基于风险防控的城乡居民养老保险基金安全管理探讨

王小芬

摘要：城乡居民社会养老保险作为我国社会保障体系的关键构成部分，社会养老保险基金相当于社会保障的“生命线”，其安全性更是关乎社会稳定与和谐。文章以福建省漳州市长泰区为例，通过深入探讨基于风险防控的城乡居民养老保险基金安全管理研究，逐步完善城乡居民社会养老保险基金的各项风险防控机制，筑牢城乡居民社会养老保险基金风险防控能力，有效预防基金管理风险与漏洞，实现城乡居民社会养老保险基金管理的安全性与可持续性。

关键词：风险防控；城乡居民；养老保险；基金安全；管理

随着我国人口老龄化高峰的持续逼近，城乡居民养老保障需求也随之迅猛增长，因而建立健全社会保障体系尤为迫切。对于城乡居民基本养老保险来讲，其作为我国社会保障体系的一项重要组成内容，对社保制度的正常运行发挥着不可替代的作用。国务院于2014年2月通过一致决定，合并统一管理“城居保”与“新农保”，建立有机统一的城乡居民基本养老保险制度，并在全国范围内推行与实施。通过此次合并，城乡居民基本养老保险制度覆盖面随之扩展，相应地保险基金累积量也迅速膨胀，这对城乡居民基本养老保险基金管理也提出了更高的标准与要求。尤其是城乡居民基本养老保险基金的日新月异发展，也使得其面临风险趋于复杂化，因而从风险防控视域开展对城乡居民养老保险基金安全管理的相关研究十分必要。

一、风险防控视域下城乡居民养老保险基金安全管理的基本概述

（一）城乡居民养老保险的基本定义

城乡居民社会养老保险制度主要是指城乡居民社会养老保险制度的实施，为了提前实现建立覆盖城乡全体居民社会养老保险制度目标，对逐步缩小城乡差距、缓和社会矛盾、维护社会公平有着非常重要的意义。

（二）城乡居民养老保险的基本原则

城乡居民养老保险制度按照全覆盖、保基本、有弹性、可持续的方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面推进和不断完善覆盖全体城乡居民的基本养老保险制度，发挥社会保险对保障人民基本生活、调节社会收入分配、促进城乡经济社会协同发展的重要作用。

（三）城乡居民养老保险基金安全管理风险防控的研究背景

我国作为人口老龄化发展速度最快的国家之一，65岁以上老年人口比例从7%增长至14%的跨越仅花费了27年时间，这要远远高于发达国家少则几十年多则上百年的人口老龄化进程速度，且在未来长时间内依然会保持高速发展态势。进入新世纪以来，我国人口老龄化问题持续加剧。根据国家统计局的统计数据显示，60岁及以上的老年人口数量在2018年为2.49亿人，在全国总人口中的比例达到了17.9%；60岁及以上的老年人口数量在2019年则超过了2.5亿人，占我国总人口的比例为18.1%，其中仅65岁及以上的人口规模就达到了约1.8亿人，占全国总人口的比例为12.6%。目前，我国失智老人规模已位居世界第一。综合我国人口情况来看，未来一段时期内的老龄化趋势不会改变，特别是到了“十四五”阶段，我国或将步入中度老龄化社会，预估65岁及以上人口到2030年会超过全国总人口的20%左右，届时人口老龄化会进入重度阶段。

从2009年开展全国第一批新农保试点工作开始，到2012年基本实现城乡居民社会养老保险全覆盖，至今城乡居民保经历十多年的发展历程。随着城乡居民保制度的不断完善，许多惠民利民的好政策吸引了越来越多的人参加城乡居民保，以漳州市长泰区为例，截至2021年12月31日，该地区城乡保参保人数90676人，其中已领取待遇30694人，当年度发放养老金0.56亿元。已纳入被征地养老保障人数12869人，其中已领取被征地养老保障金7973人。参保人数的增多使城乡居民保基金收支规模迅速扩大，在城乡居民保基金筹集、支付、管理等环节逐渐暴露出许多安全隐患，若不加以管理和防控，将会损害广大参保人员与待遇领取人员的合法权益。所以，加强城乡居民保基金管理和风险防控，对我国城乡居民保制度的可持续发展和人民生活水平的提高有着重要意义。

