新时代检察权运行监督制约机制的完善

广州市人民检察院课题组

摘 要：坚持全面依法治国，推进法治中国建设的新时代，强化党对检察工作的绝对领导、更好满足人民司法需求、深化司法责任制改革等，都对检察权运行监督制约机制提出了更高要求。检察权运行过程中，在落实党的领导、系统层级监督、内部和外部监督等方面都还存在一些不足。新时代检察权依法规范运行，应当坚持党对法律监督工作的领导，建立上下贯通有力、内部系统配套、外部协同有序的监督制约机制。

关键词：检察权 监督制约 司法改革

随着司法改革的深化，检察权行使的主体、范围和方式都发生了深刻变化，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）明确提出“完善检察权运行制约监督机制，建立健全廉政风险防控体系”。新时代如何完善检察权运行监督制约机制，是值得检察机关深入思考和研究的课题。

一、新时代对检察权运行监督制约机制提出的新要求

全面依法治国，推进法治中国建设的新时代，党的领导、人权保障、权责一致等理念深入人心，对检察权运行监督制约机制提出了新的要求。

（一）践行习近平法治思想，要求检察机关进一步强化党对检察工作绝对领导的理念

习近平总书记指出：“党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家法治的最大区别”。［1］党的二十大报告要求“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行”。［2］随着《中国共产党政法工作条例》的深入实施，党领导政法工作的总体格局和体制机制进一步健全。但司法实践中，仍有少数检察官政治站位不高，对党的领导存在模糊认识，就案办案、机械办案还在一定范围内存在，司法办案的政治效果、社会效果不好，“案结不能事了”。如何深刻把握检察机关的政治属性，始终把讲政治的要求放在首位，做到司法办案活动“一切从政治上看”，不断增强政治自觉、法治自觉、检察自觉，实现司法办案的政治效果、社会效果和法律效果的有机统一，是检察机关必须解决的首要的政治理念问题。

（二）满足人民司法需求，对检察权运行监督制约机制提出了更高要求

新时期人民群众对美好生活的向往，已从“有没有”转向“好不好”，更多转向民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面，对严格公正司法的期望值更高，对执法司法顽瘴痼疾容忍度更低。如何践行以人民为中心的发展思想，着眼人民群众最关心最直接最现实的利益问题，从人民群众关注的身边“小案”做起，严格规范公正文明司法，全面提升司法公信力和群众满意度，让人民群众从每一个司法案件中切实感受到司法公平正义，是完善检察权运行监督制约机制必须解决的重要问题。

（三）深化执法司法责任体系改革，对检察权运行监督制约机制提出了更高标准

2021年7月，中央政法领域全面深化改革推进会提出“加快构建权责明晰、权责统一、监管有效、保障有力的执法司法责任体系。”［3］从广东省广州市的检察机关检察官权力清单来分析，90%以上的刑事检察职权、70%以上的民事行政检察职权授权给了检察官行使。检察官自由裁量权的空间进一步扩大。如何确保权力在法律范围内规范运行，做到定责清晰、履责尽力、问责到位，从而确保“谁办案谁负责，谁决定谁负责”，用权受监督，放权不放任，同样是完善检察权运行监督制约机制必须解决的重大问题。

二、检察权运行监督制约机制遇到的新问题

随着司法责任制改革的深入推进，检察权运行监督制约机制更深层次、更细环节监督不足甚至缺位的问题也逐步暴露出来，一定程度上影响了司法改革的预期和成效。

（一）在落实党的统一领导方面

一是自觉接受党的领导和监督落实不到位。主动向党委、党委政法委请示报告重大工作、重大案件、重大事项不及时。司法办案只注重法律效果，不注重政治效果和社会效果。违反廉政纪律、办案纪律、违反防止干预司法“三个规定”等问题还在一定程度上存在。二是接受政治巡察督察不敢动真碰硬。政治巡察督察中发现的情况问题，有的问题经不起推敲，有的问题只触及表面现象，讲普通党员问题多、讲关键少数问题少，讲小问题多、讲大问题少。三是廉政风险防控机制执行不力。干警8小时以外“生活圈”“社交圈”以及与律师、中介组织交往行为的监督制度执行不到位。

（二）在层级监督方面

上下级检察机关受内设机构设置限制，上下级业务部门之间不对应，上级对下级存在“多对一”的多头监督问题，多个监督部门监督职责不清、彼此观望，推卸责任的现象还存在。上下级业务部门之间管辖案件范围不一致，不少案件还存在部门间的交叉、重叠，在案件对接沟通、请示报告、检查监督等方面的渠道尚未完全理顺。

