宁夏退耕还林还草成果巩固问题探讨

王治啸 高红军

摘要：退耕还林还草是中共中央、国务院在20世纪末着眼中华民族长远发展和国家生态安全作出的重大决策。23年来的退耕还林还草工程实践取得了巨大的生态、经济和社会效益，赢得了社会各界赞誉。“十四五”以来，国家基于粮食安全和耕地保护考虑，已将工程重心转移到巩固已有建设成果上来。文中基于宁夏回族自治区退耕还林还草工程现状，总结退耕还林还草成果巩固的经验做法，梳理分析现存问题，并提出今后推动退耕还林还草高质量发展的建议：1）深挖后续产业发展潜力，促进“以林养林”；2）合理优化退耕林地树种组成和植被配置模式，改善退耕林质量；3）提高生态效益补偿标准；4）稳定基层管理队伍。

关键词：退耕还林还草；成果巩固；生态补偿机制；宁夏回族自治区

中图分类号：Ｆ３２６.２０文献标识码：A文章编号：2096-9546（2023）01-0018-06

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.01.10.0003

王治啸，高红军.宁夏退耕还林还草成果巩固问题探讨［J］.林草政策研究，2023，3（1）：18-23.

Consolidation of the Achievements in Farmland Conversion to Forest in NingxiaWang ZhixiaoGao Hongjun

（Ningxia Hui Autonomous Region Bureau of Forestry and Grassland， Yinchuan 750001，  Ningxia， China）Abstract： The program of Converting Farmland to Forests and Grassland is a key decision made by the Central Committee of the Communist Party of China and the State Council at the end of the 20th Century with a view to ensuring the longterm development of the Chinese nation and national ecological security. It is also a vivid example fulfilling the concept that “Lucid waters and lush mountains are invaluable assets”. The program， which has been implemented for 23 years， has achieved huge ecological， economic and social benefits and won praise from all walks of society. Since the 14th Fiveyear Plan period， for the sake of food security and farmland protection， the state has shifted the Programs prioritization to consolidating the achievements that had been made. By reviewing the implementation of the Program in Ningxia Hui Autonomous Region， this paper summarizes Ningxias experience and practices in consolidating the farmland conversion achievements， and analyzes the problems arising during the achievement consolidation. Based on the analysis， suggestions are put forward for promoting highquality conversion in the future， including： 1） Tapping the potential in the followup industrial development and exploring the opportunities of depending on forest industry development to expand forest area; 2） Rationally improving the species composition and vegetation configuration mode to establish the forests with better quality on the converted farmland; 3） Setting a high standard for ecological benefit compensation; and 4） Building the stabilized grassroot administration for the conversion.

Keywords： farmland conversion to forest; achievement consolidation; ecological compensation mechanism; Ningxia Hui Autonomous Region

退耕还林还草工程是中共中央、国务院在20世纪末着眼中华民族长远发展和国家生态安全作出的重大决策，是“绿水青山就是金山银山”理念的生动体现［1-3］。2000年以来，宁夏回族自治区（简称宁夏）在全区21个县（区）实施了退耕还林还草工程，并取得了巨大成效；但仍存在一些问题，如退耕还林地经济效益不高、可持续发展能力不足、退耕林木资源退化、后续补偿偏低、基层人员不足等，给成果巩固和工程管理带来较大挑战［4-5］。目前，退耕还林还草工程规模化实施已基本结束，巩固好退耕还林还草成果，推动质量优先的转型发展，是适应高质量发展阶段的必然选择［6-8］。本文将基于宁夏退耕还林还草现状，总结宁夏退耕还林还草成果巩固的经验做法，梳理分析存在的问题，并提出今后推动退耕还林还草高质量发展的建议。

1宁夏退耕还林还草工程实施概况及成效

截至2020年底，宁夏2轮退耕还林还草工程共完成国家下达计划33.96万hm2，任务完成率100%。国家累计安排宁夏退耕还林还草补助资金139.63亿元。截至2022年底，宁夏退耕林地保存面积33.54万hm2，面积保存率98.76%。

