新时代三次党和国家机构改革的内在逻辑和经验启示

陈 鹏

（安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241002）

党和国家机构改革是实现国家治理体系和治理能力现代化目标的重要抓手。中国特色社会主义进入新时代以来，我国先后开展了三次党和国家机构改革，分别是2013 年、2018 年和2023 年。2013 年的机构改革以转变政府职能为核心，进一步完善大部制机构改革。2018 年3 月启动的党和国家机构改革，以完善党的全面领导为出发点，党政机构改革统筹推进。2023 年的党和国家机构改革以全面加强党中央的集中统一领导为统领，重点做好科学技术、金融监管、数据管理等重点领域的机构职责优化和调整工作，以适应构建新发展格局、推动经济社会实现高质量发展的需要。党的十八大以来进行的三次机构改革，是改革开放以来我国机构改革在新时代的继续和深化。党的十八大以来的三次机构改革与改革开放以来至党的十八大之前的六次机构改革既有着密切的关联，也有着明显的区别。一方面，党的十八大以来的三次机构改革是在巩固既往机构改革成果的基础上，对职能配置和机构设置格局所做的进一步优化。另一方面，这三次机构改革在改革模式和改革逻辑上与改革开放以来开展的前六次机构改革有着较大的区别。在对比改革开放以来至党的十八大之前的机构改革历程，并对其改革成效和改革不足进行系统梳理的基础上，对党的十八大以来的三次党和国家机构改革的基本逻辑和经验启示进行总结，有助于更加全面科学的认识改革开放以来我国机构改革的历史，也有助于更好地推进新时代我国的机构改革，为国家治理体系和治理能力现代化目标的如期实现奠定坚实的基础。

一、新时代党和国家机构改革的主要历程

（一）2013 年机构改革：推动政府职能转变，建设服务型政府

2013 年3 月，党的十八大以后第一次机构改革拉开序幕。2013 年机构改革的核心任务是在巩固和完善2008 年大部制机构改革成果的基础上，以建设人民满意的服务型政府为价值指引，继续转变政府职能，理顺政府与市场关系。这次政府机构改革在历次政府机构改革的基础上，继续以转变政府职能为核心，着力解决部分政府机构重叠设置、一些政府部门职责存在交叉、行政审批事项设置过多、行政运行流程繁杂等制约行政管理体制高效运行难题。改革之后，国务院组成部门数量减少到20 个，铁道部被撤销，新组建了国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广电总局等部门。经过这次机构改革，政府与市场之间的关系进一步理顺，管理型政府向服务型政府转变的步伐进一步加快，为全面深化改革工作的顺利推进提供了坚实的机构保障。在本次改革中，党的机构改革主要体现在组建以中央全面深化改革领导小组为代表的党中央对各类工作的领导。中央各类工作领导小组是一个议事协调机构，其首要职能是决策，负责对某一领域的工作进行统筹协调。

（二）2018 年机构改革：加强党的全面领导，统筹推进党和国家机构改革

2018 年3 月启动的党和国家机构改革，是在中国特色社会主义进入新时代、党和国家面对新的形势和新的任务的背景下展开的，以完善党的全面领导为出发点，党政机构改革统筹推进。与2013 年机构改革的侧重点是在处理好政府与市场关系的基础上推动政府职能转变、稳步推进大部制改革不同，2018 年的机构改革是党的机构改革和国家机构改革同步实施，如何将党的核心领导地位在党和国家机构设置中得到更加全面而充分地彰显，是这次机构改革的重点任务。

首先，在党的机构改革方面，一是组建了国家监察委员会，同中央纪委合署办公。二是新组建中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央教育工作领导小组三个决策议事协调机构。三是将中央全面深化改革领导小组等四个决策议事协调机构改为委员会。四是国家公务员局并入中央组织部，由中组部统一管理公务员工作。五是由中央宣传部统一管理新闻出版和电影工作，中央宣传部对外加挂国家新闻出版署（国家版权局）、国家电影局牌子。六是由中央统战部统一管理宗教、侨务工作，并统一领导国家民族事务委员会。

