金融监管大变革

彭兴韵

金融监管的中国方案

金融监管作为国家金融治理体系的重要组成部分，随着金融的发展而不断演进，监管架构也因国家制度不同而存在明显差异。中国在探索和发展社会主义市场经济的过程中，就立足于具体实践和愿景而创造性地建立了中国特色的金融监管体系。

改革开放后较长一段时期，中国金融结构单一，那时，是以“监督稽核”取代“金融监管”的，只是在中国人民银行下设了“稽核局”，这是与大一统的银行体系、且银行体系的业务也基本上局限于“存贷款”相适应的。20世纪90年代初，上海和深圳证券交易所先后建立，大力发展资本市场和直接融资已成为中国金融结构调整的重要方面，证券市场的特殊性要求它有独立的监管机构，于是，中国证券监督管理委员会随之成立，这也意味着现代意义的“金融监管”正式步入中国金融的治理体系之中。《商业银行法》《保险法》和《证券法》等中国金融业的“大法”确立了中国分业经营的制度，但并没有及时建立与之相配套的监管体系，仍由中国人民银行行使对商业银行的“监管”权。直到2003年中国银行业监督管理委员会成立，中国才正式成立了所谓“一行三会”的分离式的金融分业监管体系。

然而，中国确立分业监管体制之际，正是全球信息技术革命迅速扩张渗透、以影子银行为代表的金融创新浪潮席卷之时。影子银行体系又被认为与2008年的全球金融危机有着极大干系。于是，许多国家基于宏观谨慎而重塑了金融监管体系，比如，美国通过了《多德—弗兰克法案》。与其他国家大刀阔斧地改革金融监管不同，中国是在保持原有机构型分业监管框架的同时，建立“货币政策与宏观审慎双支柱调控”，以缓解金融的顺周期性和提高金融的稳定性。分离型的机构导向监管体系下，监管主体和目标都十分明确，但协调成本高，监管者之间的竞争在某些方面会降低监管标准，助长了金融机构的监管套利。这在客观上加速了中国金融的混业经营进程，跨业经营成为许多金融机构扩张资产规模的重要战略，持有不同牌照实现金融的集团化经营已十分普遍。

同时，监管套利也带来了新的金融风险。银行、保险和券商的资产管理（或理财业务）就因监管者竞争而大举扩张，为了取得规模竞争优势，它们在直接或间接地向投资者宣传“高”预期收益的同时却淡化了风险；金融空转和脱实向虚也日益突出，债务不断扩张。对此，政府有着清醒的认识和理性的判断。完善和强化金融监管，是防范金融风险的根本举措之一，正如习近平总书记在2017年召开的第五次全国金融工作会议中指出的：“要以强化金融监管为重点，以防范系统性金融风险为底线”。

那么，如何强化监管呢？那就是加强金融监管协调、补齐监管短板。2017年全国金融工作会议后，国务院金融稳定发展委员会于同年11月成立，同时强化中国人民银行的宏观审慎管理和系统性风险防范职责，坚持问题导向，针对突出问题加强协调，强化综合监管，突出功能监管和行为监管。党的十九大报告指出：“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。”于是，继2017年成立国务院金融稳定发展委员会后，2018年就将原来的中国银行业监督管理委员会和保险监督管理委员会合并成立了中国银行保险监督管理委员会，统一对银行业和保险业进行监管。这是自2003年确立分离监管体制后我国的一次重大监管改革，其目的显然在于加强协调监管，特别是金融稳定发展委员会作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构，在成立之后的几年里，召开了数十次监管者之间的部际会议。

金融稳定发展委员会成立后，尽管在国务院层面建立了不同监管主体之间的协调机制，但监管仍然是略显“分散”。比如，对金融控股公司的监管权力划归中国人民银行，中国人民银行又下设金融消费权益保护局，银保监会则负责对银行与保险业机构的监管，证监会则负责对资本市场的监管。监管的“分散性”，在中长期债券、衍生品的监管中更加突出，债券发行的监管权限被分割在了证监会（公司债券）、国家发改委（企业债券）和银行间交易协会（中期票据），衍生产品则归证监会监管，部分则归银保监会监管。有鉴于此，党的二十大报告指出：“加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。”这为新一轮的金融监管的大变革提供了根本遵循。

