构建更高水平的金融业安全开放格局

王文汇

导语：开放伴随着风险，越是开放越要重视安全。在全面扩大开放过程中，中国金融业始终坚持以安全为底线，把握自主有序、稳中求进总基调，走出一条蹄疾步稳、符合国情的安全开放之路。然而尽管政策几近完全放开，中国金融业所实现的开放水平仍有不足、活力仍待激发、步幅仍显保守。站在历史新起点，应进一步加大高水平制度开放体系建设，完善金融基础设施体系，提高金融监管能力与水平，切实推进更高水平安全型对外开放格局建设。

2022年中央经济工作会议强调，要推进高水平对外开放，加大现代服务业领域开放力度；同时，要防范化解金融风险，压实各方责任，防止形成区域性、系统性金融风险。坚定不移地推进金融业高水平对外开放是加大现代服务业领域开放力度的重要举措，是践行新发展理念、构建新发展格局的必然要求。然而，开放伴随着风险，风险又在扩大开放中增广增多。习近平总书记指出：“越是开放越要重视安全。”为此，面对风高浪急的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，必须平衡好金融业对外开放与维护国家安全的关系，以安全统开放、以开放促改革，牢牢守住安全开放的底线。

守住安全底线，是金融业高水平对外开放的应有之义

金融业对外开放可被视为国家（或地区）综合运用制度工具与政策手段，放松金融机构跨国经营中所面临的机构设立、外资入股与业务经营等方面的约束，降低非居民参与金融市场投融资活动的门槛，推动本国金融机构与投资者参与国际市场，最终实现该国家（或地区）金融服务要素体系由封闭走向开放的过程，其与汇率形成机制改革与资本项目可兑换一并构成了金融对外开放的完整内涵。

从开放与安全的辩证关系看，一方面，开放伴随着风险，金融的天然属性又可能放大开放过程中所面临的风险。从“引进来”的角度看，外国机构进驻中国市场、外商直接投资中资企业的风险可能体现在多个方面，譬如与中资机构争夺优质客户资源并借助先进优势技术形成核心行业垄断，从而降低市场运行效率；因缺乏对国内市场的深入了解而制定不合实际的发展战略，从而不利于企业生存；加大国内企业对外资的“依附”，使国内企业在经营中不断丧失自主权；切割国内实体经济生产利润，扩大国际资本回流，削弱国际收支平衡性；与国外市场联系加深，加剧跨境风险传播可能等。从“走出去”的角度看，日趋复杂的国际环境与动荡变革的世界形势可能加剧单边主义、保护主义和霸权主义威胁，使企业面临更严峻的制裁风险。具体到金融领域，风险是金融的天然属性，金融市场开放为跨境资金的大进大出创造了条件，在监管不力的情况下将严重危害国内经济、金融的平稳运行；国内金融市场同国外市场的紧密联结又为系统性金融风险的孕育及传染创造了“温床”。

另一方面，高水平对外开放应以安全为前提，实现高水平对外开放又可进一步强化国家安全。“高水平对外开放”题中暗含安全深意，没有安全作保障，更大范围、更宽领域、更深层次的高水平对外开放就无从谈起。当然，开放并非风险的根源，高水平对外开放所带来的良性竞争、先进技术、优质理念及与之相伴的监管配套升级反而会进一步强化国内安全。

以安全为底线，新时代中国金融业对外开放全面提速

党的十八大以来，按照“宜快不宜慢、宜早不宜遲”的原则，我国以安全为底线，积极利用两个市场、两种资源，对金融业全领域对外开放按下“快进键”。通过稳慎安排开放节奏、着力优化开放结构，在保证安全的前提下，实现了开放深度与广度的双拓展，形成了参与国际经济金融竞合的新优势。

适时放宽外资机构准入条件，引导外资机构加速入场

经过多年改革深耕，我国金融业已成长为全球金融发展格局中最具活力与最富潜力的一员，并做好了同外资机构“百舸争流”的充足准备。2017年1月，国务院发布《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》，将放宽银行类金融机构、证券公司、证券投资基金管理公司、期货公司、保险机构与保险中介机构外资准入限制作为服务业扩大开放的重点。围绕此重点，党的十九大以来，我国持续为外资机构入场“松绑”，采取的措施包括但不限于放宽对外国金融机构的资质审核，放松对营业机构设立类型和财务指标限制，鼓励境外金融机构参与设立新型金融机构等。在政策的驱动下，截至2021年末，共有来自51个国家和地区的银行在我国设立分支机构，其中外资银行的营业性机构总数已达929家。外资保险机构数目为66家，在华外资保险公司总资产达2万亿元，约占我国保险公司资产总额的8%。

