高校内部控制建设实践与思考——以S专科学校为例

周成方

（桂林师范高等专科学校资产管理处，广西桂林 541199）

2012 年11 月，财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，要求全国行政事业单位自2014 年1 月1 日起正式实施［1］。这为全国行政事业单位开展内部控制规范化建设指明了方向，提供了基本遵循。在各级财政部门的组织推动下，全国各行政事业单位积极开展内部控制建设，提高了单位治理水平和治理能力。2013 年12 月，教育部印发关于做好《行政事业单位内部控制规范（试行）》实施工作的通知，明确指出高校实施内部控制规范的主要任务有：梳理各类经济活动业务流程，明确业务环节内容；分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略；建立健全管理制度；提高内部控制的信息化水平；建立内部控制评价机制；重视评价结果运用［2］。各高校通过建立健全内部控制体系提升了治理体系和治理能力现代化水平。近年来，S 专科学校按照国家相关政策规定扎实推进内部控制体系建设，主要包括提升内部控制意识、进一步明确经济活动管理机构职责、全面规范学校权力统一运行监控和主要经济业务活动控制工作流程、建立健全学校各项重要内部风险控制制度等，积累了一定的管理工作经验，同时也遇到一些管理困难和问题，还需要进一步改进提高。

一、高校内部控制的内涵、目标、原则及构成要素

（一）高校内部控制的内涵

在人类社会经济发展史中，早已存在内部控制的基本思想和初级形式——内部牵制［3］。内部牵制的核心思想是任何个人不能单独控制任何一次或一部分业务，强调内部交叉复核检查、内部制衡，以杜绝舞弊或降低错误率。1949 年美国会计师协会的审计程序委员会发表了一份题为《内部控制、协调系统诸要素及其对管理部门和注册会计师的必要性》的专题报告，该报告对内部控制作出了权威定义：“内部控制是企业所制定的旨在保护资产、保证会计资料可靠性和准确性、提高经营效率、推动管理部门所制定的各项政策得以贯彻执行的组织计划和相互配套的各种方法及措施。”［4］2012年财政部出台的《行政事业单位内部控制规范（试行）》将内部控制定义为：单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控［1］。

内部控制是经济组织在经济活动中建立的职责分工制度和业务组织形式［5］。高校业务种类繁多，涉及教学、科研、基建、采购、后勤等多种经济活动。高校内部控制主要指高校管理层为进一步保证所在高校合理有效地履行其职能，确保学校整个资产体系的运行安全及完整，控制各种风险，杜绝校园财务舞弊和积极纠正财务错误，保证相关会计信息资源和财务其他资产信息披露的正确真实、完整及时而建立的管理机制、控制流程系统与制度体系等的总称。

（二）高校内部控制的目标

高校内部控制的目标是确保教育经费投入的效率性和效益性、学校资产的安全性、经济信息和财务报告的可靠性，以及建立和完善高校内部控制风险管理机制［6］。按照“规范业务、防范风险、提高效率、支持决策”的总设计要求，围绕“以预算管理为主线、以资金管控为核心”的构建总思路，制定系统有效的单位风险与防控制度。通过全面整合财务管理、资产运营管理、工程项目控制管理、采购管理、合同风险管理等多种管理创新手段，确保各项财务记录、财务预测报告信息和保障其他目标管理有关信息的合法及时、可靠真实及全面完整，强化对绩效管理过程的监督，建立健全学校内部控制规范体系，使其适应外部政策环境变化，满足监管要求和内部管理需求，从而提升学校整体管理水平。

通过梳理内部控制流程，优化工作制度、实施管理措施、完善内部控制程序，全面建立健全内部控制防范及风险过程管控机制、外部监管控制实施体系，切实提升高校行政内部流程管理现代化水平和监督效能。

（三）高校内部控制的原则

根据财政部对行政事业单位内部控制管理的具体要求，高校内部控制在建立健全内部控制管理体系和规范实施有效内部控制管理措施过程中应遵循以下原则。

1.全面性原则

全面性原则即高等学校内部控制工作应当充分贯穿学校经济活动决策、执行和监督的全过程，涵盖学校全体教职工，覆盖学校和所属单位之间的各项内部经济业务制度和管理活动，实现全方位、全过程控制。

2.重要性原则

重要性原则主要是指在兼顾整体框架的基础上突出监管重点，针对某些重要经济活动和敏感经济事项、高风险领域和业务环节采取严格的控制措施，如重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用等。

