高职院校“纪巡审”贯通联动监督机制优化研究

陈 明

(无锡商业职业技术学院, 江苏 无锡 214153)

党的二十大报告强调,新时代坚持和发展中国特色社会主义必须加强党中央集中统一领导,以党内监督为主导,促进各类监督贯通协调,健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。近年来,随着国家全面从严治党和党风廉政建设及反腐败工作的深入推进,纪检监察监督、巡察监督和审计监督(简称“纪巡审”)之间的贯通联动逐渐成为一种新的监督模式。“纪巡审”贯通联动是纪检监察机关、巡察机构、审计机关三方共同开展工作,通过提前沟通、信息共享、人员统筹等方式,实现资源优化、信息共享、优势互补,进而提升工作效率、加强党风廉政建设的一种工作方式。贯通不是代替,联动不是改变法定程序。贯通联动必须建立在各监督主体全面严格履行自身法定职责、充分发挥各自监督作用的基础之上。纪检监察机关、巡察机构和审计机关之间的贯通联动不是简单的任务组织实施的联动,而是从“形”到“神”都要实现联动和贯通,以实现监督职责的再强化、监督力量的再融合、监督效果的再提升。从“形”上来说,需要建立健全“纪巡审”贯通联动机制,明确各自的职责和任务,建立联动工作平台,加强信息共享和数据互通,确保联动监督工作的有序推进。从“神”上来说,需要加强思想理论建设,深入贯彻落实党中央关于全面从严治党和反腐败斗争的重大决策部署,坚持正确的政治方向,增强纪律意识和法律意识。只有“形神合一”,才能真正发挥“纪巡审”联动机制的作用。

一、“纪巡审”贯通联动机制的发展过程

(一)研究探索阶段

“纪巡审”贯通联动机制形成的时间进程比较长,大致可分为以下三个阶段。

第一阶段:2000—2009年,纪检监察机关和审计机关开始探索合作。2003年,《中共中央纪委、监察部、审计署关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》发布,对探索协作模式、信息沟通等方面提出了一些要求。

第二阶段:2010—2019年,党中央逐步加强对反腐败工作的集中统一领导,推出了一系列重要文件和政策,进一步明确了纪检监察机关和审计机关之间的合作机制和协作方式。其中,2019年党的十九届四中全会明确提出“以党内监督为主导,推动各类监督有机贯通、相互协调”的要求,这是“纪巡审”贯通联动机制发展的重要里程碑。

第三阶段:2019年至今,纪检监察机关和巡察、审计部门之间的合作更加紧密,形成了一套相对完整的“纪巡审”贯通联动机制,包括信息共享、问题线索移送、协调办案、双向传递涉案资料等[1]。

(二)制度设计阶段

为推动纪检监察机关、巡察机构和审计机关之间建立起相互协作、信息共享、业务衔接的工作机制,加强对党和国家机关、国有企事业单位及其领导干部的监督,“纪巡审”贯通联动机制需要相关政策的支持和规范。目前,《关于深化中管高校纪检监察体制改革的意见》《中央审计委员会关于推进新时代审计工作高质量发展的意见》《教育系统内部审计工作规定》《关于进一步发挥改革效能有力推进纪检监察监督巡视巡察监督与审计监督贯通协同高效的指导意见》等文件已经发布,明确了纪检监察机关、巡察机构和审计机关之间的职责分工和配合方式。同时,《中华人民共和国监察法》也规定了监察机关与其他国家机关、人民团体等之间的职责分工和协调合作机制。此外,各级纪检监察机关、巡察机构和审计机关也结合实际情况,制定了本地区或本单位的“纪巡审”贯通联动机制实施细则或工作方案,具体规定了相关政策和措施,为“纪巡审”贯通联动机制的落实提供了指导和保障。在此背景下,“纪巡审”贯通联动机制正式形成。

(三)需求引发阶段

党的十八大以来,随着我国经济的快速发展和改革的深入推进,反腐败工作遇到一些新情况、新问题,对加强和改进监督工作提出了新要求。为了解决这些问题,我国启动了监察体制改革,不断探索完善党内监督与人民群众监督相结合的监督体系,提出以建立“纪巡审”贯通联动机制为先导,逐步形成以党内监督为主导、各类监督贯通协调的反腐体系。

二、“纪巡审”监督职责及应然逻辑

(一)纪检监察、巡察和审计监督的职责

1.纪检监察监督的职责

纪检监察机关作为党内监督的重要力量,负责对党员干部特别是领导干部的廉政行为进行监督和执纪审查。纪检监察监督旨在维护党的纪律,保障党员干部廉洁从政,促进全面从严治党,工作重点是严明党的纪律,维护党的形象,确保党的先进性和纯洁性。