有序放松外资持股比例限制，推动外资充分参与经营

在推动形成全面开放新格局的重大战略部署下，我国主动把握时点，积极兑现承诺，作出在金融业全领域有序放松外资持股比例限制的安排。

在银行业领域，2017年，原银监会发布允许外商独资银行、中外合资银行依法投资境内银行业金融机构的规定并公布了相应的资质条件。2018年，我国在博鳌亚洲论坛年会上公布的金融业对外开放时间表明确表示取消银行和金融资产管理公司的外资持股比例限制。2019年5月，中国银保监会主席郭树清在答记者问时进一步表明，拟同时取消单家中资银行和单家外资银行对中资商业银行的持股比例上限。自此，内外资一致原则在银行业对外开放的政策层面真正得以完全落实。

在保险业领域，金融业对外开放时间表将人身险公司外资持股比例上限提至51%。2019年7月，国务院金融稳定发展委员会发布的“金融业对外开放11条”将该股比限制从51%提高至100%的过渡期由2021年提前至2020年。2020年6月，友邦保险有限公司获中国银保监会批复，通过“分改子”的形式成功设立外资独资人身保险公司。2021年3月，中国银保监会发布关于修改《外资保险公司管理条例实施细则》的决定，放松对外资保险公司外方股东的数量及类型限制。为吸引国际优质机构与资源参与我国保险资产管理行业发展，自2022年9月起新实施的《保险资产管理公司管理规定》取消了境外投资者曾面临的25%的持股比例上限限制，并设置了境内外股东统一适用的股东资质条件。

在证券业领域，金融业对外开放时间表明确提出：一是将证券公司、基金管理公司及期货公司的外资持股比例上限放松至51%，三年后不再设限；二是不再要求合资证券公司境内股东中至少有一家内资证券公司。紧随其后出台的《外商投资证券公司管理办法》规定外资持股比例“应当符合国家关于证券业对外开放的安排”。2018年，瑞银集团成功增持瑞银证券股比至51%，使后者成为我国境内首家外资控股的证券公司。同年12月，证监会再次释放对外开放利好信号，表示将加快对外资控股金融企业的审批进度。此外，“金融业对外开放11条”将取消外资持股比例的过渡期由三年缩短至两年。2019年8月，摩根大通成功获得上投摩根基金管理公司51%的股权，国内首家外资控股的基金管理公司由此诞生。2021年，摩根大通证券随即成为我国首家外资独资证券公司。2023年1月，证监会对核准设立渣打证券（中国）有限公司进行批复，意味着我国将迎来首家外资独资新设证券公司。

合理扩大外资机构业务范围，逐步实现内外经营一致

在业务经营方面，我国合理降低外资营业性金融机构经营各类业务的资质条件与准入范围。例如，在银行业领域，取消外资营业机构不得经营政府债券承销业务的规定等。在证券业领域，“金融业对外开放11条”指出，允许外资机构获得银行间债券市场A类主承销牌照。在保险业领域，2012年新修订的《机动车交通事故责任强制保险条例》将外资保险公司纳入经营交强险业务的合法主体范围。2018年4月，我国在金融业对外开放时间表中进一步作出对符合条件的外国投资者放开保险代理业务和保险公估业务、放开保险外资经纪公司经营范围的决定。

稳步推进金融市场开放进程，构建资金双向流通管道

在全面开放新格局加速形成之际，我国就扩大化、便利化和规范化内外资金流通推出了多项举措。

有序引导“非居民”参与国内市场发行。以债券市场为例，2016—2022年，我国对境外机构境内发行债券的行为不断进行系统性指导与规范。在政策推动下，熊猫债的发行量在2016年进入“井喷期”。截至2022年12月1日，熊猫债累计发行382只、规模合计达到6260.40億元，发行主体覆盖外国政府类机构、国际开发机构、金融机构与境外大型非金融企业等丰富类型，呈现出绿色债券、乡村振兴债券等服务国家重大战略的多样创新。从股票融资的角度看，我国明确提出支持符合条件的外商投资企业通过在主板、科创板、创业板及北京证券交易所上市，并按市场化原则为符合条件的外商投资企业提供优质的金融服务和融资支持。

