论韩国防空识别区实践的法理瑕疵

曹群 贾丁

摘 要：关于防空识别区具体操作规程，比较清晰的“一般惯例”和“法律确信”尚未形成，亦不存在较为明晰完备的防空识别区“习惯国际法规则”。目前尚难确言韩国防空识别区违反国际惯例，但其在覆盖范围和适用对象上均比较特殊，与国际上“多数派”实践明显不同。韩国防空识别区（KADIZ）设立已久，其近期实践对中国军机活动特有针对倾向，并屡次提出外交抗议，甚至存在“双重标准”。韩国防空识别区规则显然与美国有关“航行与飞越自由”的立场并不一致，而应属于“过度海洋主张”，但美国“航行自由行动”从未将其列为挑战对象，国际社会对其“与众不同”亦缺乏关注。进入韩国防空识别区活动的中俄军机无意侵犯韩国领空，但韩方仍不断“抗议”或表“遗憾”，其似乎意在利用炒作推动防卫监视雷达换代升级，还抱有对中俄军机在该区域活动加以限制的心理预期，并可能欲以韩国防空识别区“实践”范围对中韩海域划界施加影响。

关键词：韩国；防空识别区；《国际民用航空公约》；航行与飞越自由；美国

中图分类号：D823  文献标识码：A  文章编号：1672-335X（2023）04-0082-12

DOI：10.16497/j.cnki.1672-335X.202304008

在韩国防空识别区（KADIZ）2013年12月南扩之后，对于中国军机进入韩国防空识别区活动，韩方有明显针对之倾向，甚至无端进行“外交抗议”。韩方利用其防空识别区规则，试图在其领空外对外国军机施加“管辖”，不仅违背相关国际法，而且其近年来越发以“有色眼镜”看待符合国际法的中国军机正常活动及中俄联合巡航演习。韩国防空识别区存在已久，较之最初由美国代为划设的防空识别区范围及颁布的相关规则，其现今版本皆已发生很大变化，且在覆盖范围和适用对象上均与“多数派”实践不同。韩国防空识别区的现行规则显然与美国有关“航行与飞越自由”的政策立场并不一致，但美国“航行自由行动”从未将其列为挑战对象，［1］国际舆论对其相关规则的“特殊性”亦少有谈及。近年来，韩方在实践中屡次针对中俄军机活动提出“抗议”或表“遗憾”，其是否缘于相关领域的国际法“误读”，或另有其他意图，值得进一步观察和深入研究。

一、关于防空识别区的通用概念与国际实践

长期以来，关于设立防空識别区以及相关操作规则的国际条约规范一直处于“空白”状态，1944年《国际民用航空公约》（通称《芝加哥公约》）和1982年《联合国海洋法公约》都未曾在正文中提及防空识别区。［2］《芝加哥公约》的附件十五和附件四分别在2000年、2001年修订后，增补了有关防空识别区的定义和相关“建议措施”，并被后续版本所继承，其将防空识别区定义为：“特别标出的划定范围空域，航空器于其内被要求遵守与提供空中交通服务（ATS）有关的程序之外附加的特定识别和/或报告程序。”对防空识别区的另一经典定义出自《马克斯·普朗克国际公法百科全书》：“一种划定空域，于其内民用航空器被要求自我识别，这些区域常被划设于邻近海岸的专属经济区或公海，以及领海、内水和陆地领土上空。”上述两定义并无实质性分歧，仅存在表述上的差别。二者均未限定防空识别区的覆盖范围，均将防空识别区规则的适用对象限定为民用航空器，且二者均倾向于认为各国所颁布的防空识别区规则仅包括“主动识别程序”。

关于防空识别区的具体操作规程，比较清晰的“法律确信”及“一般惯例”尚未形成，亦不存在较为明晰完备的防空识别区“习惯国际法规则”。目前，尚无广受认可的汇总世界各国防空识别区的清单，经初步统计，有27个国家或地区现仍划设防空识别区（除了“常设性”防空识别区，也包括“临时性”防空识别区），而且各国实践做法较为多样化，在操作程序上尚无“国际规范”，仅在覆盖范围、适用对象和识别规则等方面稍具“共识”。