二、我国城乡居民养老保险基金安全管理风险防控的主要特征

常态性。我国城乡居民养老保险基金安全管理风险防控的最突出特征就是常态性。城乡居民养老保险基金安全管理风险防控工作是一项长期的、复杂的系统性工程，要常抓不懈，坚持推进。因此，常态性风险防控是我国城乡居民养老保险基金安全管理的显著特征。以福建省漳州市长泰区为例，其针对本地区城乡居民养老保险基金安全管理的风险防控工作，始终秉持稽核工作常态化，严格根据上级工作安排要求，从2021年度开始，将社保风险排查列入重点工作内容，鼓励全体工作人员齐心协力、共同参与，全力构筑社保安全堤坝，全年共核查数据181837人次，其中上级下发疑点数据10批次共计5156人次、稽核自查176681人次，发现问题0例。

预防性。树立高度警惕意识与预防思维，防患于未然，将各种风险扼杀在萌芽之前，是当前我国城乡居民养老保险基金安全管理的重要特征之一。将风险摸底排查工作常态化，及时发现、分析、总结与处理各种潜在风险隐患，切实推动我国城乡居民养老保险基金安全管理工作“零风险”目标的实现。比如，福建省漳州市长泰区，一方面，该区高度重视做好银行卡风险排查工作，采用多管齐下，通过银行卡用卡排查降低社保基金流失风险；提前对滞留在乡镇一级、村一级的农保卡进行全面清理，共计清理224张；全面取消批量代办银行卡服务；并通过下乡镇、到村里、入家中和电话抽查方式核实银行卡使用情况。另一方面，该地区也力争做好社保经办风险排查工作，对内排查岗位设置、经办流程、内控制度等，对外排查材料是否完整、手续是否齐全、是否存在违规办理等。

全面性。我国城乡居民养老保险基金安全管理风险防控工作牵涉范围极为广泛，并非单一部门或主体就能做好的一项系统性工程，而是要各方共同协作与努力，从宏观层面与微观层面同时着手强化风险防控工作，这样才能最大限度保障我國城乡居民养老保险基金安全。例如，福建省漳州市长泰区从多方面强化该地区城乡居民养老保险基金管理风险防控工作，对外加强基金安全风险防控：一是做好多发放养老金追回工作。该地区鉴于我国各地社保基金流失案件不断涌现，社保基金流失风险趋于增加的态势，立即通过数据核查、比对，共发现各类原因多领取城乡保养老金17人、金额92894.08元，在此基础上经过城乡保工作人员的共同努力，全部追回相关资金，切实有效防止了该地区社保基金的流失。二是做好城乡保待遇资格认证工作。2021年度，该地区应进行待遇领取资格认证共30694人，截至12月28日，实际完成认证30606人，认证率99.7 %。这一系列数据为该地区精准开展城乡居民养老保险基金安全管理工作提供了极其重要的参考。对内加强内部控制：一是落实岗位分离、相互制约原则，分别设立业务经办、财务会计、信息管理等岗位，强化操作规程，规范了内部稽核监督工作，使业务办理实现经办、审核、复核的岗位制约机制，并设有内控岗位，在工作过程中形成闭环回路，杜绝风险。二是严格实行授权管理，授权符合决策，执行与稽核相互分离和分事行权，分岗设权，分级授权的原则。对各个岗位进行权限管理与限制。待遇发放、费率核定等高风险岗位任用正式人员，且连续任职不超过5年。三是实现内控常态化，坚持日常核查与重点核查相结合，定期随机抽查业务经办情况，对高风险业务重点核查。