3.制衡性原则

制衡性原则是指学校从内部治理的制度结构、机构层级设置、部门职责的分工、业务流程执行等方面形成相互有效制约和相互制衡监督，同时兼顾协调。

4.适应性原则

适应性原则是指学校制定的内部控制体系应当符合国家现行相关法律规定标准和学校自身的办学实际，并随着国家政策、法律法规制度的修订、学校经济活动方向的调整，不断修订和完善。

（四）高校内部控制的构成要素

高校内部控制包括五大构成要素：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督［7］。

1.控制环境

控制环境主要指学校各级机构的核心人员以及这些人员的个别属性和所处的工作环境，包括个人的诚信正直、道德价值观，学校管理部门的组成结构、机构人员岗位设置与相关部门权责结构及权力分配、内部管理审计和监督检查、干部队伍素质、校园文化等。

2.风险评估

风险评估是指及时有效识别、分析教育科研及行政管理实践中发生的与实现单位内部控制风险目标等相关的内部治理风险，并对风险进行全面评估、分级，科学合理制定风险防控应对策略。

3.控制活动

控制活动是指根据实际管理需要，针对业务风险和评估预测结果，采取一系列相应的预防控制措施，将风险逐步控制在可承受的范围内。

4.信息与沟通

信息与沟通是指及时准确又全面可靠地收集、处理、传递一切与学校内部控制相关的信息，保证有关信息可在学校内部之间、学校管理系统与社会外部之间有效地沟通与应用。

5.监督

监督是指对单位内部控制决策机制有效建立程度和运行质量情况监督或检查，评价组织内部活动控制措施的有效性，发现单位内部控制体系和管理运行等方面的问题并采取督促和改进措施。

二、S 专科学校内部控制建设的做法、成效、经验

开展内部控制建设是高校主动适应高等教育改革发展的必然选择［8］。S 专科学校属于省（自治区）级以下的市办全额财政预算拨款普通地方高校，实行省（自治区）、市共建，以市为主的办学体制。学校设有29个职能部门，11个二级院系教学单位。S 专科学校按照财政部门要求开展内部控制建设，经过多年的建设，基本建成了内部控制体系，并取得了一定成效。

（一）内部控制体系建设做法

1.加强学习宣传，为内部控制建设打好基础

一是学校财务处工作人员参加财政部门和其他专业机构组织的内部控制建设培训学习，掌握内部控制理念、目标、基本原则、要素、风险评估方法等相关知识；二是财务人员学习财政部制定的内部控制文件，理解掌握内部控制建设体系的政策；三是财务人员加强与内部控制建设成效较好的单位沟通交流，学习有效的内部控制建设方法，并结合本单位实际开展内部控制建设；四是学校授权财务处组织各单位负责人培训，学习、宣传内部控制知识和政策，使各单位负责人树立内部控制意识，掌握内部控制基本知识，为内部控制建设营造良好氛围。

2.制定实施方案，组建领导工作机构

根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》等相关文件要求，学校组建了由单位负责人担任组长的内部控制领导小组，为推进内部控制工作奠定了基础。同时，按照市财政部门有关内部控制管理体系建设的要求，学校确定由财务处牵头，组建了内部控制工作小组和评价监督小组。内部控制工作小组成员积极协助配合领导小组建立健全学校内部控制管理体系，评价监督小组则对学校内部控制管理体系的制度建立和实施完成情况进行全过程监督，及时发现学校内部控制管理过程中出现的问题以及薄弱环节，确保内部控制建设各项措施有效落实。学校高度重视内部控制建设规范，组织召开内部控制重点工作会议，学校领导精心筹划相关工作，要求所属各单位明确自身内部控制规范的各项基本要求和重点内容，并围绕这些重点工作开展各项内部控制建设。

3.开展内部控制基础性评价工作

聘请专业机构为学校内部控制做基础性的评价工作，由学校各主要业务的归口或相关部门负责人向内部控制评价监督小组提交内部控制管理的规章制度、岗位职责等材料，专业机构依据《行政事业单位内部控制基础性评价指标评分表》，查阅学校各单位有关内部控制工作的会议纪要、经济合同、财务报告、资产台账等相关文件，并对校领导、相关部门负责人进行访谈；据此，对学校内部控制建设做出评价，并提出12个方面的整改建议。学校按照建议制定整改方案，完善内部控制体系。