首先，在防空识别区可覆盖范围方面，各国实践已稍具“共识”，绝大多数国家的防空识别区均覆盖本国全部或部分领空，对领空之外的专属经济区或公海上空亦有覆盖。从国际实践来看，多数国家所划防空识别区与领空界线并无直接关联，在地理覆盖范围上较为灵活，更有甚者，覆盖无争议的他国领空。在这方面，用尽量少的坐标点勾连出本国防空识别区范围，似乎是大多数国家的主要考量。［3］防空识别区可否覆盖他国飞行情报区（FIR），尚无定论，但超出己方被分配的飞行情报区范围者并不罕见。防空识别区与领土主权和海域权利主张范围并无直接关联，单就国际法角度而言，一国划设防空识别区，并不能赋予其对防空识别区所覆区域的主权、主权权利或管辖权，也无益于强化其对争议区域之主张。［3］一些国家还将他国无争议领土划入其防空识别区（详见后文），其划设范围显然并非基于主权主张。

其次，在防空识别区规则（尤其是“主动识别程序”）的适用对象方面，美国等西方国家的“解读”较具代表性，无意飞入划设国领空的外国国家航空器不太可能遵守划设国的防空识别区规则。［2］在“国际空域”，一国所设防空识别区规则适用外国军用航空器，似难有成功先例，比如韩国曾多次抗议中国和俄罗斯军机飞入韩国防空识别区，而中俄往往以军机依据国际法享有飞越自由并未侵犯韩领空作为回应。如果国际社会多数国家继续认可军机在领空外享有“传统公海自由”，那么一国划设防空识别区（若非如韩国般“自取其辱”，设定外国军机不可能遵守之规定）的基本作用或许是利用“排除法”过滤出“疑有敌意”的外国航空器，以便更加清晰地辨识相关空域的正常民航活动，从而减轻其军用监控雷达的负担。［4］（P248-255）

最后，关于防空识别区规则是否可适用“仅穿越”情况下的外国民用航空器，目前并未形成众所公认的“国际规范”。《马克斯·普朗克国际公法百科全书》对于“仅穿越”情况适用问题的解析较为含糊，该词条的作者美国军方专家阿什利·罗奇（J. Ashley Roach）指出，确有一些国家将防空识别区规则适用于无意进入本国领空的他国航空器，但沿海国无权将提交飞行计划和位置报告等防空识别区规则要求适用于无意进入其领空的他国航空器。从国际实践来看，仅美国、巴西、印度（巴基斯坦存疑）和日本等国防空识别区规则的某些具体条款规定有此倾向，多数划设国皆未明确排除“仅穿越”情况适用其防空识别区规则。［3］

二、韩国防空识别区的覆盖范围较为独特

起初，韩国防空识别区系由美国太平洋空军于1951年3月22日代为划设，［5］其当时在坐标范围上与同样由美军代为划设的日本防空识别区有着“严丝合缝”的分界（主要是当时韩国防空识别区的东部和南部边界）。韩国自1951年划设防空识别区即覆盖北纬39度以南的现今朝鲜之领空，这与当时朝鲜半岛情势特殊及两国并无公认“边界”有关，但两国在1991年均已成为联合国会员国，韩国防空识别区继续大面积覆盖另一联合国会员国之领空，似有不妥。值得注意的是，因为在1982年《联合国海洋法公约》生效后，领海宽度由3海里变为12海里，起初并不覆盖韩国领空的日本防空识别区，在当时韩日皆未更改防空识别区界线的条件下，也便覆盖了韩国最南端的马罗岛（Mara-Do Island）12海里领海部分范围。