（三）在内部监督方面

一是对检察官赋权与实践要求不适应。随着附条件不起诉、认罪认罚从宽制度的有效落实，不捕、不诉案件数量大幅增加。此类案件案情普遍比较简单，普通员额检察官完全能够胜任，不捕、不诉案件决定权仍由检察长行使已经不符合实践要求。二是存在检察官职权不清晰的情况。检察官与检察官助理办案权限的界限不清晰，有的检察官当“甩手掌柜”，将本应自己亲历的事项交由检察官助理去办理。检察官对检察官助理的考核没有起决定性作用。三是案件统一分配机制欠科学。指定分案仍然存在一些可以人为操作的空间。在随机分案中，统一业务应用系统设定的分案系数较为单一，实践中经常出现“首尾相碰”现象。四是司法作风不严不实仍有空间。法律文书重要事项错填漏填、释法说理不充分不细致不耐心、瑕疵证据审查采信不严格。“授权不敢用”“授权不会用”，把应当自行决定的案件，找各种理由提请领导审批或提交检委会审议决定。五是案件流程监督机制不健全。对相关信息项的管理还缺乏科学的分级依据，填录的相关案件信息利用率较低，现实中不敢监督的现象仍然存在。六是案件质量评查机制有待完善。最高检2017年《人民检察院案件质量评查工作规定（试行）》明确：每位检察官每年被抽查的案件数不少于本人当年办理案件量的5%，最低不少于2件。以广州检察机关2021年审查起诉的刑事案件为例，全年审查起诉案件19741件，按5%的比例計算刑事案件就得评查987件，实际抽查的案件数量难以达到5%。且由评查人员通过审查案件内卷的方式进行，难以从整体反映检察官办案水平。评查的标准抽象，存在走马观花现象。七是业绩考评体系有待进一步完善。检察机关各业务部门的性质、分工不一样，考核评价参数设置较难标准化。同类业务部门基本共用一套检察官业绩考评指标，未能充分体现各自的办案特色和工作饱和情况。

（四）在外部监督方面

一是人大监督机制还需进一步完善。法律没有明确具体规定人大对检察权运行的监督制约机制和纠错程序。人大监督个案是集体监督，但实践中存在个人以个案监督名义，打听、过问案情的情况。二是派驻纪检监察与检务督察衔接机制有待完善。两者之间协作意识不强，在案件或线索移送上还存在不规范，彼此掌握的线索和查处的问题，不能及时通报情况，未能形成应有监督合力。三是与律师良性互动机制尚未形成。如认罪认罚从宽案件中，值班律师没有足够时间熟悉案件情况和证据；审查起诉过程中检察官不重视或不能充分听取辩护律师意见；认罪认罚从宽案件量刑协商过程中，被告人诉求不合理时辩护律师释法说理不充分。四是社会监督制约还需进一步加强。人民监督员、特约检察员的监督程度不深入，存在形式监督、面上监督的问题。人民监督员普遍较少对案件事实、证据认定和案件处理提出异议。人民监督员参与监督时缺乏充裕的时间熟悉案情，监督难以收到应有效果。五是新闻舆论监督缺乏有效的制度约束。有的新闻媒体在舆论监督过程中容易间接或直接介入到司法活动中，对正在审理的案件作倾向性的报道，形成社会舆论压力，较易造成司法人员的心理负担。

三、完善新时代检察权运行监督制约机制的新途径

党的二十大明确提出，“公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。规范司法权力运行，健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职、相互配合、相互制约的体制机制。强化对司法活动的制约监督，促进司法公正。”［4］践行党的二十大精神，加强检察机关法律监督工作，检察机关首先要发扬斗争精神，勇于推进自我革命，下大力气进一步建立健全检察权运行监督制约机制。

（一）坚持党对法律监督工作的绝对领导

坚持党的领导，是中国特色社会主义法治的根本要求。检察机关是党领导下的政治机关，旗帜鲜明讲政治是第一位的要求。检察机关要深入学习党的二十大精神，全面贯彻落实《意见》，坚持和完善党对检察机关法律监督工作的领导。严格执行《中国共产党政法工作条例》，最高检党组要认真履行领导责任，贯彻落实党中央决策部署，对于检察机关法律监督工作中的重大问题和重大事项，按照规定向党中央和总书记以及中央政法委请示报告。健全维护党中央权威和集中统一领导工作机制，严格执行地方检察机关党组向同级党委、党委政法委请示报告重大事项等制度。认真执行上级院派员参加下级院党组民主生活会、下级院主要领导到上级院述职述廉、上级院主要领导和下级院主要领导谈话等制度。完善巡视巡察、政治督察制度，加强巡视、督察整改和成果运用，实现对“一把手”和领导班子政治监督的具体化、精准化、常态化。全面落实从严管党治检政治责任，坚持党组织建设和机构改革、办案团队建设同向同时发力，推进党建工作与司法业务工作深度融合。

（二）完善上下级纵向监督机制

充分发挥“检察一体化”优势，由省级检察院牵头，认真分析上下级检察机关内设业务部门设置、案件管辖范围等情况，指导市、县（区）两级检察院建立相对统一的上下级业务部门，明晰对应关系和案件管辖范围，明确多部门彼此的监督责任，强化多部门联动，加大对上请示、对下指导的力度，推动形成上级对下级“多对一”监督、指导的合力。综合运用指定管辖、上级督办、提办等制度，加大重大复杂疑难案件办理的力度，确保案件得到公正处理。

