大数据技术驱动下减税降费政策绩效评估研究

2023-05-05夏会钟陈程平

会计之友 2023年9期

夏会钟陈程平

【摘要】文章充分运用大数据技术，深度挖掘政策内容，构建了一套包含政策实施全过程的减税降费政策绩效评价体系，兼顾了对政策资源配置和组织保障方面的评估。基于此，以长江经济带9省2市为研究样本，对其减税降费政策绩效进行了评估，并从地理空间、评估准则和减税降费效率等维度进行了实证研究。结果表明：长江经济带减税降费整体呈现上游地区投入高、保障强，中游地区综合得分高，长三角地区效率高的特点。此外，针对区域内减税降费表现差距大、政策可持续性推进难等问题提出了系列建议。

【关键词】大数据；减税降费；绩效评价；长江经济带

【中图分类号】 F812.42 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2023）09-0083-07

一、引言

按照党中央、国务院部署，国家税务总局先后出台了一系列减税降费措施，各级税务部门也发布了相应的支持政策文件。截至2020年底，我国新增减税降费金额超过2.5万亿元，经济增速保持平稳发展。尽管已取得了显著的经济社会效应，但依旧存在政策红利获得感不强[1]、部分企业甚至税负“越减越高”[2]的现象。在我国庞大的人口基数和复杂的地理环境下，减税降费“该免的免到位、该减的减到位、该降的降到位、该缓的缓到位、该退的退到位，充分释放政策红利”的要求难以有效实现[3]。因此有必要“進一步加强减税降费政策效应跟踪评估”，及时发现相关政策实施中的痛点与难点，不断优化减税降费机制，推动其产生更大的经济社会效应。

当前学者多采用指标分析法对政策实施效果进行评估，并且取得了较多的成果。宏观层面主要采用税收弹性系数、宏观税负、各税种收入变化趋势、行政事业收费下降程度等指标对政策实施效果的衡量[4-7]。微观层面主要采用减税后企业的实际税负、减税金额等指标进行政策实施效果评估[8-9]。随着信息技术的不断发展，以大数据为代表的信息技术也逐渐运用于政策绩效评价中[10-11]，并构建了一套基于大数据的社会政策评估理论框架与体系架构，探索了利用大数据进行政策评估的研究范式和创新路径[12]。综上，已有研究多从宏观、行业、产业层面上对减税降费政策实施的效果进行了评估，甚少关注到不同区域政策实施效果的差异；当前学者多关注于政策所产生的直接效果，并未充分考虑到资源配置和组织保障对政策实施绩效的影响。此外，大数据技术在政策评估上的应用目前依然处于探索阶段，有待于进一步的实践验证。

由此，本文充分运用大数据工具，以2020年我国更大规模的减税降费系列政策为研究对象，围绕政策的投入产出链条，对内容进行解构，构建一套减税降费政策绩效评估体系。在此基础上，以长江经济带9省2市的减税降费实践为范本，对该地区的政策实施绩效进行全过程、全行业、跨税种评估，为政策优化调整、区域协调发展提供决策依据。

二、减税降费政策绩效评价体系构建

针对现有的经验驱动的减税降费政策绩效评价中存在的指标不完整、合理性不足以及只关注短期内的效应等问题，本文以政策为切入点，围绕政策实施，从资源投入、组织保障到政策产出和长远效果的全过程，运用大数据技术构建了一套全面、客观、合理的减税降费政策绩效评价体系，以便于对政策绩效进行持续跟踪评估。

（一）框架设计

我国各地减税降费依据的是国家税务总局2020年发布的《支持疫情防控和经济社会发展税费优惠政策指引》和地方相关的支持政策。以上述政策工具作为评价对象，以大数据技术为评价方法，即以政策文件、其他相关各类数据的获取、存储、挖掘分析以及结果应用为逻辑，对政策绩效进行评估，构建的基于大数据技术的减税降费政策绩效评价逻辑框架如图1所示。为保证评价的科学合理性，本文围绕政策实施的投入产出全过程，运用大数据技术挖掘并分析其蕴含的评价要素，构建评价指标体系；在此基础上，结合专家意见和CRITIC赋权法量化指标体系并确定指标权重，计算并应用评估结果。

