向着现代金融监管体系迈进

王力

党的二十大报告中对金融监管改革作出重要部署：“加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。”2023年3月召开的十四届全国人大一次会议，表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，在13项改革措施中有6项事关金融监管领域的改革。

第一，在现有银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局作为国务院直属机构，统一负责除证券业之外的金融业监管。该机构将强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，中国证券监督管理委员会的投资者保护职责划入该机构。

第二，中国证券监督管理委员会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构。强化资本市场监管职责，划入国家发展和改革委员会的企业债券发行审核职责，由中国证券监督管理委员会统一负责公司（企业）债券发行审核工作。

第三，撤销中国人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市设立省级市级分行。中国人民银行北京分行保留中国人民银行营业管理部牌子，中国人民银行上海分行与中国人民银行上海总部合署办公。不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）中心支行。

第四，将中央金融管理部门管理的市场经营类机构剥离，相关国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构，由其根据国务院授权统一履行出资人职责。“一行一局一会”和外管局等金融监管部门作为国务院直属部门，派出机构均使用行政编制，工作人员纳入国家公务员统一规范管理。深化地方金融监管体制改革，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。

本次金融监管体制改革几乎涵盖了所有金融监管部门，机构改革是金融改革中最为基础的环节，可谓“牵一发而动全身”，业界普遍认为此次改革将会带来脱胎换骨的变化。

一是厘清了金融监管部门的职责分工。新组建的国家金融监督管理总局不仅仅是新旧机构的更替，而是对监管边界的一次重大调整和职责的重新划定。新机构名称突出了“金融”这一属性，突破了银保监会“银行”“保险”两词的字面权限范畴。比如，银保监会除了监管银行保险业外，还承担着信托、金融AMC、金融AIC、消费金融、金融租赁、汽车金融、银行系理财公司等非银行金融机构的监管职能。国家金融监督管理总局名称显然更科学。将国家发改委的企业债发行审核职能划入证监会，也是厘清部门之间权限职责的举措，使相同事项由不同部门分管的职权割裂问题得以理顺，标志着我国资本市场改革向着更加市场化的方向迈进。

此外，业界关注不多的国有金融资产管理问题，也是长期以来没有解决好的历史问题。比如，很多国有金融机构股权分散于央企、地方国企和各级财政部门，甚至还存在于高校科研机构等事业单位，所有权交叉重叠导致国有资产托管混乱和利用效率低下。国有资产特别是国有金融资产是全体人民积淀的宝贵财富，也是国家主权信誉的物质基础，为全面摸清家底、确保国有金融资产保值增值，需要由专门机构管理各类来源的国有金融资产和金融机构国有股权，并建立相应的考核机制，也是本轮金融监管改革的一大亮点。

二是明晰了金融监管领域的央地关系。我国地域广阔、地区差异大，中央和地方之间、各地区之间的关系处理是国家治理体系改革特别是金融监管体系改革的敏感话题。在既往的改革中经常出现“一管就死、一放就乱”的两难困境。目前，各地方金融监管机构基本上是脱胎于地方金融工作办公室，虽然名义上是监管机构，但受制于地方利益导向而存在身份诉求对立的现象。在监管工作中往往以“促”代“管”，重视“引资扩张”忽视“风险管控”，甚至有些地方监管部门亲自上阵参与金融资源争夺。这种既当“裁判员”又当“运动员”的身份错位情形，不仅扭曲了正常的金融市场秩序，而且还会助长滋生监管套利行为。

工欲善其事，必先利其器。强化金融监管首先是中央层级监管对地方监管实行强有力的领导，调动地方监管力量服务国家金融监管、维护金融安全和经济稳定大局。特别是对监管行为“一竿子插到底”的穿透式监管和现场监管，更离不开基层监管力量的配合。监管形势的变化和更高水平开放，需要构建央地协同高效的监管组织架构。监管结构的优化客观上也需要在央地之间最大限度地缩减传导链条，管理层级过多不仅影响上传下达过程中反馈执行的效率，而且也无法适应监管形势变化的新要求，更为重要的是，不同地方、不同层级监管主体之间存在的信息不对称和认知局限，容易导致合成谬误，不利于有效预防和化解各类金融风险。撤销央行大区分行的改革也是以理顺央地关系和促进地方之间融合发展为出发点的。

三是强化了保护金融消费者的合法权益。金融部门作为社会资源管理中枢，本质上是一个特殊的金融服务行业，广大金融消费者是各类金融机构最直接的资金和业务收入源头。从金融监管的现实情况考察，大部分金融领域违法犯罪的受害群体都是普通金融消费者，可以说保护金融消费者合法权益与打击金融领域违法犯罪是一体两面。为此，推动金融监管改革必须把保护金融消费者合法权益放在首位，这不仅是金融业可持续发展的内在要求，也是践行“金融为民”发展理念的根本遵循。

在金融监管实践中，虽然银行保险监管部门都涉及消费者权益保护的内容，但相对而言证券监管部门同资本市场广大投资者和实体企业关系更为密切，比如那些发生在资本市场的侵害金融消费者权益的违法案件，其资金来源上游渠道也多集中在银行、信托公司及银行保险系资管公司等，属于银保监会的监管对象。此外，发生于证券市场的侵害金融消费者合法权益的事件更易曝光，受到社会舆论和媒体普遍关注，会促进司法机构及时介入。而发端于小微金融和类金融领域的违法犯罪行为更为隐秘，呈现高频、面广、周期短的特征，是金融风险的高发地带，更需要国家金融监管总局履行中央监管部门职责，切实保护广大金融消费者的合法权益。

四是为建立现代金融监管体系奠定了基础。全面深化金融体制改革的重点任务之一就是加强和完善现代金融监管，包括建立健全金融稳定发展协调机制，理顺金融创新和金融监管的关系，完善“风险为本”的审慎监管框架等。目前，各司其职的分业监管体制与预期监管目标存在差距，特别是为防范应对重大系统性金融风险，需要构建与国际接轨的现代金融监管体系。为此，组建证券市场之外涵盖全部金融业态的国家金融监管总局正逢其时。这标志着中国特色的金融监管新格局正在形成，也为建立现代金融监管体系奠定了基础。

本轮金融监管改革既强化中央部门集中度，由国家金融监管总局负责金融领域的机构业务行为监管；同时央行又不断收缩微观监管职能，更加专注于宏观审慎监管，借鉴国外经验的“双峰”监管模式将浮出水面。审慎监管旨在维护金融体系和机构稳健运行，行为监管旨在负责公平交易，保护金融消费者的合法利益。此外，本轮金融改革还强调对金融控股集團的监管，在我国金融分业经营框架下，金融控股集团是一种横跨多个金融业态的特殊行为主体，其控股的各类金融公司更容易成为引发交叉性和传导性金融风险的高危地带。为此，在构建现代金融监管体系过程中，对金融控股集团这一风险交汇体和曾经的盲区加强监管正式提上议事日程。