农机购置补贴差别化的政策效应——基于南疆五地州的调查分析

刘文静，邵战林，张友腾

（1.新疆农业大学公共管理学院，乌鲁木齐 830052；2.新疆维吾尔自治区农业农村机械化发展中心，乌鲁木齐 830000）

农机购置补贴对提升中国农业机械化水平以及农业综合生产能力，推进中国农业现代化具有重大意义。农机购置补贴作为一项利民政策，自2004 年开始实施以来取得了显著的效果和作用。国内学者对农机购置补贴实施现状的分析已有不少。针对补贴是否达到预期目标、政策是否得到有效运行等问题，许多学者对农机购置补贴的实施效果进行研究分析。吴海华［1］从经济学视角出发，对农机购置补贴的效益进行模型分析，研究农机购置补贴政策的发展及实施情况。李红［2］使用Logistic 模型、面板数据模型等方法对农机购置补贴政策实施带来的效益进行分析，并根据实证分析得到的数据提出相关建议。马秀华［3］运用比较分析与趋势分析相结合的方法着重探讨了农机购置补贴政策效应机理和机制，立足河南省的环境，运用相关经济学理论对其补贴资金规模进行了测算。张键［4］运用典型统计分析模型与方法，对湖南省农机购置补贴实施效果及效益进行分析，表明农机购置补贴政策在推动农机装备水平、农业机械化水平等方面具有重要地位。大多数学者聚焦全国范围的实施效果，但各地区人文及地理因素差异较大，政策实施情况也有所不同。针对新疆维吾尔自治区农机购置补贴实施情况的分析较少。

2017 年新疆维吾尔自治区五地州实施农机购置补贴差别化政策，实施农机购置与应用补贴差异化补贴政策期间，推动了该区农业机械化水平的协调发展。南疆五地州包括巴音郭楞蒙古自治州（简称巴州）、阿克苏地区、和田地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州（简称克州），作为重要的粮食种植区域，对推进农业机械化的发展至关重要。通过分析南疆五地州2020—2022 年农机购置补贴实施情况，为制订符合当地产业发展的农机购置补贴政策提供依据，有助于发挥农机购置补贴政策效益最大化的作用。

1 南疆差别化农机购置补贴试点政策实施情况

在农机购置补贴政策实施过程中，各相关部门根据各地实际情况对补贴的农业机械进行分类，并将畜牧类机械列入补贴范围，在一定程度上加快了农业机械化发展进程［5，6］。南疆差别化购置补贴政策实施期间，在农机购置补贴及差别化补贴试点政策的带动下，南疆农机化作业水平快速发展，农业综合生产能力显著提高。南疆五地州农机总动力从1 153.49 万kW 增至1 363.51 万kW，大马力拖拉机（80 马力以上）保有量从14 978 台增至24 441 台，拖拉机配套农机具从83.01 万台（套）增加至88.5 万台（套），采棉机保有量从504 台增至1 600 台，南疆五地州农作物综合机械化水平从76.32%稳步提高到80.59%。差别化补贴政策使南疆五地州农户享受更多的政策红利，2020—2022 年3.3 万农户享受到差别化补贴政策，差别化补贴政策给南疆五地州农户节约农机购置资金1.98 亿元。南疆差别化补贴试点政策的实施为刺激南疆五地州农机购买力、提升农机装备水平、带动农业经济发展、助力脱贫攻坚、乡村振兴起到显著作用。

1.1 2020—2022 年补贴资金情况

2020—2022 年南疆五地州农机购置投入资金共计19.922 5 亿元，使用资金共20.020 0 亿元，其中通用类补贴机具资金14.211 4 亿元，占比70.98%。通用类补贴机具实施差别化补贴资金合计1.975 0亿元，占总使用补贴资金的9.87%。从通用类补贴机具类型看，轮式拖拉机、青饲料收获机资金占比较高，轮式拖拉机补贴资金10.998 7 亿元，青饲料收获机补贴资金1.592 2 亿元，分别占南疆总投入资金的55.21%、7.99%（图1），轮式拖拉机差别化补贴资金达1.578 0 亿元，青饲料收获机差别化补贴资金2 212 万元，分别占差别化补贴资金79.90%、11.20%。