4.流程再造，整改提高

针对可能引发的风险点，要求对单位制度、流程进行再造。学校的内部控制领导小组根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》，报学校决策层废除各单位与现行制度内容不符、与学校实际运作情况有出入的制度，对必要的制度加以完善和规范。各单位、各部门梳理本单位业务流程，结合制度规定，绘制对应的流程图。内部控制领导小组将各单位、各部门的规章制度、流程图整理汇编，并将整理的初稿交给各单位、各部门审核并反馈意见。内部控制领导小组认真分析各部门的反馈意见，对合理的意见予以采纳，对存在分歧的意见召开会议集体讨论。经过几次反复论证、修改，形成学校内部风险控制相关制度，汇编成册，并公布执行。

（二）内部控制体系建设成效

内部控制是学校治理体系的一个重要组成部分，主要目的是通过健全各种管理制度，规范权力运行，加强风险点的管控，杜绝经济腐败行为的发生，对完善学校治理体系和提高学校治理水平起着重要作用。S 专科学校按照财政部门要求开展内部控制建设，经过多方努力，取得成效如下。

1.提升了内部控制意识

S 专科学校积极响应，有序、高效开展内部控制建设工作，所属单位负责人对内部控制工作的重视程度不断提升，他们积极开展单位内部控制体系建设工作。通过加强内部控制工作专题辅导培训，提高了下属单位领导干部的内部控制意识，使全体成员对内部控制管理工作的相关法规政策、工作要求有了全面深入的认识。

2.进一步明确了经济活动管理机构职责

学校十分重视经济活动风险管控，合理规范地设置各主要负责经济活动的日常管理机构，优化了内部岗位权限设置，按不相容职务分离的原则专设岗位，对执行职能人员和审计监督执法部门都明确界定了工作职责，编制了《S 专科学校制度汇编》，明确了各相关职能部门和人员的权力和责任。

3.全面规范学校权力统一运行监控和主要经济业务控制工作流程

学校明确规定了重要行政权力的执行程序，并分别绘制工作流程图。根据学校各项主要经济业务实际情况，绘制业务工作管理流程图，细化了业务控制工作流程，对涵盖学校单位层面和业务层面涉及的预算、收入、支出、采购、资产、合同、工程项目进行全面梳理，识别及分析控制风险点110 个，逐一梳理学校6 大系统经济业务模块流程，构建了46个具体业务流程，制定了内部控制管理体系建设整改方案，对各风险点逐一制定相应的风险防控对策，并确定了在各个监管流程环节中的风险责任主体。

4.建立健全学校各项重要内部风险控制制度

学校对照《行政事业单位内部控制规范（试行）》相关要求，从学校层面和具体业务层面，对内部规章制度流程进行全面梳理，结合现阶段学校管理实践需要，收集整理内容包括“三重一大”行政决策机制、权力主体清单、行政权力主体实施权力程序和运行流程、议事决策、业务管理、财务规范管理（含各主要经济业务管理）规定等方面的内部控制制度和办法，并进行相应的修改、补充，形成了学校内部分工协作、相互监督、相互制约的监管体制机制，建立了较为完备、高效的现代内部控制体系。

5.保证了学校信息的真实可靠和完整

高校内部控制信息包括财务信息、人才培养信息、管理信息、科学研究信息等各种业务信息。其中财务信息是高校经济活动体系中的重要内部信息，表现为单位当年的资金预算、收支、采购管理等经济信息。学校通过规范权力运行、梳理业务流程、建立健全学校各项制度，加强了学校内部管理，提高了治理能力，保证了学校信息的真实可靠和完整。

（三）内部控制建设经验

内部控制建设是一项长期工作，需要随着情况变化而改进，应长期坚持，S 专科学校经过多年的内部控制建设积累了一定的经验。

1.学校领导重视，各方共同努力

一是学校领导高度重视。学校各项内部控制建设能持续顺利地推进，关键是得到了学校党政领导的足够重视和大力支持。学校每年召开内部控制办公会，开展专题研究推进内部控制相关工作。通过听取部门内部控制专题会议汇报、开展内部控制建设专题调研、针对全校内部控制有关工作及时作出书面批示建议，对学校内部控制工作提出明确要求，切实加强检查和指导力度。二是各牵头单位积极作为。内部控制专项小组成员主动担责，既注重充分做好内部控制日常管理风险和防控，又积极配合单位开展内部控制制度修订、工作考评、重大风险专项提示等重点工作，为提升内部控制工作实效发挥了重要作用。三是学校各单位共同努力。内部控制管理工作最终能否落到实处，有没有明显成效，关键在抓好执行。学校各单位都严格落实内部控制工作要求，不管制度建设还是具体执行，都积极主动作为。随着内部控制工作的推进，越来越多的单位更加主动思考研究，将内部控制工作作为一种自觉行动。四是广大教职工的内部控制责任意识不断巩固提升，积极参与各类内部控制制度的修订、内部控制目标审核、年度内部控制目标考评验收等一系列工作，坚持学中干、干中学，不断总结提高，营造了良好的内部控制氛围。