其次，在政府机构改革方面，新组建自然资源部等部门。本轮政府机构改革完成后，国务院共设置26 个组成部门（国务院办公厅除外），部级机构较之前减少了15 个，中央政府的机构设置更为精简。与此同时，通过优化既有的政府机构设置，国务院的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等方面的职能得到显著加强，进而为政府治理效能的提升奠定了坚实的基础。

此外，全国人大机构、全国政协机构、行政执法体制和跨军地改革也同步推进。相较于改革开放以来的历次机构改革而言，2018 年的党和国家机构改革力度之大，影响面之广，触及的利益关系之复杂，都是少有的，是一场系统性、整体性、重构性的变革。

（三）2023 年机构改革：深化党中央机构改革，强化党中央集中统一领导

2023 年3 月，进入新时代以来的第三次机构改革正式启动。这次机构改革的目标是要构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，是对2018 年党和国家机构改革的深化。这次机构改革以强化党中央的集中统一领导为统领，重点是做好科学技术、金融监管、数据管理等重点领域的机构职责优化和调整，以适应构建新发展格局、推动经济社会实现高质量发展的需要。

在党的中央机构改革方面，一是组建了作为中央决策议事协调机构的中央金融委员会，加强党中央对金融工作的集中统一领导。二是组建了中央金融工作委员会，负责领导金融系统党的工作。三是组建了作为中央决策议事协调机构的中央科技委员会，加强党中央对科技工作的集中统一领导。四是组建了作为党中央职能部门的中央社会工作部。五是组建了作为党中央办事机构的中央港澳工作办公室，对外加挂国务院港澳事务办公室牌子。在全国人大机构改革方面，为了更好地做好全国人大代表的名额分配、代表资格审查和代表的联络服务工作，新组建了全国人大常委会代表工作委员会。在全国政协机构改革方面，对既有的界别设置结构进行了优化，增设了环境资源界这一新的政协界别。在政府机构改革方面，一是重新组建了科学技术部。二是以中国银保监会为基础，组建了国家金融监督管理局，对既有的地方金融监管体制进行了较大幅度的调整。三是将原本属于国务院直属事业单位的中国证券监督管理委员会改为国务院直属机构。四是统筹推进中国人民银行分支机构改革，大区分行、省会城市中心支行以及县（市）支行和分行营业管理部、总行直属营业管理部等被撤销，设立31 个省（自治区、直辖市）分行和5 个计划单列市分行。五是为适应数字时代经济社会发展和政府治理的需要，组建了归国家发展和改革委员会管理的国家数据局，以此来更为有力地破除府际和部际之间的数据壁垒，更好地提升府际和部际以及政社和政企之间的数据开放与共享水平。六是将国家知识产权局和国家信访局由部委管理的国家局升格为国务院直属机构。此外，本次机构改革还统一按照5% 的比例精简中央层级的人员编制。

2013 年机构改革的范围仅限于行政机构。2018年机构改革虽然以党的机构改革和国家机构的改革统筹推进为主要特征，但行政机构仍然是机构改革的重点。与2013 年和2018 年机构改革不同，2023年机构改革的重点主要集中于党的中央机构，新组建了2 个决策议事协调机构，1 个中央职能部门、1个中央办事机构和1 个中央派出机关。

二、新时代党和国家机构改革取得主要成效

经过党的十八大以来的三次党和国家机构改革，我国政府职能的配置更加优化，党和国家机构的设置更加科学，党的领导体制以及国家行政管理体制和运行机制更加完善，运行管理效能也随之得到有效提升。

（一）职能配置更加优化

政府职能是政府在经济社会发展中所要承担的职责和所应发挥的功能。经过党的十八大以来的持续探索和不断调整，我国的政府职能转变取得了显著的成效，政府职能定位更加科学，政府的职能重心主要体现在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护五个方面。