图1 南疆五地州通用类机具补贴情况

1.2 2020—2022 年补贴机具数量占比情况

2020—2022 年南疆五地州通用类补贴机具中，轮式拖拉机较多，其次是旋耕机、青饲料收获机。轮式拖拉机补贴数量达2.986 5 万台，旋耕机9 240 台，青饲料收获机2 029 台，分别占通用类补贴机具数量的64.00%、19.80%、4.35%，占南疆总补贴机具数量的38.03%、11.77%、2.58%。阿克苏地区、克州、喀什地区、巴州通用类补贴机具中，主要为轮式拖拉机，平均占比59.90%，其次是旋耕机。和田地区通用类补贴机具中，轮式拖拉机数量最多，占比86.93%，其次是青饲料收获机，占比9.38%。

1.3 2020—2022 年轮式拖拉机补贴、保有量情况

1.3.1 轮式拖拉机补贴情况 南疆五地州2020—2022 年通用类补贴机具中，轮式拖拉机2.986 5 万台（表1），轮式拖拉机差别化补贴资金达1.578 亿元，其中30 马力以内轮式拖拉机2 台，补贴资金共1.97 万元，南疆差别化补贴政策资金0.81 万元；30～80 马力拖拉机共15 668 台，补贴资金共2.68 亿元，南疆差别化补贴政策资金1 865.57 万元，占比11.82%；80～100 马力拖拉机共8 086 台，补贴资金共2.72 亿元，南疆差别化补贴政策资金4 752.16 万元，占比30.12%；100～160 马力拖拉机共2 215 台，补贴资金共1.39 亿元，南疆差别化补贴政策资金3 208.00 万元，占比20.33%；160 马力及以上拖拉机共3 896 台，补贴资金共4.21 亿元，南疆差别化补贴政策资金5 951.90 万元，占比37.72%。

表1 南疆五地州2020—2022 年轮式拖拉机累计补贴台数

1.3.2 轮式拖拉机保有量情况 据统计，2020—2021 年南疆五地州轮式拖拉机保有量如表2 所示。从2020—2021 年南疆五地州拖拉机保有量变化情况看，五地州轮式拖拉机保有量呈下降趋势，平均年下降幅度为7.92%，南疆五地州对小马力拖拉机的需求量在减小，对大中型拖拉机需求量增加。其中，小型拖拉机保有量随着报废更新力度的加大和购买需求减弱，保有量下降明显，各地下降幅度均值达16.79%；中型拖拉机30～100 马力2021 年与2020 年基本持平，平均值略有下降，其中80～100 马力拖拉机保有量上升幅度较大；大型拖拉机（100 马力以上）增量明显，各地平均增幅达35.58%。

表2 2020—2021 年南疆五地州轮式拖拉机保有量

从轮式拖拉机作业量情况来看，南疆五地州总耕地面积达253.27 万hm2，其中，巴州38.83 万hm2，阿克苏地区88.93 万hm2，克州6.66 万hm2，喀什地区96.38 万hm2，和田地区22.47 万hm2。2021 年南疆五地州轮式拖拉机年平均作业量为6.24 hm2，其中阿克苏地区轮式拖拉机年平均作业量6.78 hm2；巴州轮式拖拉机年平均作业量6.13 hm2；克州轮式拖拉机年平均作业量3.95 hm2；喀什地区轮式拖拉机年平均作业量6.27 hm2；和田地区轮式拖拉机年平均作业量5.76 hm2。轮式拖拉机年均作业量较少，没有完全发挥使用效益，拖拉机保有量已达到饱和状态。

2 政策实施效果

2.1 农业机械化水平提高

在农机购置补贴政策的持续推动下，新疆维吾尔自治区农业机械化水平稳步上升，2020 年农机总动力较2015 年相比，增长了26.78%。2017 年、2020年增长幅度较大，2017 年增长率为5.81%，2020 年增长率最高，达7.74%；其余年份农机总动力仍在增长，虽然增长率有所下降但仍保持着3%以上的增长速度（图2）。

