山东省农业担保政策运行现状、政策效应及策略分析

矫玉洁

摘要：本文以山东省农业担保政策的运行现状为切入点，构建了农业担保政策推动经济发展、社会进步与生态优化三元协同、螺旋递进的“三元协同递进”效应模型，并分析了农业担保政策面临的农业风险、代偿风险、寻租风险和未到期担保的潜在风险，并就山东省农业信贷担保发展策略进行了分析。

关键词：农业担保；运行现状；政策效应；策略分析

1 农业担保政策运行现状

农业关系到人民的基本生活保障，在整个国民经济发展中占据着基础地位并具有明显的支撑作用。而由于农业自身靠天吃饭带来的风险问题，导致本就需要大量资金扶持的农业面临着“融资难”“融资贵”的瓶颈。近些年，就如何解决三农融资难题，国家陆续出台了各种政策制度和管理规定。2016年，国家农业信贷担保联盟有限责任公司成立，作为全国农业信贷担保体系在国家层面的实体机构，其成立标志着国家在农业担保领域的布局正式推开，截至2020年3月末，33家省级农担公司共设立分支机构1248家，共有专职员工3000余人，对全国主要农业县的业务覆盖率达到92％以上，已建成上下联动、紧密可控的农业信贷担保网络体系[1]。

在此背景下，作为山东省推行农业担保政策的主力军，山东省农业发展信贷担保有限责任公司（以下简称“山东农担”）于2017年12月18日正式成立，到位注册资本金40亿元。山东是全国重要的农业大省。根据国家农业信贷担保联盟有限责任公司统计数据，全国800个产粮大县中，山东共有73个，占全国总数的9.13%，仅次于黑龙江与河南，位居全国第三；全国586个畜牧大县中，山东共有40个，占全国总数的6.83%，位居全国第四[2]。因此，相比于其他省份，山东省农业信贷担保的发展本身就具有广泛的需求与基础。因此，经过4年的快速发展，截至2021年年底，山东农担累保、在保、新增金额均居全国首位。代偿项目175笔、6251.3万元，项目累计代偿率为0.23%。实现利润总额83713万元，同比增加47065萬元，增长128%[3]。截至2022年一季度，公司累计提供担保贷款达到1000.1亿元，成为全国33家省级农担公司第一个突破千亿元的公司，较40亿元注册资本将财政支农资金效应放大了25倍，受益农户达到18.1万户；在保额达到637.9亿元、占全国的18.6%；2022年一季度新增额达142.9亿元、占全国的19.9%[4]。山东农担的贷款规模迅速扩张，且风险控制情况良好，累计代偿率保持在可控水平。

2 农业担保政策效应分析

2.1 理论基础：协同效应和溢出效应

农业担保政策与农业、经济发展具有协同效应。通过农业担保政策的增信作用，农民获得农业贷款的难度降低，可以实现扩大生产，脱贫致富。借助农业担保政策，国家可以精准推动重点农业细分行业相关政策的施行，促进农业技术的革新及农业产业结构优化。

农业担保政策同时具有溢出效应。农业担保政策在推动经济发展的同时，也带来社会效应和生态效应。农业经济发展，农民安居乐业，农村新容新貌，带动更多年轻劳动力回归农村，用新思路、新技术寻找创业及致富机会，带来正向社会效应。通过政策导向，优化当地资源配置，深入发展农业深加工体系，提高耕地利用率，形成良好生态效应。

2.2 构建“三元协同递进”效应模型

基于农业担保政策的协同效应和溢出效应，构建农业担保政策推动经济发展、社会进步与生态优化三元协同、螺旋递进的“三元协同递进”效应模型。

2.2.1 经济发展效应

农业担保政策的实行和经济的发展表现出明显的协同效应和放大效应，在提高农民收入的同时促进农业技术的革新及农业产业结构优化。农业因为自身特有的风险，其融资时一直存在“难、贵、烦”的问题，而农业担保政策正是利用自身“增信、分险、赋能”的公益功能，助力解决三农融资问题。通过担保后贷款的发放，农民获得足够资金扩大再生产，提升农业技术技能，优化当地农业产业结构，深化农业精加工产业，带动全村致富，实现乡村振兴。