2.巡察监督的职责

巡视巡察监督是党章赋予的重要职责,是党内监督的一项重要制度。巡视是指中央和省(区、市)党委按照有关规定,通过建立专门机构,对党的各级组织和领导干部进行日常监督和检查;巡察是巡视的延伸,旨在发现问题,形成震慑效应,提出整改建议,推进制度建设和管理创新。巡视和巡察的本质是一样的,都是上级党组织对下级党组织履行党的领导职能责任的政治监督,工作的目的是通过深入查找和推动解决问题,促使被巡视巡察单位改进工作。

3.内部审计监督的职责

内部审计是由部门、单位内部专职审计人员进行的审计,是一项重要的经济监督制度。内部审计是指依照法律法规和有关政策制度规定,对单位各职能部门和整体的财务预决算、财务收支、内部控制执行情况进行独立的监督、评价,旨在防止和发现经济问题,提高资金使用效果,保障单位经济运转的安全和稳定。

综上所述,纪检监察机关、巡察机构和审计机关各自担负着不同的职责,拥有不同的专业职能。纪检监察、巡察和审计部门相互配合、相互补充,在发现和解决问题的过程中形成协同效应,可以更好地发挥各自优势,提高工作效率,整合监督力量,提升高职院校监督效能。

(二)纪检监察、巡察和审计监督的应然逻辑

1.职能相同,监督方式不一样

纪检监察、巡察和审计监督都具有监督和规范内部治理的职能,是从不同的角度对政府机关、企事业单位和党员干部等进行监督。纪检监察主要对党员干部的思想、组织、廉洁等方面进行监督检查,维护党纪党规和法律法规的严肃性;巡察是对党的各级组织进行日常监督和检查;审计则是进行经济责任审计,发现经济问题,纠正偏差,提高治理规范性。三者的目的都是发现问题、防范风险,确保党和国家机关及其他各类组织能够遵守法律法规和党的纪律,维护社会公平正义。

2.方式互补,监督重点不一样

纪检监察、巡察和审计监督是针对不同领域的监督工作,通过不同的方式和方法来进行监督,相互之间存在互补关系。同时,由于各自职责的不同,它们的监督重点也有所区别。纪检监察的监督方式主要包括接受举报、组织调查、约谈问责等,旨在通过对个案的深入调查和处理,维护党风廉政建设和反腐败斗争的严肃性与权威性;巡察通过走访检查发现党组织存在的问题并提出整改意见;审计通过对账目、资金使用情况等方面进行审计,发现可能存在的腐败问题或经济浪费现象,审计结果往往会成为纪检监察和巡察部门调查和处理案件的重要依据。纪检监察、巡察、审计监督的贯通联动、相互配合、相互补充,形成了一张紧密的监督网,能够有效地发现和防范各种违纪违规行为。

综上所述,纪检监察机关、巡察机构和审计机关作为独立的部门分别开展工作,三者主要职责、工作性质和工作方式各有不同,而在监督对象、职能和方式等方面又存在关联性和交叉性。完善纪检监察、巡察和审计监督的贯通联动工作机制,有利于优势互补、成果共享,同时也能节约时间和人力成本,提升监督效能[2]。

三、加强“纪巡审”联动的必要性

(一)有助于资源利用最大化

“纪巡审”联动可实现资源的整合和监督成效的叠加。若没有进行有效的联动,则各个部门之间可能会存在“信息孤岛”现象,导致工作重复或者出现信息浪费的情况。随着大数据时代的到来,数据将成为最大的资源。如何整合现有数据信息,从数据中查找问题,是监督工作面临的现实难题。通过建立有效的协调机制和信息共享平台,打破信息壁垒,实现纪检监察机关、巡察机构、审计机关之间的数据互通和信息共享,可以使三方资源得到最大限度的整合和利用,这不仅有利于精准地发现问题、查处问题,还能够形成合力,提高监督效果。

(二)有助于实现监督全覆盖

纪检监察、巡察和审计在不同层面上都承担着对党员干部的行为进行监督与约束的职责。单一的监督模式容易出现盲点和漏洞,在某些方面可能无法及时发现问题,而加强“纪巡审”联动则可以实现多层次、全方位的监督覆盖。纪检监察机关可以从巡察机构和审计机关获得线索或证据,而巡察机构和审计机关则可以通过与纪检监察机关的沟通合作,进一步加大对涉嫌违纪违法行为的调查力度。通过相互配合与补充,不仅能够对党员干部的日常工作进行监督,还可以更好地防范和遏制腐败问题的发生。