（二) 机构设置更加科学

党的十八大以来的党和国家机构改革，在2008年国务院大部制改革的基础上继续推进完善党和国家机构设置。以2018 年党和国家机构改革为例，为了改变市场监管过程存在的多头监管和重复监管等制约监管效能提升的难题，将原国家工商总局、国家质监总局和国家食品药品监管总局合并为国家市场监督管理总局。为了化解国家应急管理方面存在的管理部门过多以及综合监管与专业监管部门之间存在的协调难题，国家对民政部、公安部等10 多个部门所承担的应急管理职责进行了整合，在国家安监总局的基础上组建了应急管理部。同时，党中央相关职能部门统一管理公务员、新闻出版、电影、宗教和侨务工作，对外加挂国家公务员局、国家新闻出版署、国家电影局等牌子，党和国家机构设置更加科学。

（三）体制机制更加完善

在科层制行政管理体制之下，横向职能部门之间的协调难题一直存在，如何化解部门间的协调难题成为政府机构改革的一大难题。党的十八大以后，为了有效化解部门间的协调难题、提升行政管理体制和机制的运行效能，党中央先后成立了一定数量的决策议事协调机构。这些名为中央工作领导小组的决策议事协调机构，其成员来自于政府相关职能部门，主要负责统筹协调政府相关职能部门共同推进某一方面的工作，进而为行政体制机制的有序运行奠定了坚实的基础。同时，为了确保党对重大工作的全面领导，党中央设立了一定数量的中央工作委员会。

（四）运行管理更加有效

经过党的十八大以来三次党和国家机构改革，国家在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护等职能配置和机构设置方面存在的问题得到了有效的化解，机构设置更加科学，体制机制不断完善，政府治理资源的配置格局持续优化，许多部门间的政策壁垒和体制机制障碍被破除，党和国家机构的运行效能得到了显著的提升。

三、新时代三次党和国家机构改革推进的基本逻辑

（一）以加强党中央的集中统一领导为统领

中国共产党是我国的最高政治领导力量。党和国家机构设置是政治上层建筑的重要组成部分，坚持和加强党中央对党和国家机构的集中统一领导是党和国家机构改革应该遵循的首要原则。“只有加强党在机构改革各领域各层面的全面领导，才能明确党和国家机构改革的根本方向，确保党和国家机构改革取得成功。”[2]加强党中央的集中统一领导是党的十八大以来我国机构改革的基本逻辑之一。一是通过设立中央全面深化改革委员会等决策议事协调机构，建立健全党对重大工作的领导体制和决策机制。领导小组在组织性质上属于议事协调机构，是党中央为了更好地统筹推进某一方面的工作而成立的临时性组织，不是严格意义上的实体机构。而委员会则是党中央为了更好地统筹推进某一方面的工作而成立的专门组织。二是做好人大、政协等国家机构党的组织建设工作，强化党的组织在同级国家机构中的领导地位。三是充分发挥党的组织、宣传、统一战线等职能部门的作用，由中央组织部统一管理公务员工作，中央宣传部统一管理新闻出版和电影工作，中央统战部统一管理宗教和侨务事务。四是统筹设置党政机构，对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。例如，国家监察委员会和中共中央纪律检查委员会合署办公。

（二）以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向

“机构改革是优化国家治理体系和治理效能的重要路径。”[3]党的十八大以来， 作为全面深化改革这一系统性工程重要组成部分的党和国家机构改革，以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向。以应急管理体制改革为例，现代社会是一个风险社会，如何统筹好发展和安全之间的关系，有效防范和成功化解各种不确定的治理风险，及时处置各类自然灾害和突发事件，切实履行好保护广大人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要职责，推动国家应急治理体系和治理能力现代化是党和国家机构的重要课题。承担应急管理职责的部门众多，各部门之间的职责边界不清晰，各部门各自为政，综合监管和专业监管之间协调难度大、协调时间成本高，这些问题都阻碍了现代应急治理体系的建设和应急治理能力的提升。习近平总书记指出：“奋力推进应急管理体系和能力现代化是保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定，实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦不懈奋斗的重要支撑。”针对我国应急治理体系存在的条块分割和部门各自为政等问题，2018 年党和国家机构改革时，国家以国家安全生产监督管理总局为基础，整合了国务院办公厅、公安部、民政部、国土资源部等多个部门在应急管理方面的职责，组建了应急管理部。一个现代化的应急治理体系渐趋成熟和完善，为应急治理能力的有效提升提供了有力的组织保障。