2.2.2 社会进步效应

农业担保政策通过改善农村经济状况，带来了社会效应。农民经济条件改善，生活质量和水平上升，形成了良好的村容村居村貌，同时带动旅游业（如农家乐）等发展。农家乐的发展进一步推动农民自身对于良好农村环境的自我要求。农村环境的改善促使更多商机涌现，农村人口回流，新思想、新环境、新技术下更多商机涌现，推动农村社会环境的持续优化，推进了社会主义新农村建设进程。

2.2.3 生态优化效应

农业担保政策推动农村产业结构升级，带动绿色农业和农产品深加工行业发展，通过政策导向种植生态友好类作物，加强农业技术进步，提升耕地利用效率。而农村旅游业的发展贯彻了“绿水青山就是金山银山”的理念，实现了农村生态环境的优化。

基于“三元协同递进”效应模型，经济、社会、生态三个层面的发展形成良性循环，从而实现农业、农村、农民的全面发展，有效推动乡村振兴战略的实施。

3 山东省农业担保政策面临风险

3.1 农业风险

农业本身作为“靠天吃饭”的行业，相比其他行业来说，具有极大的不确定性。同时，农业风险具有协变性，即一旦一地发生恶劣气候灾害，该区域所有农户均将遭受损失。这就意味着，一旦农业担保政策下发生的农业贷款过于集中在一地，一旦该地气候发生任何异动，将会造成该区域的所有农业贷款无法偿还的结果。尽管随着技术的进步，近些年农业生产的技术水平和抗灾能力有了长足的进步，但农业受气候影响是本质、根源上的风险，是无论何时都无法被忽略的、必须得到足够重视的风险。除了气候影响外，大规模的疫病也对养殖业带来巨大的隐患。

3.2 担保行业的代偿风险

担保的本质就是在借款人无法偿还借款时，担保人代借款人履行偿还借款的义务，即所谓“代偿”。担保作为收益低、风险高的行业，本身就具备明显的政策导向和财政支持性质。农业信贷担保公司是基于国家对农业的扶持应运而生的，是政策性机构，本身并不以营利为目的，山东农担的担保费率标准最高甚至不超过0.75%，而由于农业本身的风险及其他因素综合影响，其面临的代偿风险其实远远超出其担保费率的收益，会加剧公司的经营风险。因此，这就对农业担保类产品的风控措施提出了极高的要求。

3.3 贴息带来寻租风险

农业担保政策主要依靠财政补贴推动，然而，经过财政补贴后的农业贷款产品利率较之于其他贷款产品更为优惠，会带来寻租风险。例如，农业担保贴息政策足够优惠后，可能会产生贴息后的农业担保贷款利率低于银行同期理财产品的情况，这就必然会导致一部分投机分子意图获取这部分无风险的超额利润，这就是农业担保贷款中的财政贴息政策诱发寻租行为带来的风险。在实务中，若没有足够的措施和手段保证农业担保贷款的用途和去向，将面临较大的寻租风险。而与此同时，政府拿出了大量资金作为补贴，但想引导的资金却并没有去到政策指引的方向，会造成财政资金的极大浪费。

3.4 未到期担保的潜在风险

农业信用担保的到期风险是具有滞后性的。按照山东农担现在推行的担保产品来分析，担保产品期限多为1～3年，现在到期的多为19～20年的客户。而2021～2022年大批量新增的客户现在还未到还款期，因此，要做好疫情影响下，农业类客户经营困难加剧，到期还款时可能出现困难的预期和准备，这将加剧未来农业担保公司代偿的可能。

4 山东省农业担保政策发展策略分析

4.1 拓展渠道，建立合作机制

推进“保担合作”。农业风险是农业担保业务面临的首要风险。因此，与农业保险公司建立合作关系，是降低农业担保公司自身面临风险的重要举措。同时，农业保险对于帮助农民规避未来生产经营中的风险也有重要意义，然而，现在很多农民并没有对这一问题产生足够的重视，不能通过提前购买农业保险来规避发生灾难性气候导致减产、减收时带来的风险。通过“保担合作”，降低农业担保公司风险的同时，也可以更好地在农民中推广农业保险的重要性，使合作双方达到双赢的目的。

