成渝双城经济圈数字化转型发展研究

李红娟 刘飞 王帅锋

摘要：随着数字经济的飞速发展，作为新生产要素的数据，对于促进经济增长的作用日益凸显。数据要素的市场化配置，涉及确权、定价、交易、监管等环节，其中，通过确权形成明晰的数据产权关系是数据利用和权益保护的基础。成渝作为国家数字经济创新发展试验区，出台了推动数据要素市场一体化建设的改革措施，但从落地效果看，仍面临诸多问题和挑战，尤其是在数据价格形成、数据价值的实现与分配、数据要素市场的培育等方面，亟需进行数据产权保护、数据交易规则的明确、数据有序流动体制机制的突破和创新。

关键词：数据要素；成渝经济圈；数字经济；数字化

DOI：10.12433/zgkjtz.20233202

数据的有效利用和价值创造是推动数字经济高质量发展的关键环节，数据也成为国家基础性战略资源被提到了前所未有的高度。2019年10月，党的十九届四中全会提出“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”，首次以中央文件的方式将数据正式确立为一种生产要素。2020年4月，中共中央、国务院出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，将数据与土地、劳动力、资本、技术并列为基本生产要素，并明确了数据要素市场化改革的重点任务部署。国务院印发的《“十四五”数字经济发展规划》提出要充分发挥数据要素作用。2022年4月发布的《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，再次强调要建立数据要素流通规则，推动数据资源开发利用。2022年12月，我国颁布了“数据二十条”，构建了关于数据要素基础制度的完善框架。2023年10月25日国家数据局正式揭牌成立，旨在推动制定相关政策，明确数据的归属、使用权、收益权等，从而解决数据所有权和利用权的法律问题。这些重要的部署，有利于保护数据所有者的权益、激励数据共享和交易、增加数据的经济价值、加快培育和发展数据要素市场，为将数据作为核心要素推动区域数字经济高质量发展赋予了重要的时代价值。

一、数据要素市场化改革推动成渝地区数字经济发展现状

数字经济的发展深刻影响着全球生产要素资源重组，经济结构重塑和供应链创新链价值链重构。数据将成为找寻新经济增长点的重要答案，数据也在成为全球重要的资源要素，是提升整体竞争力的关键要素。成渝作为国家数字经济创新发展试验区，大数据智能化创新应用场景丰富，以数据要素为抓手推动数字经济转型发展基础好，潜力大、前景广阔。2021年10月，中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，提出成渝两地要大力发展数字经济，打造数字化全产业链。当前，在成渝经济圈创新发展过程中，数据要素流动阻碍问题依然突出，例如，数据开放运用程度不充分，数据要素产业化进程发展滞后，适应市场发展的数据价值实现机制有待建立，这些严重影响了数字经济的高质量发展。随着数字经济的不断发展壮大，加快破除数据要素流动障碍、建立市场统一配置的制度体系，推动成渝地区区域经济形成新的增长点，对贯彻落实党中央关于成渝地区双城经济圈建设具有重要的现实意义。

一是数据要素对提高生产效率、拉动经济增长的作用日益凸显。根据《2022年中国数字经济发展白皮书》显示，2015 年至 2022 年我国数字经济增加值年均同比增长率超过 15%，2022 年数字经济增加值首次超过 50 万亿元，占 GDP 比重首次超过 40%。据测算，全球数据将从2018年的33ZB增至2025年的180ZB，中国数据从2018年的7.6ZB增至2025年的48.6ZB，占全球数据圈比重将从23.4%发展到27.8%，年均增速比全球快3%，中国将成为全球最大的数据圈，预计2025年中国数据要素市场规模将突破1749亿元。数字经济以数据、数字技术和数字平台为核心，对产品、服务等经济活动进行数字化和场景重构，为我国经济增长提供新的成本解决方案和供需匹配场景，为经济发展注入新的内动力。