1.1退耕还林还草工程实施概况

宁夏前一轮退耕还林还草工程于2000年启动实施，2000—2006年宁夏累计完成国家下达退耕还林计划任务31.19万 hm2，任务完成率100%。截至2022年底，宁夏前一轮退耕还林保存面积30.78万hm2，面积保存率98.68%。

宁夏新一轮退耕还林还草工程于2015年启动实施，截至2020年底，完成国家下达新一轮退耕还林任务2.77万hm2，任务完成率100%。截至2022年底，宁夏新一轮退耕林地保存面积2.76万hm2，面积保存率99.88%。

1.2工程建设取得的主要成效

23年来，宁夏退耕还林还草工程建设取得了显著的生态、经济、社会效益。一是加快了国土绿化进程。宁夏森林资源监测数据表明，工程实施期间是宁夏森林资源持续增长最快时期。宁夏森林覆盖率由2000年的8.40%提高到2021年的16.90%，提高了8.50个百分点，其中退耕林地为森林覆盖率贡献了近5个百分点。二是生态脆弱区、敏感区生态环境明显改善。退耕还林还草坚持以小流域为单元，实行山水林田湖草综合治理，重点治理区域（六盘山区、盐同海风沙区）的生态环境恶化得到有效遏制。截至2020年底，宁夏治理水土流失面积连年超过1 000 km2，累计完成治理水土流失面积2.33万km2，有效改善了水土流失区生态环境和农业基础条件。三是持续助力脱贫攻坚。稳定的退耕还林还草工程政策补助在贫困地区脱贫攻坚中发挥了积极作用。宁夏退耕任务主要集中在9个贫困县（区），截至2022年底，9个贫困县（区）政策补助资金惠及139.29万人，累计直补农户资金96.11亿元。随着退耕还林还草工程实施以及配套工程的落地，逐步引导退耕农户向林果种植业、畜牧业，以及二、三产业过渡，转变了农民广种薄收、靠天吃饭的传统耕作方式。劳务经济已成为贫困山区农民的“铁杆庄稼”，从事其他行业致富的新型农民不断涌现。四是取得了良好的社会效益。退耕还林还草补助使广大退耕农户解决口粮问题，维护了少数民族地区社会稳定，工程获得民众普遍认可。依托退耕还林还草工程，彭阳县的“红梅杏”成为当地退耕农户的支柱产业，盐池县草畜及柠条加工利用为退耕农户带来实惠。同时，工程的实施增强了广大干部群众的生态环保意识，护林爱绿的思想观念逐步形成［9］。

2巩固退耕还林还草工程成果的主要做法

宁夏始终把巩固成果贯穿于工程建设全过程，坚持“稳步推进和巩固成果”两手抓，把巩固成果作为衡量工程建设得失的重要评判标准，积极采取有效措施，巩固建设成果。

2.1管理机制

一是加强组织领导，逐级落实责任。宁夏党委、政府高度关注退耕还林还草工作，自工程开始，便成立了以自治区政府分管主席为组长的退耕还林还草工作领导小组。按照“五到县”的要求，自治区政府每年与各工程县签订责任书，各工程县再逐级落实，层层压实工作责任。二是实施封山禁牧。为了改变生态脆弱的局面，保护生态建设成果，2002年宁夏党委、政府决心实施全境封山禁牧。20年来，宁夏严格落实封山禁牧政策，县、乡、村层层压实工作责任，封山禁牧取得了显著效果，为全区生态建设成果巩固作出了卓越贡献。三是实施生态移民。为了使山区贫困农民脱贫，减轻贫困山区生态承载压力，改变“越穷越垦，越垦越穷”的状况，2000年以来，宁夏开展了4次大规模的移民搬迁，搬迁贫困群众达66万人，涉及9个贫困县的684个行政村1 655个自然村。生态移民政策大大减轻了当地生态环境的压力，生态修复和封山禁牧措施巩固了退耕还林还草等生态建设成果，同时迁出的退耕移民继续享受退耕政策，也推动了“迁得出，能稳住，不反弹，能致富”移民政策的实施。四是落实林长制，建立长效管护机制。宁夏已经建立五级林长组织体系，林长制各项制度落地运行。截至2022年底，全区已设置各级林长8 219名，区、市、县三级总林长实行“双挂帅”，均由党委和政府主要负责人担任，实现了“山有人管、树有人种、林有人护、责有人担”的责任制，宁夏退耕林地保存全部纳入林长制考核体系，建立了长效管护机制。