自20世纪60年代开始，韩国曾多次提议扩展防空识别区，使其与韩国的飞行情报区边界（主要是南部）相一致，但日本政府对此皆表示不予接受。［5］在1992年、1994年和1995年举行的韩日空军防空实务会议上，韩方亦曾向日方提议协商扩展防空识别区的问题，但日方拒绝进行协商。［6］在2013年11月中国东海防空识别区划设之后，韩国终于觅得“良机”，使日方为了团结韩国，以对抗中国，而“接受”其几十年来一直图谋的防空识别区南扩。［7］韩国防空识别区虽在2013年大幅南扩（2013年12月15日生效，［8］不仅覆盖韩国最南端领空，还覆盖苏岩礁海域上空），但其北部界线未曾有变，仍覆盖大片朝鲜领空，其整体范围为以下坐标点连线之内空域：“北纬39度00分、东经123度30分，北纬39度00分、东经133度00分，北纬37度17分、东经133度00分，北纬36度00分、东经130度30分，北纬35度13分、东经129度48分，北纬34度43分、东经129度09分，北纬34度17分、东经128度52分，北纬32度30分、东经127度30分，北纬32度30分、东经126度50分，北纬30度00分、东经125度25分，北纬30度00分、东经124度00分，北纬37度00分、东经124度00分，北纬39度00分、东经123度30分。”在2013年12月9日，即韩国宣布扩大防空识别区的次日，美国国务院发言人普萨基（Jen Psaki）在例行记者会上，为故意抹黑中国东海防空识别区，居然罔顾事实，称赞扩展后的韩国防空识别区没有覆盖他国管辖领土或争议领土，且未超出韩国飞行情报区的范围。但事实上，韩国防空识别区不仅覆盖韩日争议领土“独岛”（日方称“竹岛”），还覆盖北纬39度以南的朝鲜领土，而且超出韩国仁川飞行情报区的范围，与中国沈阳飞行情报区、上海飞行情报区以及日本福冈飞行情报区、朝鲜平壤飞行情报区皆有重叠之处。

韩国防空识别区超出其本国飞行情报区，很可能是受美国防空识别区影响。飞行情报区（FIR）所覆盖区域与主权无关，是为提供飞航情报和告警服务，而由国际民航组织批准划定的范围，比如中国台北飞行情报区覆盖日本的与那国岛、西表岛，新加坡飞行情报区覆盖印度尼西亚的纳土纳群岛。防空识别区与飞行情报区并无必然联系，防空识别区国际实践亦未曾有共同标准限定一国所划防空识别区可否超出本国飞行情报区。由于防空识别区的“国际规范”尚存很多“模糊地带”，一国划设防空识别区超出其本国飞行情报区，似乎不应被批评，因为已有不少防空识别区划设国如此行事。也许由于防空识别区与飞行情报区类似（与主权主张并无直接关联），防空识别区覆盖他国无争议领空，往往不会招致“外交抗议”，一些国家所划防空识别区迄今仍覆盖他国无争议领空，并成功“隐身”而免于国际舆论关注，比如，美国防空识别区覆盖巴哈马部分领空，日本防空识别区覆盖俄罗斯和韩国部分领海，古巴防空识别区覆盖巴哈马部分岛礁，印度防空识别区覆盖斯里兰卡部分领空。［3］就一国划设防空识别区覆盖他国无争议领空的情况而言，若该国防空识别区规则的适用对象包含外国国家航空器，则该国在执行其防空识别区规则的实践上很可能存在问题。在他国领空区域，一国防空识别区规则对外国国家航空器难以适用，否则便涉嫌违反《芝加哥公约》，但对于民用航空器的适用似有“妥协”空间，因可参照一国飞行情报区覆盖他国领土而履行民航空管职责的情况（比如，美国防空识别区虽覆盖巴哈马的穆埃尔托斯群岛和多格岩，但其所覆盖岛礁皆位于美国的迈阿密飛行情报区之内）。

在防空识别区的覆盖范围上，较之世界其他地区，东北亚地区的实践存在比较特殊的情况，并引发国际舆论的持续关注，不少学者常将其与本地区相关国家之间的领土主权和海域划界争端相联系。然而，防空识别区范围与领土主权及海域划界并无直接关联，亦无法强化相关主张，而且广为忽视的事实是本地区国家实践似也已从侧面证明此点——存在一国防空识别区覆盖他国无争议领土或领海的情况：（如前所述）韩国防空识别区不仅覆盖其本国领土，还覆盖朝鲜大片领土以及存在主权争议的“独岛”；日本防空识别区不仅覆盖中国钓鱼岛，还覆盖俄罗斯的萨哈林岛部分领海及韩国的马罗岛部分领海。韩国防空识别区覆盖大面积朝鲜领土，可能与朝鲜半岛的过往“分裂”特殊情况有关。台湾当局所划防空识别区覆盖中国大陆东南沿海地区，显然仅具象征意义。与日韩防空识别区不同的是，中国东海防空识别区并未覆盖任何本国、他国领空以及“争议岛礁”领空（也是目前唯一一个未覆盖本国领空的防空识别区）。另外，中日韩三国所划防空识别区皆或多或少超出其本国飞行情报区，这也是广遭忽视的事实。

三、韩国防空识别区现行规则与众不同，且妨碍“航行自由”