二是数据要素市场化配置改革为推动成渝地区双城经济圈协同发展的提供了新动能。目前，以数据要素市场化配置为抓手，在成渝经济圈发展中前期积累成果较多。例如，成渝地区建立的西部数据交易中心，建立数据要素金融配套政策和相应的金融配置创新机制，为西部地区和全国的数据流通提供市场化的实践模式。再例如，成都市以公共数据运营为突破口，积极探索公共数据的价值化和要素化，以大数据集团为载体的政府数据授权运营探索走在全国前列。以“超算算力+隐私计算技术”打破企企之间和政企之间数据流通壁垒，建立企业数据安全应用新通道。成都市大数据集团正在加快推进全国首个隐私计算大规模应用平台建设，为成渝产业生态圈、产业功能区协同创新提供数据赋能。

三是推动成渝地区数字化转型发展亟需进一步打破成渝经济圈数据要素流通体制机制障碍。总体来看，成渝经济圈数字化发展具备一定的基础优势条件。目前，成渝地区数字经济已形成以电子信息和装备制造（含汽摩）为主导、在细分领域又各自擅长的制造业体系，关联程度较高、互补性较强，已具备实现高质量一体化发展的产业基础。但与此同时，成渝经济圈数字化转型发展也产业能级不高、协同性不强，数据共享和应用不足等诸多挑战。另外，由于数据要素本身的特殊属性、地区行政的行政壁垒、部门之间数据共享、数据的安全保障等各个环节均存在诸多待解决的问题和瓶颈，例如，部门或平台之间的数据壁垒、数据交易制度不完善、数据确权依然权属不清等，这些都对成渝经济圈数字经济一体化配置高效协同发展造成了一定的阻碍。因此，构建成渝地区双城经济圈数据要素一体化配置体制机制，将成为加快培育成渝地区双城经济圈数字化转型和高质量发展的重要路径。

二、成渝经济圈数字化转型发展存在的主要问题

数据的权属清晰、合法合规，是数据作为商品交易应当具备的交易一项重要基础。数据的无损耗性、可复制性、时效性、分散性、多样性、再创性等属性使得数据具有“资源分散多元、流通风险大、价值后验突出”的特征，决定了数据作为一种基本的生产要素，一方面具有很强的区域协同推动力和高价值的经济增长创造价值，另一方面也存在数据流通风险大、安全保障难度高、确权价值事前评估困难等问题。这就要求成渝经济圈适应新形势、新要求、新挑战，用好数据要素，充分发掘数据资源对数字经济的支撑和推动作用，优化现代产业发展体系，打破要素流通区域壁垒和形成区域经济大循环，协同推进成渝经济圈区域经济一体化发展。目前，数据要素在加快成渝地区双城经济圈建设、推动数字化转型和提升经济增长等方面的作用尚未充分发挥，还存在数据确权、开放共享、价格形成、交易流通、价值实现、安全保障等方面存在较大的问题与难题，有碍成渝地区经济一体化协同高质量发展。

（一）统筹协调和顶层设计有待进一步强化

推动成渝经济圈数据要素市场改革的统筹协调机制不健全，在数据要素的供给、需求、流通交易以及安全治理等方面依然有许多挑战和困难需要解决。一是缺乏统一有力的牵头机构，存在双城之间、部门之间多头推进落实现象，缺乏顶层设计和整体统筹。二是缺乏统一规范和标准，各部门按照部门自己的标准和方式进行相关数据治理工作，导致跨部门数据共享利用面临着“数出多门”标准不一、管理联动性弱、合力不强等现实阻力。三是数据管理服务机制不健全、数字资源碎片化、多源化的现象。数据可用性差、数据质量低、业务环节之间数据集成共享协同仍存在一定的障碍。