三、城乡居民养老保险基金安全管理风险防控面临的现实困境

（一）基金管理投资渠道狭窄，运营管理水平较低

我国城乡居民养老保险基金在实际管理过程中，仍存在投资渠道少、管理水平低的问题，这给基金保值增值造成了较大压力。当前，我国城乡居民养老保险基金多数由县级负责管理。然而，由于多数县级管理机构缺乏高素质的专业投资管理人才，加之风险防控体系也不健全，导致运营管理水平不高。政府债券与银行存款作为当前我国城乡居民养老保险基金的主要投资模式，虽然其信用风险比较小，但实际收益率也相对较低，特别是在当今通货膨胀背景下，由于利率风险与通货膨胀风险较高，这种传统的单一化投资方式反而对分散基金投资风险十分不利。与此同时，在我国城乡居民消费水平持续上升的态势下，过低的银行存款与国债收益会给城乡居民养老保险基金的保值增值带来更多压力。综合来看，单一化的基金投资渠道、较低的运营管理层次、不健全的风险管控体系等均已成为制约我国城乡居民养老保险基金健康可持续发展的“瓶颈”。以福建省漳州市长泰区为例，截至2021年12月31日，年末财政专户滚存结余为1.58亿元，而其中委托上级投資仅0.52亿元，有1亿多的资金由县级管理，多为定期存款。虽然风险很小，但收益率也很低。

（二）年轻人参保积极性不高，部分人员持观望态度

按照我国相关政策规定，在16～59周岁区间的居民，均可以在户籍所在地参保城乡居民养老保险。但结合实际情况发展，不少年轻人参加城乡居民养老保险的积极性有待加强，究其原因主要分为两种：一种认为自己还年轻，晚一些参保也无妨；另一种则是由于对我国城乡居民养老保险相关政策缺乏基本了解，导致其对参保的好处认识不到位，参保意识相对薄弱。另外，部分地区针对城乡居民养老保险的政策宣传还有待进一步加强，导致部分群众对参保一直都是观望，这严重阻碍了养老保险工作的推进。另外，由于宣传工作覆盖面不够，导致信息传达不及时现象也常有发生。例如，福建省漳州市长泰区就存在到龄人员办理待遇领取不及时的问题，部分到龄人员长期未办理待遇领取手续，截至2021年11月30日，该地区仍有100名已到龄未办理待遇领取；部分乡村振兴缴费困难群体扩面进度慢，乡村振兴缴费困难群体名单每月会变动，部分乡镇未及时根据下发名单做好人员情况核实、参保扩面动员工作，导致最后收官时不得已采取特殊方式进行。

（三）资格认知方式较为滞后，政策制度不够完善

目前，我国城乡居民养老保险仍存在死亡冒领或重复领取等现象，基金流失问题亟待有效解决。结合各地情况可知，造成上述问题的原因在于：一是城乡居民养老保险的领取资格认知方式较为滞后，认证制度也不够健全，相关的责任追究制度、冒领养老金追回制度、考核奖惩制度等也不完善；二是数据信息尚未实现有效共享，公安部门、民政部门、企事业单位等数据共享不到位，导致死亡冒领或重复领取问题屡禁不止，且往往是问题出现之后再追回；三是相关政策缺乏强制性，由于当前我国城乡居民保险经办机构不具备强制处罚权与执行权，导致其对死亡冒领、重复领取等行为的约束力不强，尤其是养老金追回困难系数大增。以福建省漳州市长泰区为例，在长期待遇停发人员排查中，核查长期停发待遇人员58人次，其中1人服刑暂停发放养老金、2人账号有误停发（其中1人为丧失国内户籍停发但因疫情暂时无法回国办理注销手续、1人为账号有误但无法联系人员）、38人为确定死亡但尚未办理注销手续人员、17人为失联人员（已入户核实）。对于停发不办理手续人员，没有政策强制性，只能一直告知参保人或家属要及时办理，如不办理也无后续处理手段。