韩国防空识别区的早期规则与现行规则存在不小差异，其早期规则与美国相似，且基本符合美国有关“航行自由”的立场（并非国际法下的“航行自由”），而其现行规则与之相悖，应属于美国所谓“过度海洋主张”。值得注意的是，美国对与其相关立场相悖的韩国防空识别区现行规则非常“友好”，从未进行公开质疑或挑战。

（一）韩国早期规则与美国相似

起初，韩日两国防空识别区皆由美国代为划设，韩日防空识别区的早期规则基本完全一致，而且与美国规则在很多方面皆很相似（亦略有不同）。韩国防空识别区早期规则是以“飞行计划”和“位置报告”为主，也对“遵守飞行计划”的误差容限作出了规定。

与“飞行计划”有关的规定包括：1、全部或部分航程位于防空识别区之内的航空器，在起飞前30分钟，以书面方式或电话通话的方式，向适当航空设施提交飞行计划；2、在飞行计划中，将飞行标为DVFR，并包含航空器在防空识别区内的飞行航线、高度和预计穿入防空识别区的时间；3、DVFR飞行不得超出相关航路，除非航空器具有适当的识别代码及敌我识别系统（IFF， Identification Friend or Foe）；4、不得背离DVFR飞行计划，除非已向适当航空设施通告；5、若显见难以遵守飞行计划（比如超出误差容限，详见下文），则立即向适当航空设施传送相关修正信息。

与“位置报告”有关的规定包括：1、在管制空域飞行，不需要进行防空识别区有关位置报告，除非位于航路图上的定期报告点；2、在穿越防空识别区前，上一个报告点进行位置报告之时，给出抵达防空识别区的预计时间；3、当飞行于防空识别区之内，如航路图所示和依照请求，进行常规位置报告；4、当飞行于管制空域之外，若不在航路上，则在穿入防空识别区前至少15分钟且不多于30分钟之时，给出穿入防空识别区的预计时间、坐标点和高度；5、当在距离陆地100海里之处穿越防空识别区，进行位置报告；6、当在防空识别区之内，每隔30分钟进行位置报告。

与“遵守飞行计划”误差容限有关的规定包括：1、预计抵达报告点或防空识别区穿入点的时间超过正负5分钟；2、对于起航点位于防空识别区之内的情况，超出已提交或已修改的起飞时间正负5分钟，除非系在管制区按IFR飞行；3、对于飞入或飞行于陆地区域10海里以内防空识别区范围的情况，超出已提交的航路中心线10海里；4、对于飞入或飞行于陆地区域10海里以外防空识别区范围的情况，超出已提交的航路中心线20海里。

（二）韩国现行规则的适用对象包括无意进入领空的外国军机

韩国很可能是在20世纪60年代开始接管本国防空识别区，并逐步对原有识别规则进行了修订。韩国防空识别区现行规则仍以“飞行计划”和“位置报告”规定为主，但增补了“无线电要求”和“应答机要求”。较之早期规则，“位置报告”规定改动较小，而其“飞行计划”规定有很大修改，并牵涉识别规则的适用对象问题——早期规则是规定“向适当航空设施提交飞行计划”（与美国规则一样规定是向民航空管单位提交飞行计划），而现行规则明确提及了“军用航空器”以及“向国防部长提交飞行计划”“获得国防部长准许后按其指定程序操作”“应向国防部长进行位置报告”等内容。为便于全面了解韩国防空识别区现行规则，特将其条文详译如下：

2.1 位于韩国ADIZ（KADIZ）之内的飞行程序

2.1.1 欲在KADIZ之内飞行的飞行员应在实施飞行前向国防部长提交飞行计划。如因国防部长所列举之紧急任务等情况而在出发前无法提交飞行计划，相关飞行计划可在飞行中提交。

2.1.2 若系军用航空器以外的其他航空器根据《民用航空安全法》之67-2-4条款向国土、基础设施和交通部部长提交飞行计划的情况，其将被视为满足1.1所指要求。

2.1.3 当操作于KADIZ之内，除要在获得国防部长准许后按其指定程序操作外，航空器还应遵从下列程序：

a. 航空器应建立空对地双向无线电通信，并持续监听其与适当的空中交通管制或军方单位的语音通信联络。

b. 航空器应运行二次监视雷达（SSR）应答机，并设置空中交通管制或军方当局指定的SSR代码。

2.2 位置报告

2.2.1 当操作于KADIZ之内，航空器应向国防部长进行位置报告。若系按2.1.1段和2.1.2段规定提交的飞行计划操作于管制空域的飞行情况，则a项和b项所含位置报告可予免除。