言必行，行必果。全新金融监管体制在2023年3月初的十四届全国人大一次会议后，已呈现在世界的面前。此次金融监管大变革有以下几个方面。

首先，组建中央金融委员会，不再保留国务院金融稳定发展委员会。金融委员会负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，研究审议金融领域重大政策和问题等，作为党中央决策议事协调机构。同时，组建中央金融工作委员会，统一领导金融系统党的工作，指导金融系统党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等。可见，金融委员会与金融工作委员会的职责分工是非常明确的，前者相当于我国未来金融决策的“智库”，后者则旨在通过“五个建设”加强党对金融工作的领导。

其次，组建国家金融监督管理总局。由它统一负责除证券业之外的金融业监管，同时，将中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管和金融消费者保护等方面的职责，以及中国证券监督管理委员会的投资者保护職责划入国家金融监督管理总局。这意味着，国家金融监督管理总局将成为中国的“超级”金融监督管理者，中国银行保险监督管理委员会则完成了它的历史使命。

再次，强化中国证券监督管理委员会资本市场监管职责。原来由国家发展和改革委员会主管的企业债券发行审核职责，转为由中国证券监督管理委员会统一负责公司（企业）债券发行审核工作。过去分割的中国债券市场监管局面，终于迈向了统一监管体系。在机构性质上，中国证券监督管理委员会也由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构。

最后，深化地方金融监管体制改革。建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。过去，地方“金融办”既承担着部分监管职能，又承担着服务职能，这使许多地方政府为了本地经济发展而通过“金融办”去要求商业银行为本地区发放更多贷款，极大地危害了金融稳定。因此，中央与地方金融监管权限的重新分配、地方金融监管机构专司监管职能，都是为了更好发挥政府金融监管的职责、维护金融稳定。

可以说，这是自2003年以来中国金融监管体制最大的一次变革。纵观过去中国金融监管体制的变化，不难发现，与西方发达国家由危机催生的被动金融监管改革不同，中国的金融监管变革都是顺应金融发展趋势的主动求变，既尊重金融发展的内在规律，又紧密地与中国金融结构的具体实践相结合，这恰是金融监管方面的“守正创新”。

中国特色的金融体系治理机制

习近平总书记多次指出，中国特色社会主义的本质特征，就是坚持中国共产党的领导。党的二十大报告提出，在中国式现代化新征程的前进道路上，必须牢牢把握的首要原则，就是坚持和加强党的全面领导。具体到金融领域，早在2017年的全国金融工作会议中，习近平总书记就曾指出：“做好新形势下金融工作，要坚持党中央对金融工作集中统一领导，确保金融改革发展正确方向，确保国家金融安全。”2022年，中国人民银行网站和公众号开设“走中国特色金融发展之路”的专栏，其中指出：“党的领导是中国特色金融发展之路的本质特征……只有坚持党中央集中统一领导，才能彰显政治性、确保人民性、提升专业性，才能解决金融运行突出矛盾，才能真正实现金融高质量发展。”

因此，加强党中央对金融工作的集中统一领导，是完善中国金融体系治理机制的首要方面。此次金融改革，就是深化和强化党中央对金融工作集中统一领导迈出的坚实一步。根据《党和国家机构改革方案》，中央金融工作委员会“统一领导金融系统党的工作，指导金融系统党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等。”笔者的理解，这里的“金融系统”，当指所有类型的商业性和政策性金融机构和金融监管机构。