（三）以优化职能配置和机构设置为改革主线

党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是党治国理政的重要保障。党的十八大以来的三次党和国家机构改革是在中国特色社会主义进入新时代的背景下开展的。新时代，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局是党和国家各项工作应遵循的根本指针，而这也对党和国家机构的职能配置和机构设置提出了新的更高的要求。回顾2013 年、2018 年和2023 年三次党和国家机构改革可以发现，贯穿这三次改革全过程的主线都是如何优化职能配置和机构设置。经过三次改革，政府的市场监管职能、公共服务职能和社会管理职能渐趋优化，市场监管中的多头监管、公共服务不均等和部分社会管理职能弱化的问题得到了有效的化解。在机构设置上，这三次党和国家机构改革统筹推进党和国家机构设置，通过合并设置和合署办公等方式，减少了机构数量，优化了机构设置格局。通过进一步深化大部制改革，国家应急管理、市场监管、金融监管等领域的职责划分不清、各自为政等问题从根本上得到扭转，有助于节约国家治理资源，提升国家治理能力[4]。

（四）以完善体制机制和运行管理高效为目标

改革开放至今，我国共经历9 次机构改革。经过前6 次机构改革，与现代市场经济和政府管理相适应的行政管理体制和运行机制基本建立，为经济社会的快速发展提供了有力的保障。但是，既有行政管理体制和运行机制中依然不同程度地存在条块分割、部门保护、职能交叉重叠、职责划分不清等问题，“国家治理体系中的分段式治理、分块式治理、分域式治理和分片式治理现象不同程度的存在”[5]，制约行政机关运行效能提升的诸多难题有待破题。“党的十八大以来，机构改革被放在国家治理现代化发展的总体战略中谋划推进。”[2]党的十八大之后开启的三次党和国家机构改革，注重科学界定和明确政府的职能定位，明晰不同层级政府机构的工作重心，精简合并一些不必要设置或可以合并设置的机构，实现了政府治理流程不断优化，精简了大量行政审批项目，简化了行政审批流程，行政审批时限大大缩短，许多妨碍政府机关高效运行的体制弊端和机制障碍被破除，国家治理效能得到了显著的提升。

四、新时代三次党和国家机构改革的经验启示

党的十八大以来进行的三次机构改革，是改革开放以来我国机构改革在新时代的继续和深化。目前，“机构改革已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要路径”[6]。回顾党的十八大以来的三次机构改革历程可以清晰地发现，党和国家机构改革需要统筹推进，要坚持和完善党中央的集中统一领导，要坚持以人民为中心的价值导向，要突出重点行业和领域以提升机构改革的针对性。

（一）强化党中央的集中统一领导是机构改革持续深化的根本保证

“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，所以必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”[1]。国家治理体系和治理能力现代化目标的实现，离不开党的领导，作为执政党的中国共产党所拥有的自上而下的政治势能可以有效推动资源的集中和政策的有效执行[7]。机构改革是完善国家治理体系和提升国家治理能力的主要抓手之一。机构改革因其涉及到的部门和人员较多，部门利益、个人利益和部门保护主义会阻碍改革的进程和改革成效的发挥。“坚持党的集中统一领导是机构改革的核心内容和取得成功的关键”[8]。党的十八大以来的三次机构改革涉及到的部门之多、改革的力度之大，相较于改革开放以来的前六次机构改革而言是空前的，坚持和完善党中央的集中统一领导是这三次机构改革得以顺利推进、改革任务如期完成和改革成效不断彰显的重要保障。