a. 如在管制空域之内飞行，当在进入KADIZ前的最后一个报告点进行位置报告之时，应给出至KADIZ边界位置点的预计抵达时间（ETA）。

b. 如在管制空域之外飞行，航空器应在进入KADIZ前至少15分钟且不多于30分钟之时，给出至KADIZ边界坐标点的ETA、穿入ADIZ的位置点和高度。

c. 当在KADIZ之内，应每隔30分钟进行位置报告。

2.3 负责部门

联合参谋本部 空中作战指挥部

电话：+82-2-748-3435

传真：+82-2-796-0369

根据美国国会研究局2015年报告（CRS Report R43894），韩方已表明其防空識别区规则要求军用航空器提交飞行计划，且亦适用于无意飞入韩领空之类“仅穿越”情况下的国家航空器。而且，对于未事先通报而进入其防空识别区的中国军机，韩方并未默认其“合法性”，已多次施行“外交抗议”。因此，不论是从条文表述，还是相关实践来看，韩国防空识别区现行规则的适用对象应当包括外国军用航空器。

虽然关于防空识别区尚未形成“国际规范”，但也有些基本的“雏形”原则，亦不能违反《芝加哥公约》和相关国际法。韩国防空识别区现行规则在适用对象上明确包括军用航空器，而且不区分是否飞往其领空，抑或仅在“国际空域”的穿越情况，这在全球已划设防空识别区的二十余国实践中显得比较特别，且有违反相关国际法之嫌。因为韩国防空识别区所覆范围的不同区域牵涉法理问题存在很大差异，所以有必要分别阐述之。

首先，在韩国防空识别区所覆盖的朝鲜领空区域，他国各类航空器没有义务遵守韩国防空识别区规则关于“飞行计划”和“位置报告”等相关规定。根据《芝加哥公约》，朝鲜对“其领土之上的空气空间具有完全的和排他的主权”。韩国防空识别区规则在此区域内应属“无效”，且有侵犯朝鲜领空主权之嫌。对于国家航空器而言，在遵守朝鲜有关规定的条件下，韩国航空器自可遵行本国防空识别区规则；而包括朝鲜军用航空器在内的他国航空器自然无须遵守韩国防空识别区规则。对于民用航空器而言，韩国防空识别区亦难“有效”，因其所覆朝鲜领空区域属于平壤飞行情报区。事实上，韩方应当很难将其防空识别区规则施行于北纬38度至39度、东经124度至133度之间区域，尤其是对于非属韩国的军用航空器，朝鲜军用航空器在此区域（包括毗连朝鲜领空的区域）之内飞行，绝不可能遵照韩国防空识别区规则，向韩国防部长提交飞行计划并定时报告位置。

其次，在韩国防空识别区覆盖韩国领空的区域，所有航空器皆应遵守其规则。在该区域内，外国航空器遵从韩国防空识别区规则，并非因其整体上符合国际法，而是由于韩国对其领空“具有完全的和排他的主权”。在“未经特别协定或其他方式的许可”的情况下，外国国家航空器无权进入韩国领空。但在韩国领空之外的“国际空域”，其他国家航空器理应享有“航行和飞越自由”，不当受韩国防空识别区规则约制。

最后，在韩国防空识别区覆盖“国际空域”的区域，非属韩国的国家航空器若非有意飞往韩国领空，则皆可不必遵守韓国防空识别区规则（但民用航空器似当遵守）。韩国防空识别区现行规则并未如美国现行规则一般，就穿越防空识别区的适用情况，限定飞行目的地和始发地，此显然与美国“航行自由”主张相违背，尤其侵害军用航空器享有的“传统公海自由”。