（四）风险意识不强，防控效果不明显

习近平总书记多次对社保基金管理作出重要讲话：“要以零容忍态度打击欺诈骗保、套保或挪用贪占各类社保资金的违法行为，守护好人民群众的每一分‘养老钱‘保命钱”，“要依法健全社会保障基金监管体系”；“要持续纠治养老社保等领域腐败和不正之风，解决好群众的‘急难愁盼问题”。但仍然出现了湖南省衡南县社保经办人员套取上千万农村养老金案件、龙文区“柯国良案件”，主要原因：一是经办工作人员存在思想松懈，没有意识到基金管理风险问题在政治上的重大性、危害性、敏感性；有的忧患意识不够，对基金风险管理的问题过于乐观，钻研不够深入，研究不够透彻。二是制度上执行不严格不认真。没有落实好权限分离、岗位制约、初审复审等制度，权利行使没有得到监督。为推动工作，批量制卡、批量激活、批量委托发放，这在很大程度上留下了管理的隐患。三是内控监督不科学不到位。限于人员紧缺，内控监督无法常态化开展，没有专职人员，监督频次不够，容易造成“灯下黑”。与纪检监察、巡视巡察、审计等监督部门沟通不够，外部监督力量薄弱。各险种业务系统建设自成体系，数据比对分析不够精准，重复参保、重复领取待遇等问题难以彻底解决。以福建省漳州市长泰区为例，自2017年12月至2021年12月，尚有94名已确定死亡人员未提交注销材料；尚有20名长期未认证人员存在死亡冒领养老金的可能性。

四、城乡居民养老保险基金安全管理的风险防控策略构建

（一）长缴多缴，保值增值，制订长效调整机制

第一，合理提高补贴标准，鼓励长缴多缴。从我国城乡居民养老保险的实际情况出发，适当调整待遇内容，提升补贴标准，构建待遇长期增长机制，按照缴费年限与缴费金额调整基本养老金的最终发放，鼓励与引领参保人员长缴多缴。同时，还可以提升补贴标准，使得城乡居民养老保险的待遇水平趋于一致，扎实推进城乡协调发展。第二，优化保值增值功能。随着货币贬值与物价上涨，城乡居民养老保险基金能否实现最大化保值增值，是当前限制养老保险制度健康长远发展的关键因素之一。对此，不断健全城乡居民养老保险基金管理机制，实现高水平的专业化管理，积极延展基金投资渠道等成为可供选择的路径。具体可从以下内容着手：破解制度不统一问题，提升统筹层次；出台城乡居民养老保险基金管理法律法规，对多方主体行为予以法律层面的约束，严惩养老基金滥用、挪用等违法违规行为；提升信息透明度，公开城乡居民养老保险基金管理信息，确保政府行为能够在阳光下运行。第三，完善城乡居民养老保险基金长效调整机制。结合城乡居民养老保险实施目标、财政能力、经济水平等因素，将城乡居民人均纯收入与基础养老金挂钩，构建动态的财政补助资金投入机制，促使基础养老金额度能够伴随城乡居民收入、经济发展等方面的提升而同步提升。在个人账户养老金方面，尽管国家也提出地方政府可以随物价水平变动予以适时调整，但并未明确具体调整办法。对此，构建多样化缴费档次的待遇调整长效机制，不仅有助于降低通货膨胀的消极影响，而且有利于提升城乡居民养老保险的吸引力，从而实现我国城乡居民老有所养、老有所依。以福建省漳州市长泰区为例，全力做好乡村振兴缴费困难群体扩面代缴工作，及时对区城乡保中心下发的名单进行核实，符合参保条件的要第一时间动员参保，如高于最低缴费档次标准的，要动员参保人抓紧缴纳个人应缴保费或将档次修改成最低档次标准，扎实做到符合条件人员百分百参保、百分百代缴。

（二）线上线下，多措并举，构建多维式宣传网

强化城乡居民养老保险的宣传力度，广泛普及城乡居民养老保险相关政策与常识，深化广大民众对有关政策的了解与认知，促使其从被动参保向主动参保转变，从而切实提升参保率。要积极利用互联网信息技术，采取线上线下结合的方式开展城乡居民养老保险宣传工作，扩大宣传范围，确保所有居民都能基本了解有关政策。要重视广大民众乐于接受的宣传方式，如通过微信公众号、手机App等方式向广大市民及时推送有关政策，确保民众可以在第一时间收到并了解政策内容。同时，可以选择人员密集的地方开展宣讲活动，增加宣传的覆盖面与针对性，也可以设计一些互动环节或有奖知识问答小活动等，提高宣传的吸引力与趣味性，努力让广大民众积极主动地参与到宣传工作中，提升宣传的整体质量与实效，从根本上提高城乡居民养老保险参保率。比如，福建省漳州市长泰区，在做好政策宣传和业务办理工作方面，不仅积极宣传相关政策，每年通過邮政快递的方式邮寄当年缴费的对账单，并在对账单下方印制宣传政策，而且提前做好到龄人员补缴告知工作，确保相关人员能够按时提交各类业务材料，特别是待遇领取材料，明确要求不得无故拖延，时刻保持敏感性，防止各类问题出现。

