风险为本理念的反洗钱监管思路

荀雨杰　于畅　魏景茹

在国际反洗钱金融行动特别工作组（FATF）新《40项建议》和《风险为本的监管指引》倡导下，风险为本的理念已成为各国开展反洗钱工作的重要遵循。第四轮互评估后，我国依据FATF互评估建议持续强化反洗钱法规体系建设，新的监管法规中风险为本理念不断深入。随着国内金融业务的发展创新和国际反洗钱标准的不断变化，反洗钱监管和履职工作正在向纵深发展。如何推動义务机构由规则为本向风险为本转型，是当前监管工作的关键。

FATF新《40项建议》

FATF成立于1989年，是西方七国为研究和预防洗钱犯罪及协调国际反洗钱行动而成立的国际组织，也是当今全球最具权威和影响力的国际反洗钱和反恐怖融资的组织之一，其制定的建议被公认为国际标准。我国于2007年正式成为FATF成员。

2012年2月，FATF出台《打击洗钱、恐怖融资、扩散融资国际标准：FATF建议》，以此取代2003年的《40+9项建议》，被称为新《40项建议》。新标准着重强调运用风险为本的方法识别和评估风险、政治公众人物和代理行及高风险国家采取的控制措施、恐怖融资及扩散融资及定向金融制裁、特定非金融机构尽职调查及监管措施、法人和法律安排的受益所有权信息透明度、推进国际合作等，相较之前的建议更为细致具体，具有很强的可执行性和指导性，也是推动我国贯彻风险为本的反洗钱监管操作指南。

我国以风险为本的反洗钱监管实践

当前，以风险为本的监管理念已成为国际反洗钱监管工作的重要方法和原则，有些发达国家已有成熟实践。我国以风险为本的监管体系也正逐步形成，但在监管思维转变和监管效能方面还不尽如人意，现阶段推进风险为本的反洗钱监管仍面临挑战。

近年来，基于风险为本原则，我国充分发挥洗钱风险评估和执法检查两大监管手段，持续加大监管惩戒力度。中国人民银行官网公布的《2020年中国反洗钱报告》和《2021年人民银行反洗钱监督管理工作总体情况》显示，2020年，共对614家金融机构、支付机构等反洗钱金融机构开展了专项和综合执法检查，依法完成对537家金融机构的行政处罚，处罚金额为5.26亿元；处罚违规个人1000人，处罚金额为2468万元。2021年检查638家，处罚401家，处罚金额为3.21亿元；处罚违规个人759名，罚款1936万元。近两年检查数量的上升和处罚量的下降，表明随着我国反洗钱监管趋严，金融机构的反洗钱工作已呈规范化发展趋势。

国际标准及国外经验

FATF要求各国运用风险为本的方法评估风险，根据风险程度采取有效措施规避风险，合理分配监管资源，注重发挥高素质监管人员的监管效能。FATF认为应采用科技手段开展洗钱风险评估，通过设定评估因素、修订评估指标、加强与执法部门沟通交流等方式评估风险程度，采取灵活的监管措施以应对不断变化的风险形势。

美国金融执法局以风险为本为导向开展反洗钱监管，根据风险状况确定监管资源投入，对于洗钱风险较高的领域投入的监管资源也较多，并要求义务机构能够科学有效地评估自身洗钱风险，视不同领域的风险程度采取与之相适应的监管措施。另外，该局汇集金融机构及执法部门的情报和信息，构建大情报网络，由法律、金融、科技等多领域专家对可疑信息进行采集、分析和传递。

丹麦的情报信息体系比较完备，反洗钱情报中心与多个公共部门建立网络连接，可直接访问其信息数据库，各部门之间能够共享信息，有效提升了案件办理效率。丹麦打击洗钱犯罪惩处流程也比较完善，惩罚力度较大，执法机构基于风险为本和降低损失的考量，必要时可先收缴犯罪嫌疑人的财物，然后再实施立案和起诉。

推动风险为本理念的制约因素

实施风险为本的理念缺乏主动性。当前形势下，义务机构建立了洗钱风险防控制度和措施，受监管驱动能够按照法规要求完成基本工作，但由于多年来固有的合规理念影响深远，对自身客户资源和业务产品潜在的风险了解不深，对洗钱风险的危害性和警惕性认识不足，导致风险管理策略构建和实施缺乏主动性。另外，义务机构由合规向风险转变需要逐渐适应，目前义务机构对风险为本理念尚处于初步的认知阶段，认识停留在表面阶段，日常工作满足于监管表面合规，资源投入以能够应对当前工作为主，风险为本的理念引领反洗钱工作的意识不强。

