落实重点功能区战略持续优化国土空间格局

李如海

习近平总书记在党的二十大报告中深刻阐述了中国式现代化的中国特色和本质要求，并提出要“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”；在今年全国两会期间参加江苏代表团审议时强调，要牢牢把握高质量发展这个首要任务。江苏在全国发展大局中占据重要地位，在现代化建设新征程上，已进入高质量发展新阶段。国土是建设社会主义现代化强国的空间载体，我们需立足省情客观实际，充分认识国土空间开发保护存在的问题和面临的挑战，在国土空间规划中深化落实“1+3”重点功能区战略，整体谋划全省国土空间开发保护格局，为描绘中国式现代化江苏新图景提供空间支撑。

江苏国土空间开发保护现状和存在问题

党的十八大以来，我省始终以新发展理念引领高质量发展，深入实施“1+3”重点功能区战略，城乡区域发展更趋协调，一体化发展成为显著特征。但需清醒看到，我省人多地少，资源环境约束不断加大，与“强富美高”新江苏现代化建设的要求相比，国土空间开发保护仍存在一些亟待解决的问题。国土空间开发与保护亟待协调。城镇化、工业化发展布局与耕地分布高度重合，保护与开发之间、不同利用方式之间的矛盾依然存在。区域和城乡发展不充分不平衡仍然存在。与苏南地区相比，苏中、苏北地区国土空间开发利用水平和效率仍有提升空间。城乡用地结构和人口分布失配，农村居民点面积占比高、布局分散、利用相对粗放，部分地区土地闲置、低效利用问题依然存在。国土空间安全韧性仍需提升。部分河湖湿地呈退化萎缩趋势、水体受不同程度污染，长江岸线开发利用比例高，国土空间安全韧性有待加强。陆海国土空间尚需统筹。陆海国土空间统筹联动不足，沿海滩涂和湿地资源优势尚未有效转化为发展优势，海洋传统产业比重偏高。

统筹发展和安全，深化实施主体功能区战略

习近平总书记多次强调，安全是发展的前提，发展是安全的保障。描绘中国式现代化江苏新图景，需要我们将“统筹发展和安全”这一要求贯穿构建高质量国土空间体系的全过程。树立底线思维和战略眼光，深入实施主体功能区战略，完善主体功能区格局，优化国土空间开发保护安全底线和空间分区的建构逻辑和实践路径，规范国土空间开发保护时空秩序，形成具有安全韧性的空间“底线、底盘”，有利于强化国家粮食安全和生态安全，推动我国实现更具韧性、更加安全的可持续发展。

以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，评估调整全省主体功能区战略格局。优化黄淮、江淮和滨海平原农产品主产区，以确保粮食安全为基础，协调水土匹配关系，巩固各类农产品生产空间，合理发展县城，推动农村二三产业集聚，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业，提高重要农产品就近保障供给能力。结合我国东部沿海地区国土空间整体开发和均衡布局要求，着力增强城市化地区创新发展动力，提升区域综合竞争力，保障经济和人口承载能力。

按照总体稳定、合理微调原则，科学细化主体功能分区。各设区市在市级国土空间总体规划中，以乡镇为单元细化点状主体功能区。点状重点生态功能区可分布于城市化地区和农产品主产区内，优先布局在太湖周边及以西丘陵、江淮湖群等绿心地区，提升人口密集地区生态功能和生态产品就近保障能力。农产品主产区内的县城镇和部分重点中心镇可作为点状城市化地区，管控要求参照城市化地区。

加快构建紧凑开敞、集约高效的国土空间总体格局

当前，经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市、都市圈和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。在国内和国际双循环中要充分发挥各地区比较优势，落好棋子，促进各类要素合理流动和高效集聚，为推进和拓展中国式现代化提供多层次、全方位的空间基础。深化实施新型城镇化战略，立足国土空间发展特征差异，促进中心城市、都市圈和城市群、功能带的协调发展，有序构建紧凑开敞、集约高效的国土空间总体格局，促进国土空间高质量发展，为走出一条具有时代特征、中国特色的新型城镇化道路提供支撑。

服务全国构建新发展格局，坚持“生态优先、带圈集聚、腹地开敞”的空间开发保护思路，深入实施“1+3”重点功能区战略，构建“两心三圈四带”的省域国土空间总体格局：打造与都市圈互补的两个“生态绿心”，即太湖丘陵生态绿心、江淮湖群生態绿心，提升其作为长三角生态绿心重要组成部分的保障功能；增强南京、徐州、苏锡常三大都市圈综合竞争力，构建带动江北、辐射中部、对接上海的增长极；形成“扬子江绿色发展带”“沿海陆海统筹带”“沿大运河文化魅力带”“陆桥东部联动带”等四条各具特色的功能复合带，落实多重国家战略任务。

一是加快沿江地区跨江融合。进一步加强长江过江通道建设，统筹构建沿江综合立体交通走廊，加快以南京都市圈、苏锡常都市圈推动沿江地区协同发展和全面提升，构建宁镇扬、锡常泰、苏通等城市组群，支持江阴—靖江工业园区建设跨江融合发展试验区，推动跨江“一盘棋”格局形成。推动南通全面融入长三角区域一体化，更大力度推动跨江融合，更高起点推进通州湾建设，打造江海联动新引擎和开放型经济新增长极。共抓长江大保护，协同推进长江沿江岸线生态修复，优化沿江空间利用，推进传统产业转型升级，提升滨水空间品质。联合北沿江地区的南京江北新区、扬州、泰州、南通等协同推进产业战略性转型升级、合作互动，共筑先进制造业走廊。

二是促进沿海地区陆海联动。推动沿海地区生态环境共保共治，协同加强千里海岸线基干林带建设，构筑沿海生态安全屏障。共同推进海岸带生态整治修复，有序恢复滨海湿地，开展蓝色海湾整治行动。完善高速铁路、高速公路网络，畅通沿海交通通道。优化区域调水蓄水工程，实施临海地区引江供水工程，加快临海地区清水通道建设。推动沿海地区整体风貌提升，建设贯通南北的沿海风景路，形成令人向往、独具特色的美丽生态风光带，共同打造盐垦—海防文化特色旅游路线，推动区域旅游协同发展。

三是推动淮河沿线绿色发展，共建环洪泽湖生态湖区。加强淮河流域联动保护和森林湿地共同修复，推动全流域综合治理，实施黄河故道及沿线的深度整治和综合开发，创新水权、碳排放、排污权交易机制和生态补偿机制，加强推动淮河生态经济带生态保护和高质量发展，共同探索淮河流域生态文明新模式。推动环洪泽湖地区湖泊湖荡协同生态修复，协调近岸带河口生态修复、湿地保护修复，协同共建环湖水系林网、航道林网、道路林网、农田林网。加快建设淮河出海通道，实施淮河入海水道叠加二级航道工程。优化淮河沿线城镇空间布局，促进大中小城市、小城镇协调发展。

四是推动徐州都市圈加力赋能、提速发展。着力提升徐州淮海经济区中心城市发展能级，增强产业支撑、创新引领、枢纽联系、品质生活、公共服务等能力和水平，提高集聚辐射带动能力，加快建设区域性经济中心、科创中心、教育文化中心、全国重要的综合交通枢纽和双向开放高地。加强重要跨境湖泊等流域治理和生态修复，确保南水北调东线水环境质量。推动一二三产融合发展，做强枢纽经济和总部经济，促进黄河故道沿线地区富民产业发展，加快构筑苏鲁豫皖省级交界地区经济隆起带。

（作者系江苏省自然资源厅党组成员、副厅长）

责任编辑：张宁