（三）韩国现行规则从未遭美国公开质疑

美国对韩国防空识别区之“友好”非同寻常，除美国务院发言人因“无知”而对韩国防空识别区覆盖范围赞赏有加外，还对其适用对象包含外国军用航空器采取“视而不见”的态度，甚至对其适用仅穿越防空识别区而无意进入领空的航空器一事亦“避而不谈”。如前所译韩国防空识别区现行规则，其显然适用所有飞行于韩国防空识别区内的航空器，未能排除对无意进入领空的航空器适用——这是美国自2014年以来一直利用“航行自由行动”（FONOP）挑战中国东海防空识别区所宣称的理据——美国明确以此为“过度海洋主张”，并宣示须予挑战以保证国际法赋予各国的海空域使用、权利和自由。值得注意的是，中国东海防空识别区是美国目前唯一连年（2014—2022财年）公开挑战的防空识别区，［1］且美国将其归为“过度海洋主张”的理据迄今未曾有变。美国“航行自由行动”虽曾挑战韩国的“过度直线基线”以及“外国军舰或公务船进入其领海需要事先通告”的相关规定，但从未对韩国防空识别区的“过度主张”采取行动，美国是否并不清楚其规则细节，抑或为了“特意照顾”韩国“视而不见”，值得关注。

四、韩方对中俄军机相关活动的“误读”缘由探析

韩国防空识别区存在已久，但在2013年之前从未引发中韩“外交事件”。自2013年12月韩国防空识别区南扩之后，韩方对于中国军机进入韩国防空识别区活动有明显针对之倾向（尤为关注中国军机进入中韩防空识别区重叠区域，但对日方进入日韩防空识别区重叠区域则“放任”之），甚至在2018—2019年多次进行无端“抗议”。进入韩国防空识别区活动的中国军机从未侵犯韩国领空（俄罗斯军机曾被韩方指责侵犯“独岛”领空），但韩方对中国军机在“国际空域”的正常活动或中俄军机联合巡航，不时“严正抗议”，或“表示遗憾”（对俄罗斯军机“单独”进入韩国防空识别区活动很少作此种表态），其真实意图何在，值得关注。韩方对防空识别区概念和相关国际法似有误读（或是装糊涂），其不仅抱有对中国军机在该区域活动加以限制的心理预期倾向，还很可能意欲以防空识别区“实践”范围对中韩海域划界施加影响。

（一）韩方对防空识别区概念和相关国际法似有误解

韩方“特别关注”中国军机进入韩国防空识别区是在2013年中国划设东海防空识别区及韩国防空识别区南扩之后（最早报道是在2016年）。自2018年以来，韩方屡发“抗议”，或表“遗憾”，事实上并无任何国际法依据。较之于其他防空识别区，韩国防空识别区在覆盖范围和规则适用对象上都比较特殊（如前所述），但其成功地实现“隐身”，似乎从未曾被国际舆论关注和批评。美国等西方国家专家往往对中国东海防空识别区进行歪曲解读，并强调其“与众不同”，而对韩国防空识别区规则是否符合“国际惯例”的问题，却选择性地视而不见。

从韩国扩大防空识别区及其后实践来看，韩方对中国军机符合国际法的正常飞行予以特别关注，很大可能还是源于苏岩礁海域归属问题，因为在中国划设覆盖苏岩礁海域的东海防空识别区之前，对于中国军机进出韩国防空识别区，韩方并未表现出如此大的兴趣，而且韩方对他国军机（比如俄罗斯军机）的活动从未像对中国军机这般关注。同时，韩方往往将中国军机进出韩国防空识别区与飞越苏岩礁空域相联系，韩媒亦常获政府人员透露而爆料韩国空军紧急出动战机前往该空域进行巡航。［9］韩方可能对防空识别区概念和相关“国际规范”存在严重误读，抑或是在装糊涂，而希冀误导国际舆论，否则实在无法理解其行为逻辑。韩方应当对国际法学界有关防空识别区概念和各国实践进行仔细研究，至少要搞清楚其本国防空识别区的历史和现状。

事实上，防空识别区所覆范围与领土主权和海洋划界主张皆无直接关联，韩国防空识别区实践本身便可证明此点——韩方不可“忘记”其自身防空识别区覆盖朝鲜领空以及超出其本国飞行情报区之事——因此韩方实无必要对中国东海防空识别区覆盖苏岩礁海域担忧，目前亦并无任何证据能够表明中方会以防空识别区范围“强化”海域权利主张。如前所述，实际上，韩国防空识别区在其所覆盖的很多区域无法将其识别规则付诸实施。从韩方2013年扩大防空识别区以来的做法来看，其种种举措和对外宣传似乎意在“强化”其海域权利主张。然而，国际社会必会发现，韩国防空识别区在其北部、南部范围的实践存在很大矛盾，此种“双标”举措对其海域权利主张不会有任何“强化”作用。

