特别规定优先三项原则得以证明。因此，作为混合型规范性文件的党政联合发文也应遵循法的效力等级理论对其适用冲突予以判断。

（二）党政联合发文适用冲突解决原则及具体运用

现行规则并未明确党政联合发文的效力等级或效力位阶。理论上，由于党政联合发文由同级党政机关联合制发，原则上其效力位阶应与制发机关相同。但党政联合发文混合了党政双重属性及多重制发主体，其适用冲突的解决往往会突破单一制发主体效力位阶的处理方式。为此，需要通过类型化的处理方法进行更加细致的甄别。

1.党政联合发文适用冲突的解决原则

第一种情况是不同级别党政机关联合发文的效力判断。涉及到不同级别党政联合发文适用冲突的解决原则相对比较明确，即借鉴上位法优于下位法进而确立上级发文优于下级发文的判断原则。因此，当上级发文与下级发文发生适用冲突时，应遵循上级发文优于下级发文的原则确定适用。也就是说，不同级别党政机关制定的联合发文对于同一事项规定不一致时，应按照上级发文效力高于下级发文效力的原则确定适用。但这并不意味着下级发文就自动失去了效力，只是在两者竞合的领域产生了优先适用上级发文的选择。总的来讲，就是中央党政联合发文效力高于地方党政联合发文，省级（自治区、直辖市）党政联合发文效力高于市（州）、县（区）、乡（镇）党政联合发文，以此类推。在我国政体结构下，发文制定主体级别越高，越具有党政权力的权威性，下级党政联合发文不能同上级党政联合发文相抵触，才能确保政令的统一。这同时也是对党政组织原则的尊重和执行。

同级党政机关联合发文的效力判断。同级党政机关联合发文的效力判断需要考虑具体情形，相对复杂一些。其主要包括同级党委政府联合发文和同级党委政府所属单位（部门）联合发文两种情况。第一种情况原则上适用于新法优于旧法、特别法优于一般法的原则，进而形成新发文优先于旧发文、特别发文优先于一般发文的判断原则。首先，就新发文优于旧发文原则而言，需要明确其判断标准。一般来讲，可以通过发文的印发日期或者施行时间为据对发文进行新旧判断。新发文之所以优于旧发文适用，一方面，主要在于发文制定机构往往会通过颁布新发文全部或者部分废止旧发文的效力；另一方面，新发文更加符合当前的制度环境，更加契合当前的治理实践。也就是说，同一制定机关先后就同一事项制定的党政联合发文不一致的，优先适用后制定的，以此体现“后文”的优越性。其次，特别发文优于一般发文意味着前者在对象、时间和空间层面比后者更具特殊性和针对性。也就是说，两者调整事项相同而适用条件相异，虽然两者都可被适用，但特别发文往往在适用条件上受到更多限制，更加适合于特定的现实情形，因而具有适用上的优先性。但这就意味着两者在效力上存在排斥关系，采用特别发文并不能废止一般发文的效力。同时需要补充的是，实践中还存在旧的特别发文与新的一般发文适用冲突的情形，此时如果继续运用特别发文优先于一般发文进行判断，显然是忽略了具体发文对现实问题的及时回应，也没有顾及到发文的特殊性和针对性。此类适用冲突，可以借鉴《立法法》第94、95 条的规定对其适用冲突进行判断，即法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会进行裁决；行政法规之间出现此类不一致情形时，由国务院裁决；同一机关制定的地方性法规或规章之间出现此类不一致情形时，由制定机关裁决的原则。同理，对同级党政机关制发的联合发文，当新的一般发文与旧的特别发文在适用上发生冲突，应由制定机关进行裁决。但需要注意的是，制定机关进行裁决时需要依照“从新兼从轻”或“从旧兼从轻”原则，即按照有利于调整对象权益维护和保障的方向进行判断适用。

第二种情况即同级党委政府所属单位（部门）联合发文的效力判断。此类联合发文在出现适用冲突时，一般应遵循特别发文优于一般发文的原则确定适用。与同级党委政府联合发文不同的是，此类联合发文不宜适用新发文优先于旧发文原则，因为无法从发文的印发或者施行日期来推定发文的效力优先问题。更进一步讲，由于不同的党政机关所属单位（部门） 具有不同的业务管辖范围，决定了不同党政机关在业务开展的权限、专业性和针对性方面存在明显的差异，单凭印发或者施行日期对其适用的优先顺序作出判断显然不妥。因此，一般需要借助特别发文优于一般发文的原则予以判断。但由于每个单位（部门）都有其专业的业务管辖范围，很可能出现冲突的发文都属于特别发文，这时特别发文优于一般发文的原则显然就没有了“用武之地”。此时可以重新回到新旧发文的顺序判断上，即遵循新的特别发文优先于旧的特别发文的原则。此外，实践中还存在旧的特别发文与新的一般发文的适用冲突，由于它们相互之间没有直接的上下级隶属关系，制定的党政联合发文也无效力高下之分。因此，对出现同一事项规定不一致的情况，应由制定部门协商确定适用，协商不成时需要报请共同的上级党政机关裁决。具体解决原则参见表1。

表1 党政联合发文的主体及其适用冲突解决原则

2.党政联合发文适用冲突解决原则的具体运用

上文将党政联合发文区分为“意见型”“通知型”“方 案 型”“规 定 型”“纲 领 型”“规 划 型”“批 复型”共七种类型，这就需要将上级发文优于下级发文、新发文优于旧发文、特别发文优于一般发文、旧的特别发文与新的一般发文冲突由制定机关裁决或协商确定、上报上级机关裁决确定，并受“从新兼从轻”或“从旧兼从轻”等原则的约束。具体运用参见表2。

表2 党政联合发文的具体类型及其适用冲突解决原则的具体运用

综上所述，党政联合发文因其自身具有区别于国家法律、党内法规、党的规范性文件、行政规范性文件的独特治理功能和执政党人格化加持形成的权威性，满足了党和政府治国理政对制度便利性和及时性的客观需要，越来越具有广泛的“用武之地”，因而被赋予了更多的功效期待，成为判断国家治理效率和能力的标志之一。然而，新时代党

政联合发文出现了数量剧增、规模扩大的新趋势，由于其自身的效力等级区分较为模糊，缺乏制度化的等级区分规范，同一类党政联合发文在适用过程中难免出现适用顺序的选择问题，在建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家的背景下，将法的效力等级理论引入党政联合发文的适用冲突解决领域，确保在法治的轨道上推进党政联合发文的运行，推动国家工作逐步向全面法治化方向迈进，进而保障党政联合发文依法准确、高效适用。同时需要指出的是，党政联合发文适用冲突问题的研究，不仅仅局限于同类发文之间，不同类型的发文以及党政联合发文同国家法律、党内法规、党内规范性文件、行政规范性文件之间的冲突也是客观存在的，需要学界进一步展开讨论。