2.2完善管护机制

落实“退耕农户+护林员”管护机制。按照“谁管护、谁经营、谁受益”的原则，将退耕补助政策与林地管护绩效挂钩，对林地管护不到位、林木保存低的，实行政策补助“暂扣”，以达到督促约束，进一步压实退耕农户的责任和义务。在退耕农户自行管护的基础上，专业护林员的管护也为退耕还林还草成果巩固提供坚实保障。为加强林地资源管护，宁夏聘用生态护林员1.13万人，全区现有天保工程护林员和国家级公益林护林员0.40万人，全面履行对全区林地资源的管护任务。国有林管护形成了局、场、管护站三级管护体系，做到管护机构、责任单位、管护面积、管护措施、护林人员、管护经费、奖惩制度“七落实”，确保“山有人看、林有人护”。对于以退耕林地为主的集体林管护，按照县、乡、村三级管护体系，林草主管部门依据辖区集体林地面积严格落实管护目标责任制，主管部门、乡镇、村级层层签订目标管理责任书，与护林员签订管护协议书，明确每个护林员的管护范围、管护责任。

2.3生态补偿机制

争取国家和自治区财政支持。2016年起，宁夏前一轮退耕还林国家政策补助陆续到期。考虑到全区前一轮退耕还林成林率普遍较低、林地资源基础薄弱、退耕农户收入水平不高，2017年起宁夏回族自治区人民政府决定对已到期的前一轮退耕还林生态林，继续为退耕农户提供约300元/hm2（每亩20元）管护资金的补助，连续补助5年，全力做好国家政策退出的有效衔接。2018年，国家决定对已到期的前一轮退耕还林生态林给予生态效益补偿和森林抚育补偿。为此，宁夏积极争取国家政策支持，将已到期的退耕林地全部纳入国家政策补偿范围，并将国家补偿资金100%兑现给退耕农户，使农户直接受益。截至2022年，宁夏退耕林地享受国家和省级生态补偿资金8.03亿元。通过国家和宁夏财政补偿资金支持，进一步加强了农户与退耕林地之间的联系，增强了农户管护意识，为成果巩固奠定了良好的群众基础。

2.4产权机制

推进林地不动产登记。为保障退耕农户权益，退耕还林工程实施之初，由乡镇或村组与退耕农户签订合同，明确双方权力、义务；工程实施后，由县级林草部门审核，及时颁发农户林权证，确保退耕农户权益。根据国家林业和草原局2021年退耕还林还草工程管理实绩核查，宁夏前一轮退耕林地确权发证率达93%以上。2021年4月，宁夏党委和政府启动用水权、土地权、排污权、山林权“四权”改革，将山林权改革作为林长制工作的重点任务，率先启动对退耕林地确权发证，鼓励支持农户开展山林地经营权和林木所有权流转，拓展山林权融资功能和规模，探索建立政府回购机制，推进“以林养林”新模式，探索“以地换林”新路径。近年来，为提高退耕还林还草信息化管理水平，强化工程管理，推动林地资源动态管理，宁夏工程管理部门积极推进退耕林地矢量化建设，推动与国土“三调”成果融合，为退耕林地确权发证提供基础依据。

2.5质量提升机制

开展未成林补植补造和抚育提升工程。宁夏干旱少雨，自然条件恶劣，病虫鼠兔害严重。为了保证造林成活率和林木保存率，补植补造工作必须常抓不懈。宁夏自2003年开始，年年坚持开展“回头看”工作，对历年保存率达不到自治区验收标准，即保存率低于85％的退耕林地安排补植补造。“十三五”期间，宁夏提出大规模国土绿化行动，认真践行生态立区战略，坚持不懈推进国土绿化事业，启动实施“林业四大工程”，大力实施人工造林和未成林补植补造及抚育提升项目。“十四五”以来，宁夏持续加大国土绿化建设，以“一河三山”保护和治理为重点，构建“一带三区”的生态生产生活总体布局，统筹推进山水林田湖草沙系统治理，启动实施北部绿色发展区防护林、中部防沙治沙、南部水源涵养“三大林业工程”，持续加大未成林地成林转化，开展森林质量精准提升。2018年以来，宁夏累计开展退耕林地补植补造20.67万hm2，占退耕林地总面积的60.49%。根据最新国土“三调”成果，宁夏退耕林地成林率达81.58%。通过补植补造，退耕林地质量实现大幅度提升。