推进“银担合作”。通過山东农贷合作放款机构分析，其主要合作机构为各地农商行，目前已与226家银行签署银担互信协议。随着国家对于普惠金融的大力推动，近些年各地银行也陆续出台普惠、助农等信贷优惠政策，这与农业担保政策的初衷不谋而合。同时，较之于其他可以发放贷款的机构，银行本身的贷款产品利率低，又加之其可以吸储，可放贷资金量充足，因此，银行成为农业担保政策推行的第一选择。而农商行本身具备一定的政策导向作用，又有较多的网点分布在县、乡、镇等地，自然是农业担保公司合作的最优选择。通过“银担合作”，双方共同把控风险，共享客户资源，实现了放贷效率和贷款收益的最大化。

推进“销担合作”。供销社作为为农服务的经济组织，是与农民距离最近、联系最密切的单位。与大城市相对完善的金融市场相比，农村金融市场发展相对滞后，对社会关系的依赖程度更高。因此，发挥农村地缘优势，如供销社等，建立集群内部成员的信用水平，减少信贷市场信息不对称，是农业信贷担保发展的有效策略。同时，全国各地供销社也在不断与时俱进，搭建视频直播和销售平台，带货助农。农业担保公司可以通过与供销社的合作，从农业产业链角度入手，基于供应链金融的思路，通过农业产业的上下游渠道，拓宽自己的客户面，提供更为丰富多样的农业贷款担保产品。通过“销担合作”，解决“三农”领域融资难题，支持农业适度规模经营主体发展壮大。

4.2 科技赋能，打造精准风控

数字经济时代已经到来，大数据、人工智能、区块链等技术的发展，已将金融领域推入了新的发展轨道。这对于农业担保行业来说，既是机遇，也是挑战。通过金融科技进行用户画像和精准风控，可以有效降低担保风险。推动金融科技下乡，基于大数据技术的应用，优化农业担保政策顶层设计、完善农担产品细节、精简农担业务流程，切实提高农村普惠金融覆盖率，建设科技强农、担保富农的山东省农业担保政策体系。

4.3 智库建设，夯实理论基础

加强与高等院校和科研院所的合作。任何政策的推行都要有数据支撑和理论根据，空中楼阁堆砌而成的高塔为未来埋下了巨大的隐患。农业担保政策所负担风险的特殊性决定了在其相关政策的制定和推行上，应保持一定的谨慎性和审慎的态度，一旦代偿数额太高，将会对财政造成巨大压力，对地方经济造成不良影响。因此，农担公司应注重与研究机构的合作、交流，共同进行行业调研、项目研究、数据分析等工作。研究的方向既应包括农业方向课题，即开展农业细分行业研究，为有效识别市场风险、积极稳妥应对市场变化做出基础性工作，也应包括经济方向课题，即研究宏观经济走势和不同农业担保政策指标变化带来的不同效应等内容，为未来的政策制定奠定扎实的理论基础。

农业发展关系着国计民生，在社会主义现代化建设中具有“重中之重”的地位。打破制约农业经济发展的枷锁，是推动三农快速发展的必要举措。近些年，全国的农业担保公司都在如火如荼地发展壮大中，农业担保政策也在大力推行的过程中。农业担保政策确实在助农、惠农等方面发挥了重要的作用，但是作为国家政策性机构，各地各级农担公司未来的发展仍旧任重而道远。只有正视发展过程中出现的问题和困难，切实倾听农民的需求和渴望，才能将农业担保政策真正落到实处，为三农的发展、为乡村振兴贡献力量。

参考文献

[1] 吕静，孙小龙，郭沛.中国政策性农业担保的实施效果[J].河南农业大学学报，2020（2）：173-180.

[2] 曾纪芬.广西农业信贷融资担保支持脱贫攻坚和乡村振兴战略政策研究[J].经济研究参考，2019（24）：45-59，69.

[3] 李欣姿，杨淞婷，曲哲霆.农业信贷对农业产值影响的实证分析及完善举措研究——基于柯布-道格拉斯生产函数模型[J].南方农机，2021（23）：96-98.

[4] 叶明华，陈康.农业保险与农业担保协同增信的机理与实现路径[J].上海保险，2021（11）：23-27.