变通背后的多重诱因

许然

为应对上级检查，个别地方在草坪上喷洒绿色染色剂。

 在电视剧《县委大院中》中，曹立新带下级检查创卫情况时，正好看到路上有拾荒者。为及时消除隐患，他命人将拾荒者悉数送到隔壁县。

就在前几天，西部某社区书记贾宇接到一项市级层面的大型迎检工作，其中一个要求是保持社区整洁。但贾宇所在社区的一个小区，遛狗人士较多。三五成群的宠物经常在社区的一块市政绿化用地聚集，留下大量垃圾。

为保持整洁，社区干脆人为设置一道屏障，将绿化用地围起来。为让地块一旁已经干枯的绿化带看起来美观，还将其喷上绿漆。对此，群众质疑声不断，“绿得发光的绿化带、被打围的地块，哪件干的是正经事？”

工作不好干，只能搞变通？对此，多名受访基层干部认为，变通产生的原因是多方面的，既包括来自上级的政策缺乏科学或不切实际、权力下放不够，也有来自下级的资源不足，压力过大，甚至还包括一些基层干部的错误认识，比如把变通当作执政能力，认为“摆平就是水平”；急功近利，为追求短期政绩，主动求变通。

“‘上有政策、下有对策’是由于有的政策本身难以执行。”某街道办副主任李乐柏告诉记者。比如，让李乐柏十分头疼的“第一书记”选派事宜。“农村社区需要增派人手还说得过去，但没听说城市社区还需要搞派驻，这让我上哪去‘抢人’？”

除了人难选外，事也难做。实际上，城市社区“两委”人手足以保障社区运转。“第一书记”下去后，就要不断派发工作清单让其有活干。他们一旦干活，社区干部的工作就不饱和了。“人员闲的闲，忙的忙，這样工作又难办了。”

“个别政策本身难执行，有时候只能搞变通，但这种变通确实不符合政策方针。”李乐柏说，人可以下沉到社区，但手上做的还是街道的事。

类似情况偶有发生。一名区县党政机关干部告诉记者，虽然政策要求他全脱产在村上帮助工作，他依然常常往返于区级部门与村之间，一年难得有时间完全驻村。

“政策难以执行，问题有可能出在中间层。”有基层干部表示，面对难以执行到位的政策，一些中间层部门仅是分解任务“甩包袱”，习惯当“甩手掌柜”。这种路径依赖背后的逻辑是——工作布置下去了，责任目标也就分解下去了。至于能不能落实责任，或者采取什么方式去完成，那是基层的事。

有干部透露，基层执行时搞变通，负责政令传达的中间层部门，也并非全然不知。某区县一名农业口的工作人员表示，一些任务分派下去后，基层也经常叫苦。“大多时候，我们主要参考基层提供的数据和表格。”

在一些受访干部看来，有的问题表面上出在中间层，本质上出在某些“一把手”的“拍脑袋”决策。

比如，为打造各具特色的乡镇产业，某区县“一把手”在参观学习先进地区的做法后，要求部分乡镇打造刺绣技艺培训基地。但某农业乡镇将基地设施打造出来后，却因为无人参与而导致该项目近乎废弛。

“区县层面设想的是在基地举办一些定期的刺绣技艺培训，用‘企业—培训—订单’的模式，帮一些村里留守妇女灵活就业。但问了相关机构后发现培训费用比较贵，培训周期也比较长，加上村里留守妇女也不太多，这个事就只好搁置起来。”上述农业乡镇的党建办主任表示，现在还在想办法，毕竟乡镇力量有限。

“最怕上级部门缺乏调研就出台政策。政策出台之后又一味追问进度。”有乡镇干部直言。

在电视剧《县委大院中》中，曹立新带下级检查创卫情况时，正好看到路上有拾荒者。为及时消除隐患，他命人将拾荒者悉数送到隔壁县。

“太难了！由于我们的定位是工业镇，头上压的招商指标很重。尽管产业与资源都有一些，但并不算多。”某工业镇党委副书记邱霞告诉记者。

近日，为狠抓招商工作，邱霞所在的市将相关的招商引资指标摊派到各个区县职能部门，有的区县需引进50多个项目，一次性固定资产投资需要上千万元。强行摊派较重的招商指标，让当地基层干部叫苦不迭。