2.内部控制建设与其他专项改革融合

内部有效控制是学校核心治理体系中至关重要的一环，学校逐步将内部控制能力建设融入提升办学治校能力的进程中。在内部控制系统建设发展过程中，学校围绕加强治理体系创新和治理能力建设，开展了依法治校管理体系建设、人事管理评价制度综合改革、学校内部教育质量保证考核体系自我诊断研究与综合改进、教育教学改革工程等多项重大专项体系建设工作和综合改革创新工作。学校始终将内部控制建设与各项相关管理专项改革结合，使管理控制基本程序严格内置于各业务流程；通过制定一系列财务规范管理制度，使每项业务活动从内部控制管理方面作出具体规定及要求；监督检查学校业务流程持续有效运行，运用内部不相容的岗位责任分离和业务授权审批管理等一系列内部控制技术方法，有效杜绝财务舞弊，确保学校顺利完成预期的管理育人目标。

3.注重学习借鉴，借助专业力量

自开展内部控制建设以来，财务处工作人员加强学习内部控制的相关制度规定。一是深入理解内部控制的要求、具体内容、建设方法，掌握内部控制的实质；二是向内部控制建设做得好的单位学习，学习他们的经验做法，并结合实际加以运用；三是选派财务人员参加内部控制专题培训，财务处全体人员参加不同层次的培训学习，树立了内部控制理念；四是充分借助专业力量，学校聘请专业机构为学校内部控制建设诊断评估，该专业机构为学校内部控制建设提供了《内部控制风险评估报告》《内部控制管理建议报告》《内部控制管理建设手册》等，学校根据建议加强内部控制建设，提高了内部控制建设实效。

4.以预算控制为主，构建内部控制体系

按照财政部的相关规定，学校内部控制建设主要从预算业务、收支业务、政府招标采购业务、资产运营管理、建设项目投资和建设工程合同履行6个方面加强内部控制管理体系建设，重点以会计预算控制业务为主，以内部货币资金控制为核心，促进内部信息化制度的有效落地。学校通过开发内部控制建设信息化系统，整合内部预算编制管理、收支两条线管理、采购计划管理、资产管理、合同管理、建设项目管理等功能，既帮助基层减了负，又进一步增强了单位的内部控制。

三、S专科学校内部控制建设需持续改进的方面

（一）内部控制环境有待进一步优化

内部控制环境是推动高校整体工作运行的前提［9］。内部控制环境一般是指对单位建立、加强或削弱某种特定单位政策、程序行为及其运行效率而产生积极影响的各种构成要素。近年来，在财政部门的积极推动下，学校内部控制管理意识普遍提升，但因内部控制能力建设不是单位的主要工作业务，又暂无相应的强制措施，仍有极少部分工作人员对内部控制管理的重要性认识不足，内部控制规范意识有待进一步加强。学校应积极营造内部控制氛围，进一步加强全员内部控制知识的宣传教育和培训学习，使内部控制管理成为每位教职工的自觉行为。

（二）信息化建设有待完善

学校的内部控制管理制度种类繁多，各部门在制定各项管理制度细则时可能会存在边界划定不清等情况。信息化建设还未覆盖内部控制的全部领域，如OA、人事、采购、工程项目、会计核算等，系统数据不能交互，导致工作效率较低。各种流程、标准多依赖财务人员解释，工作琐碎，工作强度较大。应以现有的信息系统为基础建设内部控制信息化平台，衔接预算一体化管理系统，并与会计核算系统、薪酬管理系统对接，全面实现经费支出线上申请、报销、审批及统计分析。

（三）内部控制监督评估与风险评价有待加强

内部控制监督与评价是内部控制的重要构成要素。随着时间的推移，内部控制体系也在不断发生变化，需要根据新政策、新法规及信息技术，对内部控制体系进行诊断评估，以便发现风险和缺陷，及时堵塞漏洞。虽然学校成立了内部控制监督评价小组，由纪检（监察审计）部门负责，但内部控制评价与监督本身的风险评估应予以重视。