（二）党和国家机构改革的统筹推进是机构改革成功的重要保障

“机构改革作为一种合作的集体行动，必须正视机构改革问题的整体性、联动性和系统性，并致力于总体治理、统筹治理、协同治理和系统治理。”[9]中国共产党是执政党，是中华民族和中国人民的先锋队，人民的意志通过党的意志来集中体现，党的意志和人民的意志是高度统一的。人民意志的实现，不仅需要依靠党的机构来推进，也需要国家机构把党的意志和人民的意志贯彻落实好。“在国家治理制度建设进程中，以法治建设统筹政治功能与行政功能，深度融合政治与行政体制机制，是当代中国国家治理体系和治理能力现代化的现实路径。”[10]因此，作为一项复杂的系统性工程，机构改革不仅要顺应经济社会发展的需要、及时回应人民群众的真实关切和合理诉求、主动变革政府机构设置格局，而且也要推动党的机构和国家机构改革同步推进。党的十八大以来的三次机构改革，改变了以往机构改革主要侧重于改革政府机构、党和国家机构不完全同步的做法，采取党和国家机构改革统筹推进的改革模式。以2018 年机构改革为例，这次改革除了继续推动政府机构改革外，党的机构、全国人大机构等也同步开展了改革，新成立了中央全面深化改革委员会等决策议事协调机构，新组建了作为全国人大专门委员会的社会建设委员会，原全国人大的内务司法和法律两个专门委员会分别更名为监察和司法委员会、宪法和法律委员会。

（三）坚持以人民为中心、满足人民群众对美好生活的向往是设计机构改革方案的价值遵循

机构改革是价值引领和组织变革有机统一的过程。在正确的价值取向引领之下，依据科学的组织结构和运行管理流程来优化职能配置和机构设置，是机构改革的应然图景。党的十八大以来的机构改革之所以能够有序高效地推进，与改革始终坚持以人民为中心的价值导向有着密切的关联，机构改革的举措回应了人民群众的真实关切和合理诉求，自然就会得到广大人民群众的拥护，改革遇到的阻力和难题也会随之逐步消解。为了更好地满足人民群众对于身体健康的需求，2018 年国务院机构改革时将原国家卫生和计划生育委员会改名为国家卫生健康委员会，而这也标志着国家医疗卫生工作的重点从以疾病治疗为中心向疾病治疗与健康保障并重转变。为了做好人民群众的医疗保障工作，不断提高医疗保障水平，确保医保资金合理使用、安全可控，2018 年政府机构改革时，国家单独组建了国家医疗保障局，专门负责医疗保险、生育保险、医疗救助等医疗保障工作，将人力资源和社会保障部门承担的城镇职工医疗保险、生育保险职责，国家卫生部门承担的新型农村合作医疗职责，国家发展和改革委承担的药品和医疗服务价格管理职责以及民政部门承担的医疗救助职责进行了整合。而且，对于人民群众关心的、社会影响面大的退役军人安置问题，国家组建了退役军人事务部；对于人民群众关心的存款安全等金融行业风险防范化解问题，国家组建了金融监管总局。

（四）做好重点领域和行业的机构改革是提升改革针对性的内在要求

党的十八大以来，我国经济实力和综合国力不断增强，人民生活水平显著改善，人民群众对于金融监管水平和社会治理能力的要求也随之不断提升。优化职能配置和机构设置是党的十八大以来党和国家机构改革的主线，而坚持问题导向，针对重点行业和领域存在的难题制定有针对性的机构改革举措，是提升机构改革针对性和有效性的内在要求和重要保障。在2023 年的机构改革中，金融监管领域和社会治理领域是改革的重点。金融领域系统性金融风险的防范和化解、市场监管方面加快全国统一大市场、维护公平竞争的市场秩序等是当前及今后相当长一段时期党和国家工作的重要任务，也是机构改革的重点领域。深入金融监管体制改革，建立统一高效的金融监管体制，是建设统一开放、竞争有序市场体系、加快建设全国统一大市场的内在要求。改革开放以来，我国金融监管体制改革一直处于持续推进的过程中，分业监管模式虽然专业化优势较为突出, 便于分散风险，但这一点也导致了金融监管协调中许多深层次问题难以得到及时有效的化解，不利于全国统一大市场的形成。2023 年党和国家机构改革的重点任务之一便是深化金融监管体制改革，强化党中央对金融工作的集中统一领导。同时，为了解决社会工作职责分散在不同部门、社会治理协调成本较高等难题，2023 年机构改革时党中央专门成立了社会工作部。作为党中央的职能部门，社会工作部统一领导国家信访局。社会工作部的成立，强化了党对社会工作的集中统一领导，化解了社会工作领域长期存在的多头管理、分散管理等制约社会治理效能提升的难题，为社会治理体系和治理能力现代化目标的实现奠定了坚实的基础。