党对金融工作的集中统一领导是有中国特色的金融机构治理结构的重要组成部分。传统市场经济国家，商业金融机构的治理机制主要是以股东大会、董事会和监事会为代表的“三会”。事实上，我国绝大部分金融机构都已按市场经济的要求建立了基于“三会”的现代公司治理结构，但近二十年的中国金融发展表明，只强调“三会”在金融机构治理结构中的作用，以“自主经营”为幌子弱化金融机构党的领导和建设，实则极有可能通过金融机构进行种种利益输送，不仅直接损害了金融消费者的权益，也给金融稳定带来很大危害。近两年，从大型银行到农信社的金融腐败案件表明，仅有“三会”并不能防止金融机构的内部人控制和道德风险。

加强党对金融工作的统一领导，同时发挥“三会”在金融机构中的公司治理作用，是中国金融机构特别的治理机制。加强金融工作的集中统一领导，不仅有助于防止内部人控制，也有助于从大局出发，让金融更好地回归本源，服务于实体经济，助力实现中国式现代化，弥补了单纯依赖于“三会”的治理结构的缺陷；另外，加强金融机构党的政治、思想、组织、作风和纪律五个方面的建设，并没有取代或削弱金融机构的董事会和股东大会对重大事项的经营决策权，也没有取代或削弱监事会对金融机构的内部监督权。

此次金融监管变革的根本目的

此次金融监管变革的根本目的是为防范系统性金融风险和切实保护金融消费者权益，最终目标则是为了助力实现中国式现代化。为了更好地理解此次金融监管变革，有必要先厘清现代金融风险的几个重要特征。

首先，中国金融规模大。中国人民银行最新发布的数据显示，我国金融机构总资产达到了419.64万亿元，其中银行业总资产为379.39万亿元，证券业和保险业机构总资产分别为13.11万亿元和27.15万亿元。在负债方面，金融机构负债总额为382.33万亿元，其中，银行业、证券业和保险业金融机构的负债总额分别为348万亿元、9.89万亿元和24.45万亿元。这固然表明，我国的金融深度已经达到了相当高的水平，但也意味着，金融业对实体经济的影响也更为深远，一旦爆发系统性金融风险，实体经济受到的不利冲击也更大，老百姓的财富、就业和收入都会受到严重冲击。强化金融监管，可以在一定程度上防止金融风险反噬老百姓的财富。

其次，金融机构之间相互渗透。虽然我国仍然实行分业经营，但实际上早已打上了混业经营的烙印。一些企业集团通过控股子公司的形式在集团层面实现了银行、证券与保险的混业经营；有着特定事业领域的金融机构也纷纷设立了形式多样的子公司，如理财、金融租赁公司等。此外，即便不同金融机构之间没有股权关联，但它们往往相互持有对方发行的债券，商业银行资本补充债券，相当一部分就是由银行相互购买并持有的，虽然单家商业银行的资本充足率可能相当高，但将银行业合并来算可能比较有限。更何况，金融机构之间还通过拆借、债券回购交易等金融交易活动形成了严密的业务网络体系，金融机构之间的相互渗透已随着金融规模的扩张、业务范围的增加而不断强化。各种不同类型金融机构在资产管理领域相互交叉、跨界竞争、创新合作的趋势日益明显，形成了渠道互享和交叉投资的新局面。

第三，金融产品的结构更加复杂化。随着基础金融工具与衍生金融工具的不断发展和丰富，一些机构将不同类型的基础金融工具与衍生金融工具加以重新组合，又开发出了林林总总的层层嵌套的结构化金融产品，金融产品结构设计更加复杂，使金融风险也更加复杂、更具傳染性。

第四，金融风险具有隐蔽性，但往往会以“出人不意”的方式出现。国外发生的历次金融危机、国内曾出现的一些重大金融风险事件，都表明金融风险具有很强的隐蔽性，无论是作为当事方的金融机构还是监管部门，都难以事先对潜在的风险爆发点加以有效、清晰地辨别和预警，结果，金融风险往往出人意料地爆发，加大了政府处置金融风险的难度，也给中央银行在反通胀与金融稳定之间的平衡带来了挑战。最近的硅谷银行破产事件，就清楚地说明了这一点。