邱霞介绍，她所在镇打造了以装配式新型建材、新材料、机械加工等为支撑的循环经济产业园区，目前规上企业有70多家。尽管如此，“招商难”一直是制约该镇产业园区发展的瓶颈。由于当地缺乏上下产业链，一些企业不敢贸然投资。此外，随着工业项目建设的推进，土地指标的制约也日益严重。

“资源少、任务重，到了乡镇这一级，很难完成。”邱霞说，能理解上级发展经济的迫切要求，但大伙儿吃奶的劲都用上了，却心有余而力不足。

从多地通报的招商引资问题来看，数据注水、“意向性协议”重复签约、“表演”式签约等现象屡见不鲜。到了村一级，为在规定时间内完成上级任务，许多村干部表示，只能把大量的时间和精力花在制作表格、统计数据上。

在有关专家看来，除了资源少、任务重，基层“权小责大”等现象不容忽视。一些乡镇和街道承担了大量上级政府与职能部门分配的目标任务，但处理问题的管理权、执法权仍在上级，这可能诱发基层在处理问题时搞变通。

“我们这个镇，最怕的就是夏季安全事故和食品安全事故。”某旅游小镇党委书记周建华对记者说，该镇依河而建发展旅游业，到了夏季，常常发生落水事故。为防止溺水，镇上把重点目标放在儿童身上，没想到竟然有个钓鱼的成年人，因为身上的衣服进了水，在河水中溺亡。

因为这事，上级部门给下了责任状，要求加强组织领导，强化责任落实，并且整合执法资源，加强执法保障。“但乡镇向上要权很难，执法队伍长期建不起来。”周建华说，“为防止类似的事件发生，只能搞变通，一方面把群众下河的常用通道堵死，一方面建立一支临时的志愿服务队，沿岸劝退下河群众。”

“问题出在下面，根子很有可能在上面。”有专家指出，为给下级的政策落实施加压力、确保实施效果，上级在布置工作任务和组织目标时，与之相配套的是问责机制，但缺乏足够的激励机制与相应的基层权力。迫于压力，基层干部群体可能会以“变通”或“合谋”等方式执行上级政策，导致基层数据造假。

“项目建设、土地增减挂钩、动态监测低收入人口、大气污染防治等工作，都要求相当的业务能力，但乡镇有较强专业能力的人不多。”被抽调到县委组织部的乡镇女干部朱敏告诉记者。

在朱敏看来，由于基层干部的专业能力难以应付基层治理的复杂性，以致变通成为一种完成工作的手段。就她所在的乡镇，不乏业务能力较低的“老乡镇”。极个别“老乡镇”不仅业务能力跟不上，甚至工作作风不严不实。“有的人落实工作不力，动不动就搞变通，乡镇领导也头大。”

不过，基层搞变通，不乏与部分基层干部的错误认识有关。有的基层干部把变通当作执政能力，认为“摆平就是水平”，置法律法规于不顾。

比如在征地拆迁中，为尽快完成上级任务，个别地方会采取断水、断电等偏招来提高“拆迁效率”。甚至一些基层政府为加快拆迁进度，并未严格履行“先补偿后拆迁”这一正常程序，导致群众后期的拆迁补偿未落实到位。

在部分基层干部看来，这种变通在短时间内看似提高了工作效率，化解了矛盾，但从长远看，要么是钻了法律和制度的空子，要么牺牲了部分人的利益。这虽然解决了一时一地的问题，但产生的负面影响不可小觑，甚至还助长了基层的歪风邪气。

除了在完成上级任务中被动搞变通，有的基层干部甚至为了追求短期政绩，主动求变通。比如《县委大院》把现实照进电视剧，剧中的九原县委书记曹立新为了让自身政绩好看，迎合好大喜功的上级領导，违规搞招商引资。

在曹立新看来，只要不把钱装到自己口袋，就算在招商引资中违法用地，就算引进的企业有环保问题，也无大碍。最终，其激进与变通使其在招商引资、环保等诸多领域埋下许多隐患。而他自身也因此被处理。

“在基层工作中，个别基层领导干部急功近利，热衷于向领导邀功请赏，提出一些不切实际的发展口号和指标，忽视长远发展。”一些体制内干部表示，这部分人考虑群众的实际需求不多，更追求立竿见影的效果，有的甚至为在短期内出效果、出政绩，忽视对当地的破坏，造成了这一任的政绩、下一任的包袱。

（文中部分受访者为化名）