持续便利投资资金双向融通。在机制建设方面，为更好地满足境外投资者投资国内市场的需求，我国持续放松QFII和RQFII的使用限制，并于2020年11月实现二者资格与制度规则的合二为一。进入2022年，我国出台《境外机构投资者投资中国债券市场资金管理规定》，标志着银行间与交易所债券市场统一对外开放迈出了实质性一步。在场景搭建方面，我国分别于2014年和2016年开通“沪港通”与“深港通”试点，并逐步放宽投资额度与标的范围限制，为内地与香港股票市场搭建双向交流桥梁。围绕债券市场互联互通的问题，2017年6月，中国人民银行发布《内地与香港债券市场互联互通合作管理暂行办法》，“债券通”中投资内地银行间债券市场的“北向通”率先试营，银行间市场的对外开放更进一步。2021年9月，投资香港债券市场的制度性安排“南向通”上线。另一方面，为推动我国金融市场与国际方面深度接轨，2019年6月，“沪伦通”正式“通航”，对夯实中英合作伙伴关系、推动上海国际金融中心建设具有重要意义。

服务支撑国家重大发展战略，积极融入海外市场格局

自2015年来，中资金融机构主动把握“一带一路”倡议带来的重大开放机遇，以沿线国家为依托，积极扩大海外布局。截至2020年末，已有29个“一带一路”沿线国家迎来11家中资银行的80家一级分支机构。在保险业领域，2020年7月，中国“一带一路”再保险共同体成立，切实扩大保险服务出口，助力实体企业海外经营。在粤港澳大湾区建设方面，产品互认、资金互通、市场互联及人才互动已成为三地金融合作的有效路径。2023年2月，证监会发布《境内企业境外发行证券和上市管理试行办法》，稳妥引导国内企业融入全球化发展格局。

金融业对外开放切实做到与安全并重，但仍存在问题

完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，必须坚持高水平对外开放。客观来看，经过多年的积累和沉淀，目前我国金融业对外开放政策力度前所未有且成效颇为显著，已初步形成全方位、多层次、宽领域的开放格局，然而与高水平的要求相比仍存在一定差距，其中的一些问题值得注意。

一方面，从金融业对外开放进程看，可以认为，我国的对外开放是渐进有序、稳慎有度的安全开放。20世纪80年代部分拉美国家的失败教训表明，金融业对外开放不可一蹴而就、一放到底，而应符合国情、渐进推动；不需“走得快”，而要“走得稳”。在党的领导下，我国金融业对外开放工作始终坚持以基本国情为出发点，以人民群众的需要为依据，以经济发展规律为遵循，以服务实体经济建设为己任，以“以我为主、循序渐进”为策略，与行业和市场、整体和区域发展状况相适应，与金融体制改革步速相协调，与金融监管完善相促进，将“防风险、守安全”放在首要位置，逐步放宽外资金融机构在机构设立、持股比例和业务经营等方面的限制，稳步构建以“通道式”开放为特征的金融市场开放模式，有序引导国内市场主体走向海外，着力推进制度型开放探索，在日趋复杂的国际形势下形成了一条先易后难、以点带面、由表及里、自浅入深的安全开放之路。

另一方面，从金融业对外开放现状看，可以认为，我国已实现的对外开放仍与我国经济发展地位不甚相符，是与高水平还有差距的开放。具体而言有以下两个方面。

其一，我国在金融机构经营方面已基本实现政策上的全放开，但在实践中仍大有可为。近年来，伴随着银行业、保险业与证券业中各类经营机构外资持股比例限制的相继取消，外资金融机构在政策层面基本获得了与中资机构一致的国民待遇。然而从现实情况看，我国金融业所实现的开放水平与政策预期仍有差距：一是外资金融机构“进场”较迟缓、经营偏保守、本土化不足。以银行业为例，尽管外资营业性机构总资产逐年上升，但在行业中占比仍相对低下，近年来甚至不及2%水平，与同等收入水平国家相比处于落后水平。外资保险机构与证券机构在我国市场的发展同样迟缓，难以推动行业形成规模竞争。造成这些现状的原因既与外资机构业务集中度高、本土资源少、人员流失重等自身劣势相关，也与政策环境有关，即我国长期保留着对外资机构进入及经营的一些限制，尽管当前政策几近完全放开，但市场仍需要反应期、适应期与动作期。当然，本土金融机构治理结构欠科学、市场创新机制欠灵活、行业整体发育欠成熟都是造成我国金融业对外开放相对迟缓的深层原因，并进而导致我国开放政策制定不得不侧重安全、偏于保护。二是受机构自身发展水平相对有限、国际经营战略谋划不足、经营理念偏于谨慎，以及国外市场准入条件较高、国际经营规则难以适应等多方面因素的影响，本土金融机构“走出去”的步伐相对保守，未来须就跨国经营中如何平衡收益与风险、适应规则与挑战作出长远规划，探索构建境外可持续经营的合理路径。