（二）韩方对中韩海域划界前景存在担忧

中韩已就苏岩礁不具有领土地位达成共识，双方不存在领土争端，但两国在黄海南部和东海北部海域存在专属经济区和大陆架主张重叠的问题，［10］且尚未就海域划界的具体适用原则达成一致。中方主张按照“公平原则”合理划分界线，但韩方认为在划界时应以两国海岸线的“中间线”为界。［11］为落实2014年7月中韩两国领导人关于启动海域划界谈判的共识，自2015年12月中韩海域划界首轮会谈开始，中韩迄今已举行副部级和司局级的多轮海域划界谈判。期间，韩国部署“萨德”反导系统，曾给中韩海域划界谈判推进带来极大负面影响，原计划于2017年举行的第二轮副部级会谈因受萨德问题影响，而一直推迟到2019年7月才举行。［12］由于中韩海域划界以及相关渔业协定关系到两国沿海数十万渔民的生计问题，双方在谈判中“讨价还价”在所难免，不应抱有“急于求成”的时间限度预期。

然而，韩方对苏岩礁海域归属异常敏感，致使其对中国东海防空识别区覆盖该区域产生了不必要的担忧。在中国宣布划设东海防空识别区之后，韩国媒体公开报道中国公务机、船进入苏岩礁海空域的数据，韩国外交部发言人赵泰永声称，韩国利用苏岩礁不会受到任何影响。为“回应”东海防空识别区，韩方于2013年12月8日宣布韩国防空识别区南扩方案，并于2013年12月12日允许韩国航空公司向中方提交经过东海防空识别区的飞行计划。韩方还将韩国防空识别区南扩之“合理性”与飞行情报区界线混为一谈，扩大后的韩国防空识别區南部边界确实变得与其仁川飞行情报区一致，但韩方似乎“忘记”了其防空识别区覆盖范围从来与飞行情报区并无直接关联，而且其防空识别区一直对别国飞行情报区有所覆盖。

（三）韩方对中俄军机巡航事件的“区别对待”

在韩国防空识别区南扩后的最初几年，韩国媒体并未公开报道中国军机飞入韩国防空识别区的相关情况（韩联社2017年1月报道了日本2016年和中国2015—2016年的“进入”次数）。自2016年1月至2018年1月，虽有韩媒聚焦报道中国军机进出韩国防空识别区，但韩国政府相关部门并无“过度”表态。自2018年2月至2019年11月，韩国政府多次就中国军机进入韩国防空识别区一事向中方提出“严正抗议”，并“要求中方研究措施，防止类似事件重演”。2020年后，韩方表态由“严正抗议”转为“表示遗憾”，但仍间或“呼吁避免类似事件再次发生”。值得注意的是，在2022年底和2023年初连续两次表态中，［13］ ［14］韩方未再“表示遗憾”，而开始强调相关军机“均未侵犯领空”。

与以上针对中国军机活动的舆论炒作和“过度”表态之情况不同，韩方对俄罗斯军机进入韩国防空识别区活动颇为“容忍”——这很可能与中俄军机近年来进入韩国防空识别区的次数存在较大差异有关。按韩国防部2022年发布的统计数据，中国军机进入韩国防空识别区的次数在2017年达到80余次，2018年增至140余次，2019年减至50余次，2020年和2021年均为70余次；俄罗斯军机2017年和2018年先后进入韩国防空识别区10余次，2019年为20余次，2020年和2021年均降至10余次。［15］除涉及俄军机“侵犯”独岛领空事件的“抗议”外，韩方很少就俄军机“单独”进入韩国防空识别区（即未与中国军机联合巡航）提出“抗议”或“表示遗憾”，甚至公开报道亦相对较少。

韩方对中俄军机相关活动“区别对待”炒作或许暗藏机心，其不仅意在增强国际社会对其“实际管控”苏岩礁海域之观感，还试图达到抹黑中俄军机联合巡航之目的，营造中俄联手“通过军事手段威压邻国”之假象（比如炒作2022年5月中俄联合空中巡航事件）。为中韩关系大局起见，中国政府对韩方各种无端“抗议”和消极举措一直保持充分克制，而且在相关军事合作上主动释放足够的善意，迄今中国军机行动已有5次“事先通报”进入韩国防空识别区。值得注意的是，对于中方“已通报”的军机行动，韩方仍会升空战机进行识别或伴飞——与应对“未通报”的军机行动相较而言，韩国军方战术举措似乎毫无差异，其重点区别在于事后较少提出“抗议”或“遗憾”。中俄军机联合演习并不针对第三方，韩方炒作中俄军机巡航事件可能“意在沛公”——韩国政府借助炒作中俄军机飞入防空识别区事件，已顺利推动投资研发防空识别区监视雷达，实现防卫雷达“更新换代”。

参考文献：

［1］ US DoD Annual Freedom of Navigation Reports［EB］. https：//policy.defense.gov/OUSDP-Offices/FON.