四、完善内部控制体系的建议

（一）优化内部控制环境建设

一是积极开展内部控制制度的宣传和培训工作。组织开展继续教育培训，不断巩固提高教职工的内部控制建设意识，使基层各单位都能深入学习内部控制相关理论、规范，为全面深入建设符合单位实际需求的内部控制管理体系提供知识技术保障。二是进一步做好各项制度修订的相关工作，针对内部控制岗位职责分工及责任内容等，作出具体有效的规定。各单位要严格按照制度要求，积极主动做好保障实施工作，提升学校精细化管理水平。三是进一步做好各项管理制度协调工作。认真梳理内部控制工作办法、完善体系操作流程，及时研究调整、补充完善，与其他监管制度有效衔接，确保新制度及各项相关规定落到实处。

（二）防范风险，加大监督检查力度

开展定期监督检查和不定期现场检查，及时发现单位内部控制建设薄弱环节、查找违规原因、堵塞内部漏洞。检查考核的内容主要包括各单位内部控制制度规范建设、执行、风险事件预警及危机处理等。

一是积极统筹并协调各方推进内部控制检查相关工作。以集中发现和解决单位突出问题为重点，在单位内部控制职责范围内开展检查。二是注重内部控制突出领域和重点环节专项检查。要关注内部控制重点领域和业务关键环节，有针对性地开展相关检查。如对涉及项目预算和编制、资金支付分配结算等单位重大业务事项以及履行集体民主参与决策审议程序、内部审计公开性情况、预算编制调整审批事项、干部调整轮岗及交流问题等内容开展专项检查。三是继续探索与创新监督检查有效方式。推进常规巡察、经济责任专项审计行动等工作，开展单位内部控制大检查，同步实施、相互配合、成果共享，形成各单位齐抓共管内部控制监管新局面。四是继续强化检查整改成果反馈运用。对日常检查发现的各类问题，以内部控制风险预警提示、风险事件分析通报机制等方式全面揭示并督促解决。

（三）推进智慧校园财务信息化升级，为内部控制智能化建设奠定基础

目前，许多高校已经逐步推动线上特色服务窗口的建设，为师生提供高效便捷的服务。在此背景下，S 专科学校实施财务信息化升级项目，使学校财务核算与管理工作迈上一个新台阶，从“会计电算化”发展到“财务信息化”，为下一步“财务智能化”打下坚实基础。学校将加强财务信息集成化和网络化建设，建设财务网上报销系统、网上审批及签章系统、短信系统、微信服务号系统、校内预算管理系统、人事对接系统等，提高资源使用效率和预算绩效管理水平，为建设智慧校园提供有力支撑。实行财务、业务、信息技术平台三位一体，把会计财务管理系统与各业务的工作与流程信息紧密结合，将相关工作落实到具体业务层面，利用信息手段加强对业务流程的控制，提升内部控制信息化水平。

（四）加强学校内部控制审核、考评工作

加强对内部控制审核、考评是防范风险的重要手段。一是加强顶层设计，联合纪检、监察单位以及有关审计监管部门，共同推进内部控制监督体系的规划建设与管理运行。二是强化以评促控，积极开展以服务学校为中心的内部控制考评工作，解决重点问题，及时发现漏洞和缺陷，提出改进措施。三是通过建立相对完善的内部审计控制监督工作体系，加强监管部门对单位内部控制的日常监督，通过巡察、审计评价等渠道发现违规问题并整改落实。四是结合实际情况进一步梳理内部业务流程，优化各项工作程序，推动单位内部控制自我审核、绩效考评工作科学化、规范化。

（五）推进二级单位内部控制建设

一是认真抓好各类内部控制措施执行。加强对单位内部控制工作检查、考评、风险预警提示考核等专项工作，确保学校各项内部控制制度真正落实到位。二是加强二级单位内部控制制度建设。对照学校制度建设规定，指导各二级单位进一步结合工作实际，修订与完善单位内部控制制度，提升制度的规范性、针对性、操作性。三是进一步整合各类审计监督检查。将单位内部控制检查体系与行政巡视、内审检查等其他监督体系融合，形成检查监督合力，实现工作成果高效共享。四是建立内部控制工作成果应用机制。加强各类内部控制考评细则和考评结果的应用，将单位内部控制年度考评标准和评估考核结果作为单位绩效量化考核、工作年度考核的重要参考，同时把单位内部控制的考核结果作为选拔任用干部的一项重要依据，形成更加有效实用的内部控制工作成果应用机制。