（二）数据确权数据产权交易法律依据不足

数据要素确权问题是目前成渝双城经济圈数据要素市场化改革的基础性问题。现行的相关法律对于数据产权保护的规定较为零散，或仅就某些特定方面加以表述，例如《民法典》《数据安全法》《个人信息保护法》《网络安全法》《反不正当竞争法》等法律关于数据的使用、保护等在个人信息、网络安全等领域已有涉及，但尚未有专门的详细的规定。成渝经济圈在推动数字化发展中，面临现行数据产权专门立法匮乏、数据权益保护片面、数据产权权利归属不明确、数据交易流通规则不清晰等困境。数据的定价目前没有统一的衡量标准和规范，成为数据价值实现一大阻碍。由于缺乏清晰合理的数据要素产权制度支撑，数据供需、技术、管理法律依据均存在明显空白，数据确权、流转、定价等缺乏权威明确的规则，数据交易成本高，难以形成有效供需关系，大量潜在数据供给方不敢或不愿进场交易，严重影响了成渝经济圈数据要素市场化配置的发展速度。而在实际的司法判例中，往往很难将数据侵权案件与传统物权构成要件进行一一对应，致使审判存在现实困难。

（三）适应市场发展的数据监管体系尚未建立

目前，从数据监管的部门看，国家层面成立了数据管理局，地方面层包括川渝在内已有25个省份成立大数据管理局、政务服务数据管理局、大数据管理中心等大数据管理机构。从实际运行情况来看，成渝都市圈的数据监管部门，存在隶属关系、机构设置、部门职能、运行机制等不统一，跨区域跨系统统筹协调难度较大等问题。成渝经济圈条块分割的行业和属地监管也难以适应数据要素跨地区、跨行业、跨层级流通监管需求，数据要素监管空白地带和重复监管并存的问题较为突出，数据要素管理体制机制的短板既有碍提升成渝经济圈数字化整体治理效能，也不利于数字经济高质量发展。

三、对策建议

无论是单个数据的集合信息还是数据经过处理形成后的信息，建立和完善以数据权益保护为基础的数据要素市场体系，有利于进一步激发市场主体创新活力，活跃数据要素市场，实现成渝经济圈一体化高质量发展。

（一）构建建立以数据产权为核心的数据确权体系

探索数据开放安全评价认定与授权，在数据产权制度、隐私保护制度、开发利用机制、政务数据开放共享以及数据交易等方面实行先行先试。探索数据确权定价方法研究和应用实施，建立行业规则范例。完善数据产权保护机制，个人数据使用侧重于人格权的行使与保护，企业数据使用强调用权与限权的结合，赋予政府、企业、个人三类主体用户收益权。建立健全公共数据开发技术标准体系，推进数据资源场景式开发利用。构建不同交易场景多因素数据定价机制，以及进行数据确权、定价的新型经济利益分配体系。

（二）建立和开发公共数据要素共享应用平台

加快推进公共数据市场化和产业化开发利用，建设成渝经济圈公共数据资源开发服务平台，提供面向企业、科研院所、社会机构的场景化公共数据建模、分析、挖掘等基础服务和应用环境支撑。聚焦成渝经济圈一体化发展，教育、就业、医保社保、卫生健康、便民务等民生服务领域的堵点难点问题，扩大数据资源共享应用范围。依法有序向社会开放与民生紧密相关、社会迫切需要、产业发展急需的重点领域公共数据资源。依托大数据交易平台，推动数据要素市场化配置，促进数据资源有效流动。成立市场化、公司化运作的成渝经济圈公共数据资源开发机构，推进数据资源一体化开发和授权开放。逐步建立全链条数据要素供需对接市场。

（三）建立健全数据要素市场服务和数据安全保障体系

强化网络安全等级保护要求，建立健全数字基础设施安全保护体系，完善网络基础设施保护能力。提升网络信息空间安全监测、态势分析、安全防护和应急处置能力。探索完善个人信息授权使用和数据安全使用承诺机制。加快推进公共数据市场化和产业化开发利用，依托国有大数据交易平台，推动数据要素市场化配置，促进数据资源有效流动，创新推出一批便民利企数据产品和数据服务。通过以数据服务方式，为不同类型的企业提供一对多的交易服务。依托数字中国创围绕数据权属、价格和交易。逐步建立全链条数据要素供需对接市场。探索建立公共数据资源开发技术相关标准体系。

参考文献：

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