1.数据采集

对各地减税降费绩效进行评价需要获取大量数据。除相关政策文件之外，还需围绕政策绩效评价指标体系，获取可以计算相应指标的原始数据，例如从国家统计局官网上获取各地GDP值，可以计算GDP的变化率等。部分数据可以批量下载，部分数据则需应用RPA等工具构建爬虫机器人从互联网上进行数据采集和内容解析才可获得。大多数可计算的指标对应的原始数据为文本数据，需要对相应网站进行结构化分析，提取相应的文本，并基于指标特性对文本进行分析和处理，以实现指标的量化。此外，对于部分定性指标，则需要基于专家意见进行赋值。

2.数据存储

对于所采集的数据，需要对其进行清理、变换、集成、归约等预处理操作，即采用大数据工具（如ETL）对无效值、异常值、空值等进行更正或删除；在此基础上，根据所设计指标的实际需求，对相应数据进行转换、整合和规范化处理，保证数据的准确性、一致性和完整性。对于处理好的数据，应当充分考虑数据自身特性、数据量、数据之间的关系等，结合评价对象，选择合适的数据管理工具，存储并管理数据。

3.数据挖掘与分析

该过程主要是利用大数据技术对政策文件的关键要素进行提取，并对内容进行全面分析，实现政策的全面解构。基于政策解构结果确定政策绩效评价指标，进而使构建的评价体系更全面完善、科学合理。

图2所示为政策解构流程。对于政策资料库，首先采用自然语言处理技术对其进行分词处理。考虑到减税降费政策所在领域的专业性，把爬取的111 832个经济学类词汇作为分词依据，停用词表则是通过对哈工大停用词表、百度停用词表等中文停用词表综合整理得到。在此基础上采用Word2Vec（词向量）方法对分词进行向量化，得到各分词的向量表示。最后应用Kmeans方法对分词向量聚类。

4.结果应用

以“投入—过程—产出—效果”为原则，以聚类分析结论为基础，结合已有文献和专家经验设计指标，构建一套减税降费政策的绩效评价指标体系，可以实现更加全面客观的绩效评估。

（二）基于政策解构的减税降费政策绩效评价体系构建

在数据挖掘与分析中，通过对长江经济带9省2市的减税降费政策进行解构，得到关键词的聚类结果如图3所示。深入分析上述政策解构结论发现：关键词聚类的主题与投入产出原则天然契合（如图4所示）。

综合分析聚类结果可知，当前减税降费政策实施的重点在于政策文件的制定、宣传、实施体系保障、执行规范性、预期成效等方面。以投入产出为视角分析上述结果发现（如图4所示）：投入方面，当前各地减税降费政策的投入主要集中在中央和地方的政策文件制定、政策宣传、信息系统建设上。过程方面，各地政策实施的保障主要集中在征管体系的建设和完善、大数据等现代信息技术在征管过程中的深度应用和征管规范性三个方面。产出方面，各地减税降费的力度可看作直接产出。效果方面，当前减税降费政策更关注其在经济和社会方面取得的效果，具体体现在减轻企业负担、支持中小企业发展、稳定外贸扩大内需等方面。此外，分析图4发现，关键词聚类中与过程保障相关的主题类别占比最高，与长远效果相关的主题类别占比第二，这表明当前减税降费政策的着力点在政策实施过程的保障和规范性上，且政策实施更关注其推进社会、经济发展的效果，这对于政策绩效评价体系的构建具有极大的价值。

与“投入—过程—产出—效果”相对应，本文构建减税降费政策绩效评价指标体系（如表1所示），其中准则层的指标共4个，分别为资源投入（A1）、过程保障（A2）、政策产出（A3）与长远效果（A4）。一级指标确定后，在上述政策解构结论基础上，根据减税降费政策的具体内容、目前减税工作的客观情况和专家学者的意见，构建出了减税降费政策评估的二、三级指标。

资源投入方面，设置了政策文件数量（B1）、人力资源（B2）、政策宣传（B3）3个二级指标。政策文件主要考察各地区出台的减税降费政策数量，相应的三级指标为相关政策数量（C1）；人力资源主要考察各地税务部门在减税降费方面的人力投入情况，此外考虑到信息化人才对于工作运转的重要性，故设置对应的三级指标为新引进的人才数量增长率（C2）和新引进信息化人才占比（C3），此处的信息化人才是指信息系统专业、计算机科学与技术、信息安全等相关专业的人才；政策宣传方面主要考察各地区对减税降费的宣传力度，由此设置相应的三级指标分别为纳税人对政策知晓度（C4）和政策宣传力度（C5）。