2.6退耕林地资源利用可持续模式

灌木（柠条）平茬利用。退耕还林还草工程实施以来，按照区域自然条件特点，在宁夏中部干旱区主要培育具有强抗旱性且耐瘠薄的柠条。截至2022年底，宁夏中部干旱带柠条资源保存面积达46.67万hm2，退耕还柠条林面积10.00万hm2。为了积极挖掘灌木利用价值，发挥资源优势，宁夏通过艰辛探索和发展，走出了一条“企业（合作社）+农户”的加工利用路径，初步形成了“饲料+燃料”的灌木加工利用产业，建立起了较为成熟的灌木平茬利用运行模式，促进了当地农牧民收入和经济发展。宁夏盐池县为充分挖掘柠条资源利用，提高灌木平茬综合效益，与宁夏农林科学院等机构合作，研发出灌木平茬转饲利用、生物质燃料颗粒等系列产品，为大面积开展灌木平茬利用找准了路子。盐池县先后建成饲草配送中心7个，柠条饲草加工厂8个，辐射带动加工点106个，每年为畜牧业提供饲草超过40万t，饲料加工纯利润达3 000万元。近年来，依托滩羊产业，盐池县逐步扩大柠条平茬利用规模，年均平茬面积2万hm2。2021年，盐池县羊只饲养量322.70万只，羊肉产量2.86万t，滩羊全产业链产值达64.50亿元，并呈现多年连续增长的势头。

3现存问题

随着退耕还林还草工程深入推进，一些不容忽视的矛盾和问题也逐渐显露出来，逐步成为退耕还林还草成果巩固和高质量发展的制约瓶颈。

3.1退耕林地经济效益差，可持续发展能力不足

一是经济林规模小，产值低。由于受自然地理条件限制，种植经济林投入成本较高，极易受晚霜冻害，种植风险大，加之经济林补助标准相对较低、期限短等因素，部分农户经济林种植积极性不高，导致退耕林地主要以生态林树种为主，经济效益低，促农增收能力不足。宁夏前一轮退耕林地经济林面积仅为1 153.33 hm2，占前一轮退耕还林总任务的0.40%。新一轮退耕还林还草中，经济林种植政策有一定调整，逐步加大经济林树种栽植，推广以文冠果、红梅杏、钙果等为主的生态经济林树种。但因投入成本高，且受水、肥条件限制，经济林发展比例仍较低，仅为18.82%。二是生态林利用率不高。目前，宁夏生态林的开发利用多以林下经济、生态庄园等发展模式为主，但发展规模不大，制约因素较多。林下种植主要以菌菇、中药材为主，生长条件要求较高，适宜发展的范围很小。生态庄园的发展则受当地整体旅游业发展水平影响较大，总体发展层次较低，大多设施简陋，经营程度低。三是碳交易尚未开发。宁夏林业碳汇交易尚处于探索阶段，还未形成完整的碳汇交易平台和完善的碳汇交易机制，金融化程度和市场参与度不足，政策配套体系不够完善，仍处于初步发展阶段，“绿水青山”变为“金山银山”桎梏尚未打破。

3.2生态效益补偿标准较低

目前，退耕林地国家生态效益补偿标准为240元/hm2，还对已到期退耕地还生态林给予300元/ hm2的森林抚育补偿，同时宁夏财政也配套了300元/hm2的管护费。但相较于耕地的比较收益仍然很低。退耕林地复垦风险加大，成果巩固面临较大考验。