图2 2015—2020 年南疆五地州农机总动力及增长情况

2.2 农机作业服务收入增加

南疆作为新疆维吾尔自治区重要的种植粮食、水果等产业地区，种植产业机械化能够推动南疆的经济发展，转移劳动力、节省种植及收获时间，大大提高了农业种植生产环节的作业效率。南疆农机购置补贴差异化政策的资金投入，越来越多的农户在购买农业机械时享受到补贴，提高了农户对农业机械的购买力度［7］，提升了南疆五地州的农机装备水平，农业生产机械化也因此更加普遍。

农机购置补贴政策的实施，使农户及生产经营组织更多地采用农机作业的方式从事农业生产，这不仅能提高劳动生产率，还能节约生产成本，为农民带来更多收益［8］。2020 年南疆五地州农机作业服务收入达84.76 亿元，超过2018 年34.86 亿元。表3数据显示，喀什地区农机作业服务收入增速较快，带来的收入效益最高，具有较高的发展空间；巴州、阿克苏地区增速平稳，和田地区的收入有所下降。

表3 南疆五地州2018—2020 年农机作业服务收入 （单位：万元）

2.3 农机化服务组织质量提升

农机购置补贴政策的实施，使得农机服务形式得到创新和发展，新型农业经营主体不断涌现［9］，农机化服务组织逐渐完善。由表4、表5 可知，2020 年底，南疆五地州拥有794 个农村社会化服务组织机构，包括国家、集体、个人领办的农机服务站（队），农机合作社、农机作业服务公司等，工作人员数量达1 万人。与2015 年相比，增加531 个，农机化服务组织工作人数增加4 000 余人。随着农机化服务组织数量的增加，规模化作业和市场化运营，农机利用率和经营效益提高。

表4 南疆五地州2015—2021 年农机化作业服务组织数量 （单位：个）

表5 南疆五地州2015—2021 年农机化作业服务组织人员数量 （单位：人）

2.4 农机推广使用力度加大

农机购置补贴政策在推广使用中提高了农户农业机械的购买力度，增强了农户对各类农业机械的购买兴趣，间接提高了农作物的收获产量和农户的经济收益［10］。农机购置补贴政策在实施过程中得到农户的高度评价，带动了南疆农业产业机械化的发展。调查发现，部分农户将自家购买的机械租赁给他人，从而实现农业机械的经济效益，由此可见，农机购置补贴政策在实际推行中提高了农户对农业机械的需求程度。

3 南疆差别化农机购置补贴试点政策实施过程中存在的问题

3.1 拖拉机保有量趋于饱和

随着南疆五地州农机购置补贴政策的大力推广，南疆农业机械化水平大幅提高，农机数量也迅速增加，南疆五地州的拖拉机保有量逐年上升，拖拉机存量已基本达到饱和，配套机械数量较少。加之农机的经营手段单一，部分地区农机合作社发挥作用不大，农机作业质量与效益仍需提高，这些都对实现农业机械化形成了较大的阻碍。

3.2 补贴资金缺口大

2020 年敞开补贴以来，差别化政策加大满足南疆农民对机械化生产的需要，购置补贴资金需求量明显加大。2020 年底，南疆超录资金缺口达7.50 亿元。2022 年分配南疆五地州农机购置补贴资金5.39 亿元，占全区总可用农机购置补贴资金的60.94%。南疆五地州已基本实施完毕（包括弥补2021 年超录资金），除克州外其余四地州实施资金已超出可用资金1.66 亿元，通过预登记功能统计，按现行政策南疆至少还需补贴资金3.00 亿元，预计南疆五地州仍有5.00 亿元左右资金缺口。通过补贴预登记及各区摸排，预计全区2022 年资金缺口至少6.00 亿元。