［2］ 曹群，贾丁.印度洋国家防空识别区现行特点与法理辨析［J］.边界与海洋研究，2020，（4）：14-17.

［3］ 曹群.论防空识别区的实践与习惯国际法规则［J］.海洋法律与政策，2022，（1）：77-89.

［4］ 曹群.美国防空识别区的历史和法理研究［M］.北京：海洋出版社，2020.

［5］ Sung Hwan Shin.The sovereignty over the Tokto islets： an international air law perspective［J］.Korean JASL， 1996， （8）： 228.

［6］ 政府拟推进将离於岛包含在防空识别区的方案［EB］. https：//cn.yna.co.kr/view/ACK20131126002600881，2013-11-26/2022-12-07.

［7］ 韩扩大防空识别区 美赞“负责” 日称“没问题”［EB］.http：//www.chinanews.com/gj/2013/12-09/5595891.shtml，2013-12-09/2022-12-06.

［8］ 韩扩大防空识别区 本周日生效［EB］. http：//world.people.com.cn/n/2013/1209/c157278-23782204.html，2013-12-09/2022-12-07.

［9］ 韩称十多架中国军机飞越苏岩礁 出动十架战机应对［EB］. http：//news.ifeng.com/a/20170110/50549787_0.shtml，2017-01-10/2022-12-07.

［10］ 外交部.苏岩礁不具有领土地位 中韩无领土争端［EB］. https：//news.ifeng.com/c/7fbeZRdmHrq，2012-03-12/2022-12-07.

［11］ 曹群.中韩海域划界谈判为东亚树立典范［N］.光明日报，2015-12-22（12）.

［12］ 2019年7月26日外交部发言人华春莹主持例行记者会［EB］. https：//www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1683669.shtml，2019-07-26/2022-12-06.

［13］ 韓联参.8架中俄军机飞入韩国防识区［EB］. https：//cn.yna.co.kr/view/ACK20221130004000881？section=search，2022-11-30/2022-12-07.

［14］ 韩联参.2架中国军机昨飞入韩国防识区［EB］. https：//cn.yna.co.kr/view/ACK20230127004800881？section=search，2023-01-27/2023-02-07.

［15］ 韩国防部.中国军机去年入韩防识区70多次［EB］. https：//cn.yna.co.kr/view/ACK20221003002000881？section=search，2022-10-03/2023-01-07.

The Practice of South Korea′s ADIZ and Its Jurisprudential Flaws

Abstract： As for the specific operating procedures of the Air Defense Identification Zone （ADIZ）， there is no clear "general practice" and "legal certainty"， and nor is there a clear and complete "customary international law rule" of the ADIZ. At present， it is difficult to say that the Korean Air Defense Identification Zone （KADIZ） is in violation of international practice， but it is quite special in terms of coverage and application objects， which is significantly different from the practice of the "majority" in the world. The KADIZ has been established for a long time， and its recent practice has a special tendency to target Chinese military aircraft activities， and has repeatedly raised diplomatic protests， even with "double standard". The rules of the KADIZ are obviously inconsistent with the principle of "freedom of navigation and overflight" held by the USA and are the behavior of "excessive maritime claim"， but the USA has never listed ROK as the challenge object of "freedom of navigation"， and the international community also lacks attention to the "unusual" of the KADIZ rules. The Chinese and Russian military aircraft entering the ROK air defense identification zone have no intention of violating the ROKs airspace， but the ROK continues to "protest" or "express regret". The ROK seems to intend to use media publicity to promote the upgrading of investment in defense surveillance radar， and also has the psychological expectation of imposing restrictions on the activities of the Chinese and Russian military aircraft in the region， and may exert influence on the delimitation of the waters between the PRC and the ROK within the "practical" scope of the KADIZ.

Key words： ROK; ADIZ; Convention on International Civil Aviation; freedom of navigation and overflight; USA