其二，我国资本市场开放水平相对有限，子市场开放程度参差不一。从投资者的角度看，目前我国已基本形成结算代理直接入市、合格机构投资者制度与多种互联互通机制相结合的资本市场对外开放模式，但对可参与主体、可交易市场、可投资标的仍有所限制。从融资者的角度看，我国的银行间市场与交易所市场的二元分割结构制约了债券市场开放的平衡性，A股市场对于外资机构来说仍有较高的进入门槛。总体而言，由于人民币国际化尚未实现、资本市场制度建设尚不健全、开放风险仍待细致评估，这就导致我国资本市场完全开放注定是一个长期化、渐进化的过程。

构建更高水平金融业安全开放格局，补齐短板是关键

当前，全球格局正面临着百年未有之大变局，党的二十大报告指出，必须坚定不移地扩大开放。中国经济实现高质量发展必须在更加开放的条件下进行。金融业肩负着服务实体经济的重要使命，构建高水平的开放型金融体系可使我国与世界共增益，对于加速资源要素充分涌流、畅通国内国外经济循环、推动国内改革进度、激发全球经济活力、重塑金融治理格局、维护世界和平与稳定具有重要战略意义，必须统筹谋划更高水平的安全对外开放格局。

坚持和全面加强党的领导，使其贯穿金融业对外开放各方面全过程。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大优势。坚持党对金融业对外开放工作的领导，既是坚持党对一切工作的领导的应有之义，更是安全推进金融业高水平对外开放的根本保证。必须继续发挥党在领导金融业对外开放工作中统全局、把方向的核心关键作用，推动金融业高水平开放行稳致远。

聚焦高水平开放制度建设，夯实安全开放“软设施”基础。党的二十大报告提出，要推进高水平对外开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，这为我国金融业稳妥推进对外开放工作提供了重要指引。事实证明，只有在国际规则、规范与标准制定中掌握主导权，才有可能使国际市场运行环境更公正、更符合我国国情；使国际市场交易成本更低廉，更好地维护发展中国家权益。要做到这一点，须以练好“内功”为前提。在推动内部改革的过程中，一方面，决策机构应着眼于增进金融法律的完备性与系统性，推动会计标准、反洗钱规则同国际规则相接轨，引导信用体系与消费者保护机制逐步健全，加大对社会公众的金融知识教育宣传力度，从而帮助“走出去”的金融机构能更好地融入海外环境，“引进来”的金融机构与产品能更好地服务于国内需求。另一方面，金融机构应从战略、管理、产品和業务等多个维度打造核心竞争力，以应对“引进来”的竞争挑战、做好“走出去”的前期准备。

升级服务型金融基础“硬设施”，提高金融业对外开放效率上限。金融基础硬设施是顺利推进金融业高水平对外开放的底层保障。习近平总书记在十九届中央政治局第十三次集体学习时强调：“要加快金融市场基础设施建设，稳步推进金融业关键信息基础设施国产化。”目前，我国已经基本形成功能齐全、运行稳健的金融基础设施体系，然而在体系监管、运行的独立性与稳健性、同国际的衔接水平及专业人才培育等方面仍有短板，须进一步完善对各类金融基础硬设施的监督管理，扎实推进建设独立的支付体系与清算结算体系，推动国内证券交易系统、金融资产登记托管系统与国际互联，强化前沿科技在金融基础设施运行中的应用，加快设计应急处理与灾难备份机制等。

提高金融监管能力与水平，筑牢对外开放“安全网”。金融业对外开放的持续深入对监管的专业性、有效性和协调性提出了更高要求。应继续加强金融监管制度建设，加快布局境内机构的统一监管，积极探索跨境合作监管模式，建立分工明确、职责清晰的开放型事务监管体系，健全宏观审慎与微观监管相协调的监管框架，充分运用现代科技手段为金融监管提质增效，切实防范开放过程中可能引发的系统性金融风险。

（作者单位：中国社会科学评价研究院）

责任编辑：董 治