（三）数据共享，网上认证，完善资格认证体系

实现大数据共享与网上认证的有机结合，不断完善认证方式，杜绝死亡冒领和重复领取养老保险等现象。以政府部门提供的正规数据认证城乡居民养老保险基金领取人员的基本情况，如机关事业及企业单位等提供的职工养老保险人员参保信息、医保部门提供的正常缴纳参保人员名单等。借用大数据信息共享技术实施认证工作，不断完善城乡居民养老保险认证服务体系。与此同时，对于不在大数据内的人员信息，可以采用经办人员上门网上认证或自主进行网上资格认证的方式，这样不仅可以提升业务办理的便捷性，而且又能最大限度避免“人情”认证，有效破解了城乡居民养老保险认证难的问题，大幅降低了基金流失风险。另外，围绕骗保、冒领、重复领等问题，需要建立健全相关惩罚制度与追回制度，优化追回流程，确保工作人员有章可循、有法可依，提升城乡居民保基金管理的安全系数。例如，福建省漳州市长泰区，全力做好待遇领取资格认证工作，主动出击，采用提前告知方式，及时告知认证即将达到365天和新办理待遇领取人员进行待遇领取资格认证，认证渠道包括手机微信、支付宝人脸识别认证、村级协理员信息采集认证、活动现场认证（附照片）、异地社保机构协助认证（附照片）等，并通过与卫健部门的沟通，取得当年已接种新冠疫苗的人员，通过比对当年已打新冠肺炎疫苗的人员，筛选出部分长期未认证人员。

（四）阳光运行，多方监督， 筑牢城乡居保基金监管

第一，强化政府监督。在城乡居民养老保险基金管理过程中，需要及时听取各级政府的建议，不断优化收支运营管理的科学性与合理性，做到有力监管，落实与执行整改措施。第二，强化社会监督。积极借助媒体开展城乡居民养老保险基金管理风险监督，依托新旧媒体加大宣传力度，力争让广大城乡居民切实了解养老保险基金管理的价值与意义。同时，要构建多样化的社会监督渠道，通过立法形式明确广大群众的监督权，切实让居民树立监督养老保险基金的意识，善于通过合法途径反馈有关问题。第三，设置城乡居民养老保险基金管理信息披露制度。定期对外公布城乡居民养老保险基金管理收支运营和管理情况，增加透明度，消除信息不对称问题，提升公众对城乡居民养老保险基金管理的信任感。除此之外，完善社保经办内控制度，严格落实岗位权限管理，加大数据稽核、比对，健全政策、经办、信息、监督“四位一体”社保基金管理风险防控体系，织密扎牢风险防控网络。严格落实基金要情报告制度，加强事前提醒，事中监控、事后排查工作，及时阻断违规业务，增强制度的刚性约束，加强对制度落实的监督检查。第四，强化各监管部门之间的协调与沟通力度。明确划分各监管部门的职责，既要确保各司其职，又要强化彼此之间的协同效应，最大化保障城乡居民养老保险基金管理的安全性与合理性。

五、结语

随着改革开放力度的持续加大，我国社会经济发展水平持续提升，城乡居民社会养老保险制度也随之不断完善，广大居民社会养老保险制度参与规模直线攀升，养老保险基金面临严峻的收支平衡压力。城乡居民社会养老保险作为养老保险最后一道防线，在确保城乡居民老有所养发挥着重要作用。在此背景下，进一步增强城乡居民社会养老保险基金管理能力与水平，保证城乡居民社会养老保险基金的收支平衡与安全运行，已成为我国城乡居民社会养老保险基金管理亟待解决的内容之一，这对推动我国城乡居民社会养老保险制度的健康可持续发展影响深远。

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（作者单位：漳州市长泰区城乡居民社会养老保险中心）