风险评估质量有待提高。实施风险为本的反洗钱监管，首要任务是对自身存在的潜在风险进行评估。部分金融机构由于政策传导和接受缓慢，技术层面和人员专业能力不具备有效完成风险评估的能力，导致风险评估体系仍处于规则为本的阶段，无法有效开展风险评估。加之国内外洗钱风险形势、行业洗钱风险信息等外部信息获得渠道受限，义务机构无法全面认知洗钱风险，一定程度上影响评估质量，制约了风险防控有效实施。

启示及建议

我国监管部门和义务机构应根据实际情况采取符合本国国情的风险控制措施，积极借鉴FATF标准和国际先进经验，不断推动我国反洗钱监管理念与国际接轨。

构建信息化平台，为义务机构提供信息支持。科学有效的信息系统是做好风险为本的反洗钱监管工作的基础，因此应畅通反洗钱信息传导渠道，通过大数据和区块链技术构建反洗钱信息共享网络平台，监管部门将最新制度和监管要求投放到平台，并根据形势发展变化不断丰富，实现信息共享；在提供信息支持的同时，促进义务机构有效评估和防控洗钱风险，使监管更具针对性、全面性和便捷性，提升洗钱风险管理能力。

注重发挥导向型监管，对义务机构加以指导。评估和执法检查作为监管和防范风险的“双支柱”，突出了风险为本的导向作用。监管部门在实施执法检查的同时，应推进洗钱风险导向型监管，以风险评估为核心，将防范风险和指导约束作为评估立脚点，根据不同行业、不同机构特点按照风险评估结果实施分类监管，为义务机构深入贯彻风险为本的理念提供靶向指导，有效提升义务机构对自身风险因素的理性认识，以便更好地将风险为本原则运用于反洗钱战略。同时，为切实发挥风险评估的质效，使评估更具全面性和客观性，应积极开发智能化风险评估系统，在信息采集、处理、校验、判断及监管决策等方面实现电子化，提高非现场评估的有效性和现场评估的针对性，并针对评估结果采取适当的监管措施，提升义务机构反洗钱主体意识。另外，要积极指导义务机构开展洗钱风险自评估和专项评估工作，根据评估结果合理分配监管资源，丰富义务机构风险为本的监管实践。

倡导合规文化建设，提升风险为本监管的内生动力。合规文化建设能够增强义务机构的自律性，提升监管政策执行力度。对洗钱风险的认识局限和操作偏差会引发洗钱风险，加强义务机构合规文化建设有助于提高其风险防范意识，增强其反洗钱工作的主动性。监管部门应以倡导构建合规文化体系为切入点，采取合理的监管措施推动义务机构合规文化建设，激发其风险防控的认同感和内生动力，将制度约束内化为自觉行动，提升义务机构贯彻风险为本理念的主动性，从被动履职转向主动构建风险适配策略。同时，督促义务机构积极培育合规文化和合规价值观，通过合规经营与合规文化融合共建，切实发挥义务机构的自主性，筑牢洗钱风险防范根基。

强化激励约束机制，推动义务机构深入贯彻风险为本理念。监管部门与义务机构应以风险为本作为导向，强化沟通联动，突破监管壁垒，采取信息公示、监管联动等措施，提高反洗钱监管威慑力，促使义务机构提升对反洗钱监管的重视程度，按照风险为本原则积极采取措施做好反洗钱义务工作。同时，根据独自监管和联合监管情况，对义务机构采取反洗钱激励与约束相结合的管理模式，对能够采取有效措施防控风险的义务机构给予合理的政策或监管预期，通过奖励通报、政策补偿、责任豁免、期限免检等措施，激励义务机构积极贯彻风险为本的反洗钱监管方针，促使义务机构由被动履行义务转变为主动承担义务；对反洗钱工作失职、失责，后果严重，加大惩戒力度，提升其违规成本，以法律手段促使其勤勉尽责地履行反洗钱义务。

（作者单位：中国人民银行长春中心支行，中国人民银行松原市中心支行）

责任编辑：杨生恒