过程保障方面，结合政策解构结论分别设置了征管体系（B4）和征管规范性（B5）2个二级指标。征管体系重点考察纳税征管服务的便捷程度，主要从纳税服务网点个数（C6）、纳税途径便捷度（C7）、可一次办结事项数量（C8）、可线上办税业务数量（C9）等方面展开衡量，进而设置了相应的三级指标。征管规范性考察税务执法机关和人员是否按照规定行使执法权力和履行执法义务，相应的三级指标分别设置为税务机构执法规范度（C10）、税务机构设置合理度（C11）、纳税人满意度（C12）。

政策产出方面，设置了减税力度（B5）与降费力度（B6）2个二级指标。税负下降是减税降费政策最直观的作用，因此减税力度对应的三级指标设置为增值税总额下降率（C13）和企业所得税总额下降率（C14）。降费力度直观体现在行政事业性收入总额下降率（C15）。

长远效果方面，结合政策解构结论分别设置了经济发展（B7）与社会发展（B8）2个二级指标。经济发展主要考察企业税负降低后社会固定资产投资的变动，及其对冲疫情影响对经济增长的促进作用，因此构建了固定资产投资总额增长率（C16）和GDP增长率（C17）2个三级指标；社会发展方面重点考察了疫情期间规模以上企业的复工复产的比例以及企业享受减税政策后是否主动承担社会责任、参与社会捐赠的情况，形成了复工复产率（C18）和参与捐赠的企业数目增长率（C19）两个指标。

综上，本文基于政策解构结论构建了政策绩效评估的多层次分析体系，包括“4个一级指标、9个二级指标、19个三级指标”。

确定指标体系后，需要对各指标权重进行量化。鉴于主观赋权法在实际操作中存在一定随意性，本文采用一种典型的客观赋权方法——CRITIC赋权法[13]对各指标权重进行赋值。该方法主要基于各评价指标的变异大小和各评价指标间的冲突性来综合计算各指标客观权重。在确定各指标权重的基础上，就可以对减税降费政策绩效进行评价。考虑到评价指标数量较多，本文采用TOPSIS[14]（优劣解距离法）方法对政策绩效进行评价，该方法通过计算各评价对象与最优方案和最劣方案间的距离，获得各评价对象与最优方案的相对接近程度，并以此作为评价优劣的依据。由此，本文采用基于CRITIC-TOPSIS模型实现政策绩效评估。具体操作步骤如下：

1.基于CRITIC赋权法的指标权重计算

（1）基于min-max法的指标值标准化

正向指标Yij=（xij-min xij）/（max xij-min xij）（1）

逆向指标Yij=（max xij-xij）/（max xij-min xij）（2）

其中xij表示第j个指标的第i个样本值，max xij和min xij分别表示第j个指标的最大样本值和最小样本值。

（2）计算各指标的信息量

cj=σj■（1-rij） j=1，2，3，…，n （3）

其中，cj為第j项指标的信息量；σj是第j项指标的标准差，表示指标的变异程度；1-rij为评价指标间的相关系数，用于描述指标的冲突程度；n为指标个数。

（3）计算各指标权重系数

Wj=cj■cj j=1，2，3，…，n （4）

其中Wj表示第j个指标的客观权重。指标的客观权重越大，其对综合评价的影响就越大。

2.基于TOPSIS的减税降费政策绩效评价

（1）指标值规范化

Zij=Wj×Yij （5）

其中Zij是经过权重调整后的指标值。

（2）确定理想解

正理想解为：Z+={■（Zi1），…，■（Zin）}=（Z■■）（6）

负理想解为：Z-={■（Zi1），…，■（Zin）}=（Z■■）（7）

（3）计算欧氏距离

最优距离为：D■■=■ （8）

最劣距离为：D■■=■ （9）

（4）综合得分

Ci=D■■/（D■■+D■■）（10）

其中Ci取值范围为[0，1]，Ci越接近1，表示政策执行绩效越好，综合得分越高。

三、减税降费政策的绩效评价实践

長江经济带作为我国区域经济发展战略的重要组成部分[15]，对于我国经济的高质量发展具有重要的作用。对其区域内的减税降费政策进行绩效评价，发现政策实施过程中可能存在的问题，并针对问题提出解决措施，对于完善减税降费机制、促进区域经济和社会高质量发展具有重要的现实意义。因此，本文以长江经济带9省2市为对象，基于所提出的指标体系和评价逻辑对长江经济带各省份的减税降费绩效开展评价实践。