（三）健全内部监督工作机制

一是完善检察官权力清单。根据一段时期内相关发案规律特点、检察队伍整体素质情况，根据有收有放、可收可放的原则，进一步灵活配置检察官权力清单，逐步扩大赋权检察官的范围，压实检察官办案责任，强化履职考评考核。二是完善检察官分案机制。在统一业务系统内加入统计分析模块，对案件人数、罪名个数、卷宗册数、难易指数、社会影响度、检察官熟悉度等数据实现自动化处理分析，并依据大数据引导随机分案，自动实现“人-案”匹配。三是健全案件评查机制。完善被评查案件随机选取机制，适当增加评查案件的数量。完善案件评查标准，对证据采信、事实认定、法律适用、办案程序、风险评估、文书制作等建立量化标准。增强评查主体的独立性和中立性，选取和邀请资深检察官、法学专家等担任案件质量评查人员。四是建立检察官助理职责清单。清晰界定检察官与检察官助理的职责边界，明确检察官助理的职责范围。不属于检察官助理职责范围内的事项，检察官助理可以拒绝办理，也可以向部门负责人、分管院领导反映。赋予检察官对检察官助理考核等次建议权，强化检察官对检察官助理办案活动的监督管理权。五是健全执法督察和追责惩戒机制。紧盯司法行为不规范、司法作风不严不实、检察人员履职越权渎职、监督管理人员失职失责等问题，强化执法督察、检查和评估，强化检察人员司法责任追责惩戒，综合运用好责令检查、通报批评、组织处理、纪律处分等手段，切实压实各类检察人员的检察职责。六是健全流程监控机制。建立信息化智能化全流程监控系统，将监控事项和规则嵌入信息系统，通过智能手段阻却、提示各种履职不规范问题，防止检察人员恣意越权或怠于履职等问题发生。建立重大敏感案件自动识别机制，对于特殊敏感案件、重大风险案件实行同步监控。七是完善检察官绩效考核机制。科学设置考评指标和权重，合理运用加分制、扣分制、排名制等，加大对本院、本条线、本部门短板和弱项工作的考核，提升考核分值，增强考核的引领性。加强对考评管理体系科学性、合理性、操作性的论证，适时修改考核指标、考核方式，强化考核结果运用。

（四）健全外部监督机制

一是完善自觉接受人大监督机制。主动向人大通报工作，认真办理代表意见建议，健全个案监督机制，支持人大代表基于国家利益、社会公共利益或特殊群体利益对个案进行监督。二是完善派驻纪检监察监督机制。健全派驻纪检监察机构与检务督察部门的衔接机制，在案件线索移送、案情分析研究、案件查处情况通报、司法办案廉政风险防控等方面，进一步理顺工作机制，形成监督合力。三是健全与律师良性互动机制。落实“两高三部”《关于依法保障律师执业权利的规定》和相关司法解释，依法为当事人委托律师和律师履职提供相关协助和便利，切实保障律师依法执业权，全力推进智慧服务建设，优化接待律师辩护代理案件的软环境。落实检察官、律师同堂培训机制，培养法律共同体意识，共同维护司法公正。四是完善人民监督员监督机制。拓宽群众有序参与和监督司法的渠道，實现人民监督员监督检察办案活动“四大检察”“十大业务”全覆盖。聚焦检察工作重点、热点、焦点问题和案件，邀请具有法学、心理学、教育学等相关专业背景的人民监督员参与监督办案。五是完善社会舆论监督机制。准确把握舆情动态，指导、协调媒体舆论机构做好依法办理、宣传报道和舆论引导等相关工作。不断完善与宣传部门、新闻媒体的沟通协作机制，更好地发挥新闻媒体和检察宣传对检察工作的推动和促进作用，实现媒体监督与检察机关依法履行职责的良性互动。

*本文系广东省人民检察院2020年度课题“司法责任制改革背景下检察权运行监督制约机制研究”（GDJC202016）的先期成果。

**课题组组长：钟琦，广东省广州市人民检察院检务督察部主任、检察委员会委员、三级高级检察官［510623］课题组成员：陈晨，国家检察官学院副教授［102206］易灿榕，广东省广州市人民检察院案研室副主任、四级高级检察官；陈向上，广东省广州市人民检察院检务督察部四级高级检察官；钟依婷，广东省广州市人民检察院第五检察部检察辅助人员［510623］

［1］ 中共中央宣传部、中央全面依法治国委员会办公室编：《习近平法治思想学习纲要》，人民出版社、学习出版社2021年版，第13页。

［2］ 《中国共产党第二十次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2022年版，第54-55页。

［3］ 中国长安网：《政法领域全面深化改革推进会：加快推进执法司法责任体系改革和建设》，http：//www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c100007/2021-07/24/content_12514535.shtml，最后访问日期；2022.11.10

［4］ 习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，《求是》2022年第21期。