因此，金融监管变革是适应金融新发展、金融风险新特征的需要。早在2017年的全国金融工作会议中，习近平总书记就已经指出：“防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置，着力防范化解重点领域风险，着力完善金融安全防线和风险应急处置机制。”他在后来又指出：“防范化解金融风险特别是防止发生系统性金融风险，是金融工作的根本性任务。”为此，需要“要加强金融监管协调、补齐监管短板。”质言之，防范系统性金融风险，是健全金融监管的首要目标和任务。

金融监管变革的另一个根本目的在于，更加切实地保护金融消费者的权益。党的二十大报告指出：“坚持以人民为中心的发展思想。”具体到金融领域，以“人民为中心”的要求之一，就是要切实保护金融消费者的权益。每个人从银行购买理财产品、从保险公司购买保险、从基金公司申购基金，凡此种种，都是以金融消费者身份出现的。在金融活动中，金融消费者往往是信息劣势方，并不能掌握足够的信息保护自己，在“买者自负”的原则下，他们往往被置于更大的风险敞口之中。若没有政府监管，金融消费者的权益就可能受到损害，一旦发生不利事件，他们也难以维护自身权益。股票和其他各类理财产品市场中的诸多教训，不可谓不深刻。

中国建立了金融消费者权益的保护机制，金融机构应当根据金融产品和服务的特性评估其对金融消费者的适合度，合理划分金融产品和服务风险等级以及金融消费者风险承受等级，将合适的金融产品和服务提供给适当的金融消费者。金融机构不得向低风险承受等级的金融消费者推荐高风险金融产品。金融机构应当依法保障金融消费者在购买、使用金融产品和服务时的财产安全，不得非法挪用、占用金融消费者资金及其他金融资产。信息披露、标准化的金融合约条款，都是为了保护金融消费者的權益。新组建的国家金融监管总局，其重要职责之一便是“统筹负责金融消费者权益保护。”可见，保护金融消费者的权益，在金融监管中的地位已然得到了新的提升。

新的金融监管理念与方法

根据《党和国家机构改革方案》，新组建的国家金融监督管理总局，“统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”。这清楚地阐明了新的金融监管体制下的监管理念和系列方法。为了更好地理解此次金融监管变革，确有必要弄清这一系列的监管“专业术语”。

机构型监管就是在分业经营条件下，由不同的监管当局部门分别对不同的金融机构进行监管。机构型监管是与银行、证券和保险分业经营相适应的。由于在分业经营环境下，银行、证券和保险之间的业务不能交叉，因此，由不同监管机构来监管对应的金融机构具有合理性和可行性。但商业银行、证券业与保险业之间的业务越来越走向交叉融合，完全实行机构型监管会造成监管盲区。因此，功能型监管是适应混业经营的金融监管体制，是在一个统一的监管机构内，由专业分工的管理专家和程序对金融机构的不同业务进行监管。在功能型监管体制下，同一金融机构的商业银行业务由银行监管机构进行监管，其证券业务则由证券监管机构进行监管，相应的保险业务则由保险监管机构进行监管。功能型监管可以根据各金融业务监管机构最熟悉的经济功能来分配法律权限，以功能为导向的金融监管体系可以大大减少监管职能的冲突、交叉重叠和监管盲区。但是，若监管主体设置不当，则功能型监管会导致对同一金融机构的多重监管，即多家监管机构对它进行监管，这会增加金融监管的成本。显然，中国由国家金融监管总局统一监管除证券业之外的金融活动，可以更好地协调机构监管，也能更好地实施功能监管。