（一）数据来源

分析前述构建的政策绩效评价体系发现，定性指标有C4、C5、C7、C10、C11、C12，定量指标有C1、C2、C3、C6、C8、C9、C13、C14、C15、C16、C17、C18、C19。对各省（市）进行绩效评价时，定量指标的数据主要来源于各地税务局官网、12366纳税服务平台、国家统计局、国泰安数据库等。以减税降费相关政策文件获取为例，数据来源为相应地区税务局网站中的政策解读相关文件以及各省的减税政策汇编。定性指标则是通过向企事业单位以及个人发放问卷调查的方式获取原始数据，即根据评价指标及评价方法设计调查问卷，将指标评价分为五个等级，分别为很好（5分）、好（4分）、一般（3分）、较差（2分）、很差（1分），统计有效回收问卷各评价指标的等级分值并计算每个指标的算术平均数，即可得到各定性指标的最终取值。

（二）评价体系指标权重分析

基于CRITIC赋权法得到19个指标的权重如表1所示。从总体上看，过程保障中的纳税服务网点个数和长远效果中的复工复产率两个指标权重排名分别为第一和第二，这表明减税降费过程中的保障措施和政策对社会经济发展的促进作用是评价各地减税降费绩效的关键指标。此外，减税产出的行政事业性收入总额下降率指标权重排名第三，这表明降费与减税在促进经济社会发展上同等重要。事实上，从权重排名前六的指标来看，当前政策绩效评价更看重实施政策的过程保障和政策带来的长远效应，其次是各种税费的直接下降程度。

从评价体系的准则层来看，各准则层下的指标权重大小也存在差异。资源投入方面，新引进的人才数量增长率和新引进信息化人才占比的权重相对更高，表明各地可通过人才引进政策实现资源的优化配置。过程保障方面，税务服务网点个数指标的权重相对最高，表明可以通过完善税收征管体系，保障税收优惠政策能够充分落实。政策产出方面，三个二级指标权重差距不大，说明减税降费是降费和减税两手抓，不能只关注一方。长远效果方面，GDP增长率和复工复产率指标相对权重更高，这表明减税降费政策实施效果更看重于其对于经济和社会发展的推动作用，与减税降费政策促进社会经济平衡增长目标一致，具有合理性。

（三）综合绩效评价分析

基于CRITIC-TOPSIS模型的长江经济带9省2市减税降费政策绩效评价结果如图5所示，其中重庆得分最高，其次是湖北。根据9省2市在各准则层的得分可以看出，重庆在减税投入、过程保障、减税产出和长远效果方面得分都较高，属于高投入、高保障带来的高产出和高效果；湖北虽然在减税投入方面的得分属于中等，但是其减税产出得分很高，也初具长远的经济社会效果，这有效说明了减税降费政策对湖北省经济社会发展的促进作用。

以地理空间为视角，由图5发现，长三角地区（包括上海、江苏、浙江、安徽）减税降费评分的均值为0.4286，数据分布集中；长江中游省市（包括江西、湖南、湖北）减税降费的表现优于长三角地区，均值高达0.4938，数据分布集中；长江上游的四个省份（包括四川、重庆、云南、贵州）减税降费的表现参差不一，数据十分离散，其中重庆最高，贵州最低。长江经济带的发展战略要求充分发挥上海、武汉、重庆的核心作用，以此来辐射周边地区。目前长三角城市群已经形成了具有全球影响力的产业布局，长江中游城市群也正在实现高质量一体化发展，上海和武汉作为轴心城市，已经发挥出较好的辐射作用，有效促进了区域协调发展。对于长江上游省份而言，由于彼此产业结构差异较大，经济发展程度不同，导致重庆的辐射能力有限。以贵州为例，尽管其经济增速位居全国前列，但是其减税降费的投入和保障都很低，导致其减税降费绩效并不理想。