3.3 高效智能装备少

从南疆补贴机具数据来看，补贴机具大部分为青饲料收获机、轮式拖拉机等通用类机具，林果、畜牧养殖、植保机械等农业绿色发展和数字化发展所需机具补贴数量很少。2020 年南疆补贴机具数量为31 854 台，其中补贴轮式拖拉机数量达12 538 台，占比39.36%；铺膜播种机2 934 台，占比9.21%；青饲料收获机1 197 台，占比3.76%；以上机具品目补贴数量共占比52.33%，干坚果脱壳机、甜菜收获机、植保无人机等南疆产业化发展所需机具较少。高端智能高效装备不足、粮食收获机械需要更新换代、棉花机械化生产水平较北疆低，从而导致畜牧、林果、水产、设施农业、农产品初加工机械化水平较低。

3.4 补贴资金到户周期长

在农户购买农业机械后申请农机购置补贴时，需要进行网上申请等操作，所要审批部门多。个别部门在资料审核时，存在不重视、办理缓慢等问题，补贴资金成功到达农户账户需要几个月甚至更久［11］。在农户询问时未进行解释，使农户产生补贴难办理、资金到账晚等认知，从而导致农户担心在购买完机械后拿不到补贴资金，影响后期农作物种植周转资金等，这也就在一定程度上阻碍了农业机械化的推进程度。

4 建议

4.1 重视资金绩效，发挥资金效益

农机购置补贴资金发挥了至关重要的作用，将资金发挥到最大效益，实现“精准滴灌”尤为重要，应逐渐向调结构、补短板的地区倾斜，与拉动农机生产企业进行导向性的供给侧结构性改革［12］。南疆地区红枣、香梨、无花果、杏子、石榴等果蔬的机械化供给不足，收获机械等动力机具较多，而配套的农业农田操作机械相对较少［13］。农业产业种植收获机械的不平衡增长影响了南疆农业机械化的发展。优先保障南疆需求量较大机具补贴，将差异化补贴额用于林果、畜牧养殖、植保机械等农业绿色发展和数字化发展所需机具的补贴需要，提升南疆农业机械化水平。

4.2 设定部分机具补贴上限，保障重点机具补贴

轮式拖拉机的数量及补贴资金在中央补贴中占有较大比例，且小马力拖拉机保有量较多，建议将低马力、技术相对落后的轮式拖拉机补贴资金额设定上限，补贴金额不得高于中央投入资金的15%，将资金用于保障先进适用机具补贴，全面提高农业机械化水平，对于南疆需求较大的畜牧业等机械继续保持差异化补贴，保障农业机械的均衡推广和使用。

4.3 推广高端机具，推进农业现代化

随着科技发展，农业生产中涌现了新型农业机械，不仅可以让农业生产高效、快速完成，还可以节省劳动力，促进和引导农户集约化、规模化、产业化发展农机生产。在推进粮食生产、巩固脱贫攻坚的大背景下，根据南北疆农作物种植特点，因地制宜地加快研发、推广、使用各类新型农业机械，建立全程农业机械技术试验示范区，对示范区中使用的新型机械进行补贴。在生产中集成使用高效、智能机械，对使用和推广智能型现代农业机器人的个体和组织进行特殊补贴，同时对持有者、使用者及提供相应配套农机具和农资经销商进行高精尖技术补贴，逐步实现农业生产全程补贴，切实让购买新型现代化农业机械的农户享受到补贴政策，促进农业机械向现代化、智能化发展。

4.4 加大监管力度，缩短补贴时间

健全农机购置补贴办理部门管理制度，如绩效考核制度和奖惩制度等，让办理补贴过程可视化。组织专业人员下基层对补贴机具进行抽查，了解农户诉求，加强补贴机具核验。根据补贴过程重点环节设定相关调查组，通过明察暗访等方式了解农机购置补贴办理工作情况。公布监察单位举报电话，支持农户对有问题、有异议的工作等进行举报，加强群众监督，对违反工作规定等人员进行严惩，保障农机购置补贴工作取得实际效果。