2008年的全球金融危机之后，金融监管的新趋势就是从单纯注重金融机构个体风险的微观审慎监管，转向宏观与微观审慎监管并重。微观审慎监管是以抑制单个金融机构的异质性风险和保护存款人或投资者的利益为目标、并根据每一家金融机构的风险设置控制手段的监管方法。通常认为，整个金融体系的健全依赖于每一个个体机构的稳健，只要每一家金融机构运营良好、稳健经营，就能够促进整个金融体系的稳定。但微观审慎监管的不足在于，重视个体机构的稳健性可能导致过度保护，削弱市场纪律，且最终不一定能保障这些金融机构的安全，监管注意力过于集中在单个金融机构的稳健运行上，很可能忽视了维护整个金融体系的稳定。最后，金融还具有顺周期性，这既提高了金融危机发生的可能性，也增加了危机时的系统性成本和负外部性，会加剧经济波动，因此，为稳定物价或充分就业的货币政策，并不能自动促成金融稳定，微观审慎监管也无法解决金融的顺周期性，实体经济也必将为此付出沉重的代价。

于是，2008年次贷危机爆发后，宏观审慎监管以非常急切的方式被提上了金融监管改革的日程，在不同国家以不同的表现形式建立了微观审慎监管与宏观审慎监管并重的金融监管新体制。宏观审慎监管，是指为抑制金融体系的系统性风险、避免金融不稳定对宏观经济造成巨大冲击，而根据系统性概率设置的审慎控制机制。中国在全球范围内较早地建立了以MPA考核为核心机制的宏观审慎政策，它有两大核心指标：资本和杠杆项下的“资本充足率”、资产负债项下的“广义信贷”。广义信贷增速根据银行类型不同，与M2增速挂钩加以考核；资本充足率则比较其与宏观审慎资本充足率的大小，宏观审慎资本充足率是在微观审慎最低监管要求的基础上，外加一定指标而得出的一个考核标准。我国的宏观审慎政策体系在原有的微观审慎监管基础上，增加了新的政策工具，形成了有别于货币政策的、相对独立的政策体系，在防范系统性风险的框架内，弥补了以往货币政策不能达到的目标领域。

金融监管不仅仅是要维护金融的系统性稳定，还要保护金融消费者权益。行为监管旨在通过保持金融市场和金融机构的公正和透明，保护金融资产购买者或投资者的切身利益。与审慎监管关注于金融体系稳健性不同，行为监管主要维护金融市场秩序，以使各类金融机构公平对等，金融消费者、金融市场参与者能够公平地进行交易，因此，行为监管特别强调相关金融服务的信息披露的完整性、及时性和有效性，不得利用信息优势、资金优势获取不正当利益。当然，行为监管也有助于监管者更好地判断金融机构的商业模式、设计的金融产品的结构性特征等可能隐藏的系统性风险，是故，行为监管也有助于维护和提高金融的系统性稳定水平。

由于金融产品的结构越来越复杂，无法通过传统手段和方法来有效地识别和计量金融风险。因此，为了更加清楚地识别风险，穿透式监管也应运而生，它是指监管者及时弄清每一项金融活动中资金的最终投向或资金的最终来源，在资产端，穿透各类金融产品嵌套的交易结构和通道安排，鉴别出资金的最终用途，这些因使用结构化金融产品获得资金而最终形成的资产，被称为底层资产。通过鉴定出底层资产，可以明确资金的最终流向及使用者，穿透识别底层资产是否符合国家经济、产业和监管政策。在资金来源端，穿透式监管则识别实际投资人的资质和数量是否符合相关监管要求，识别最终风险收益的承担者，防止风险承担者和资产类别错配等。通过穿透式监管，可以较好地避免监管盲区，防范系统性金融风险，提高金融体系的稳定性。为了提高金融稳定性，需要及时地把握风险源头，因此，穿透式监管也成为了新的金融监管方式。

总之，我们看到，此次金融监管变革，我国坚持问题导向，针对突出问题加强监管协调、强化综合监管和持续监管的全新监管思路、方法和理念，已经过顶层设计成为中国金融大厦极为重要的支柱，它必将为中国式现代化建设和国家长远发展作出积极的贡献。

（作者单位：中国社会科学院金融研究所、国家金融与发展实验室）

责任编辑：孙 爽