3.3林分质量不高、稳定性差

退耕还林还草工程初期，退耕农户积极性较高，宁夏政府提出了“五年任务三年完成”的口号，工程得以迅速推进。为了保证成活率，达到“山川先绿起来，农民早富起来”的目标，在国家退耕还林种苗补助较低的条件下，宁夏各地因地制宜，种植了沙区以柠条，山区以山桃、山杏、沙棘为主的灌木林。根据统计，宁夏以柠条、山桃、山杏、沙棘等为主的灌木及半灌木林地面积占退耕林地总面积的75.68%。在立地、气候条件较好的山区县，营造了一些乔木林，但受苗木贮备的影响，纯林较多，纯林面积占乔木林的79.96%。例如，南部山区以落叶松、油松纯林等为主，中部干旱带盐池、同心、红寺堡、海原等县区以营造柠条纯林为主。由于林分密度大、林相结构单一，混交林占比不高，稳定性差，易受病虫危害，林地生态功能较为脆弱。

3.4退耕还林还草工程人才后备力量不足

一是县级管理机构合并。2018年国务院机构改革后，原林业部门设置的退耕还林管理机构及管理人员进行调整。相关林业基层单位在业务衔接过程中出现熟悉政策的专业人员不足、政策把握不准、资金兑现及检查验收不及时等问题，造成工程管理被动。二是乡镇林业站撤销。基层林业站是林业建设和管理体系中的最基础环节。随着机构改革，宁夏各乡镇林业站全部撤销，林业管理及技术人员存在一定程度的流失，人才后备力量不足，基层林业服务功能缺失，对于涉及千家万户的退耕还林还草工程管理影响较大。

4成果巩固建议

1） 深挖后续产业发展潜力，促进“以林养林”。一是支持鼓励对退耕林地提升改造，盘活林地潜力，积极挖掘适宜地区开展林下种养殖。积极争取国家政策和项目支持，开展退耕林地改造提升，提高退耕林地产值，助力乡村振兴战略实施。二是支持放活经营形式。采取联户经营、委托承包、流转等多种形式，开展集约化经营管理，结合实施乡村振兴战略，深挖退耕林地发展潜力，将退耕还林还草、农村劳动力与美丽乡村建设深度融合，让退耕农户就近就业，提高经济收益［10-11］。三是尝试探索政府买断经营权机制。对一些愿意退出退耕林地经营权的农户，政府应建立回购基金，通过协商评估，一次性从退耕农户手中买断，划归国有林场负责经营管护，达到巩固成果的目的。

2） 合理优化退耕林地树种组成和植被配置模式，改善退耕林质量。以水分平衡、碳汇最优、持续生长良好为目的，合理优化退耕林地树种组成和植被配置模式，全面推进退耕林地质量改善。一是加快退耕林地成林转化。指导各工程县（区）进一步摸清辖区内退耕林地未成林情况，对达不到保存标准的退耕林地要制定成林转化方案，纳入其县（区）年度未成林补植补造项目计划，并采取切实有效措施，加快成林转化。二是实施精准森林质量提升行动。指导各地开展退耕还林地保存“回头看”，科学、精准开展退耕林地树种组成和植被配置的调整优化，综合采取抚育间伐、补植补造、退化修复、封育更新等措施，提高林地保存质量。三是规范林地使用管理。进一步贯彻落实《中华人民共和国森林法》《退耕还林条例》等法律法规，推进退耕林地与国家级公益林整合优化工作，严格落实林地用途管制，严格林地使用审核审批制度。

3） 提高生态效益补偿标准。2022年起，宁夏退耕还林还草补偿逐步停止，到2026年退耕林地生态补偿仅剩国家补贴。与现行农业补贴政策相比，退耕还林还草生态补偿偏低。建议从国家层面提高退耕还林还草生态补偿标准：一是在原有的540元/ hm2基础上，适度提高；二是对退耕林地征占使用的，在一定程度上参照耕地征占标准给予补偿。

4） 稳定基层人才队伍。退耕还林还草是一项庞大的系统工程，涉及范围广、持续时间长、政策性强、程序复杂。工程健康、持续的发展，离不开稳定的管理机构和管理人员。在当前退耕还林还草成果巩固的重要时期，加强基层组织建设、稳定人员队伍，也是成果巩固的一项重要内容。各级林草管理部门应高度重视，加强退耕还林还草工程管理人才及技术人才培养，确保人才队伍后备力量充足。

参考文献

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