从准则层来看（如图6所示），各省市减税降费政策实施呈现如下特征：在资源投入方面，上游（除去贵州外）地区投入最高，其次是中游地区，最后是长三角地区。中上游地区加大政策投入，能够全面提升企业营商环境，有效促进经济社会发展，这与“引导产业由东向西梯度转移，形成新的区域增长极”战略相一致。在过程保障方面，除去贵州外，其他省份均具有较高的过程保障得分。长三角地区由于经济发展基础好，有效支撑了地区税收征管的信息化、数智化工作，因此取得了较高的过程保障分数。此外，以重庆、四川为代表的长江上游地区，也在积极进行税收征管改革，并取得了良好成效。在政策产出方面，中游地区产出最高，其次是长三角地区，最后是上游地区。长三角地区产业起步早，在大规模减税降费政策实施前，税收产出能力独占鳌头，但是其后续税费下降空间相对较小，减税降费政策难以可持续推进。中游和上游的重庆等地区当前正处于经济快速发展的阶段，减税降费惠及面广、幅度大。在长远效果方面，中游地区效果最好，其次是上游地区，最后是长三角地区。中游（除湖北受疫情影响较大外）以及上游的重庆、四川等地区作为各类产业的集聚地，广泛受益于减税降费政策，疫情期间展示出极强的经济韧性，快速实现了经济社会的全面复苏。

以减税降费效率为视角，基于图6计算各省份的投入产出比和投入效果比，得到其一个单位投入的产出和效果，能有效衡量地区减税降费政策促进经济发展的效率。就投入产出比而言，长三角地区最高，均值为1.3799；中游地区次之；最后是上游地区，仅为0.8575。长三角地区经济基础好，具有先发优势，当前已进入经济发展和税收发展互助互促、比较稳定的阶段，较低的投入即可产生较高的税收产出。上游地区则依然处于高投入低产出阶段，以重庆为代表的西部省份虽然在政策制定、宣传、人力等方面投入巨大，但是由于其区域经济结构的局限性，导致政策的激励效应有待进一步加强。就投入效果比而言，中游地区高达1.5739，长三角地区紧随其后，最后是上游地区。事实上，中游（除湖北受疫情影响较大外）地区随着产业转移集聚程度越来越大，减税降费政策的正向激励效应越来越明显，其GDP增长率等经济社会发展指标普遍高于长三角地区。以云南为代表的一些省份，其投入效果比较低，表明其减税降费投入并未有效推动地区经济社会发展，应进一步发挥政策的宏观调控作用，加速产业结构升级。

四、结语

本文从国家税务总局出台的减税降费政策及其相关内容着手，利用大数据技术对政策内容进行解构，围绕投入产出链条构建了一套减税降费政策绩效评价体系。在此基础上，结合CRITIC-TOPSIS模型对长江经济带9省2市的减税降费绩效进行了全方位评价。评价结果表明，长江经济带减税降费整体呈现上游地区投入高、保障强，中游地区综合绩效强，长三角地区效率高的特点。其减税降费成果有效支撑了区域间的梯度发展。然而，还存在区域内减税降费绩效表现差距大、政策可持续性推进难等问题，应加强对减税降费政策的管理和优化。具体建议如下：

第一，全面推进政策红利向经济社会发展方向转化。面对上游西部地区协同性不强，部分省份因资源投入失衡、相应配套机制不足等问题引发的减税降费政策实施绩效差的现象，相应省份应加强合作联系，借助自身特色和区位优势，不断拓宽地方财政收入来源，进一步加大和均衡资源投入；积极推进纳税管理与服务创新，全面落实限时办结和“最多跑一次”等各项服务制度；加强税收执法机构的规范性建设，确保纳税人“应享尽享”，让减税降费政策发挥真正的作用，进一步支持地方经济社会的发展。

第二，进一步深化减税降费工作的效果。针对已取得一定成效的地区，应重点关注减税降费工作的可持续性。具体来说就是以长远目标为切入点，围绕政策实施的方向、目标，因地制宜地对政策的内容制定和组织管理进行顶层设计。针对现有减税降费工作中存在的问题，以长远目标为导向，制定符合地方发展实际的减税降费政策内容。此外，在后续政策实施的组织和管理过程中，应不断强化政府的引导作用，以提高政策的执行效果。

建立并完善政策评价反馈机制。从政策实施的资源投入开始，到政策产生长远效果为止，应综合运用多种评价方法，对减税降费实施过程中内容的合理性、政策的协调性、地区政策绩效等项目进行动态评估。在此基础上，将评估结果及时反馈并应用于政策内容制定、纳税组织管理等环节，以进一步优化和完善政策实施。●

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