(三)有助于提高监督效率

当前,我国反腐倡廉事业已经进入一个新的阶段,随着全面从严治党的不断深入推进和国家治理体系建设的要求越来越高,加强“纪巡审”联动既是国家对纪检监察体制改革提出的目标,也是推动国家改革发展重大政策落地的重要举措。通过纪检监察机关、巡察机构和审计机关之间的协同合作,不仅可以充分整合各部门的专业和资源优势,更好地发挥监督职能,减少重复劳动和资源浪费,还能够提高办案效率和查处力度,加大对违规行为的打击力度,并形成强大的震慑效果。

综上所述,纪检监察、巡察和审计是党内监督的重要组成部分,它们各自发挥着独特的作用。“纪巡审”联动不仅有助于资源利用最大化,实现监督全覆盖,提升监督效率和管理效能,还可以促进反腐倡廉工作向纵深发展,因此加强“纪巡审”联动是十分必要的。

四、高职院校“纪巡审”贯通联动面临的适应性困境

(一)协调机制不够健全

目前,纪检监察、巡察和审计监督协调机制普遍较为原则化、笼统化。虽然中央和省级层面已出台若干加强“纪巡审”贯通联动的指导意见,但对于高职院校而言,这些协调机制比较宏观、宽泛,缺乏对高职院校具体工作的指导,针对性不够强,特别是缺少明确的关于高职院校“纪巡审”贯通联动的具体要求和协作方式。多数宏观性政策文件为省、市级层面纪检监察机关和巡视、审计机构提出了贯通联动意见,但针对如何实现高职院校“纪巡审”贯通联动的具体办法不多,造成高职院校“纪巡审”贯通联动缺少依据,实际操作存在梗阻。

(二)信息共享不够到位

纪检监察、巡察、审计部门之间的信息共享存在着一定的局限性。例如,在高职院校纪检监察工作中,案件、线索等具有保密性和敏感性,所以一般在信息共享方面必须谨慎处理,要遵循相关法律法规和规章制度,确保信息安全和保密。巡察和审计也同样存在这种情况,巡察中发现的问题线索必须按规定流程向有关部门交办,审计也需要遵守相关保密规定。这就造成三个部门出现“背靠背”“各干各的”等现象,有时一个问题线索会由几个部门同时办理。各部门开展谈话函询、给予组织处理或制发监察建议书、审计整改后,没有互相通报,加上各部门的工作计划、工作节奏不一致,交换有效信息的节点、内容和形式不相同,可能导致信息在时间上错位或传递不及时等问题,使得问题线索无法顺利移交或处理流程拖延,直接影响联动效果。

(三)职能边界不够清晰

从职责定位上来看,纪检监察、巡察、审计在高职院校中一般都是独立部门,根据各自的工作职责,各司其职,各有侧重,但在实际工作中,还是存在工作之间职责交叉重叠、边界不够清晰的问题,流程上难以统筹细分。例如,干部经济责任审计的通常做法是由组织部门委托审计部门对干部任职期间履行经济责任情况进行审计,审计结束后向组织部门和党委反馈审计结果,一般不单独提交给纪检监察机关,在任期经济责任审计实践中,往往是谁委托审计,审计部门就向谁提交审计结果报告。而对纪检监察部门而言,第一时间获得干部经济责任审计的结果具有重要意义,它不仅可以发现问题、防范风险,更能够提供准确可靠的数据支持,为纪检监察工作提供有力依据。只有做到第一时间获取结果,并加以有效利用,纪检监察部门才能更好地履行职责,推动党风廉政建设和反腐败斗争取得更大成效[3]。

综上所述,高职院校纪检监察、巡察、审计部门之间的联动监督工作在实践中仍然存在一些问题,为了进一步完善“纪巡审”联动机制,需要持续推进机制创新和改革,以更加高效、科学的方式提高工作效率和质量。

五、高职院校“纪巡审”贯通联动机制的优化策略

(一)建立多维度的贯通联动机制

1.建立思想贯通联动机制

一是坚持党的领导。切实增强贯通联动的政治自觉、思想自觉和行动自觉,积极探索党委统一领导下的“纪巡审”一体谋划、协同开展的工作机制,切实整合监督力量,提升监督效能,形成衔接顺畅、配合有效的监督工作格局。二是突出政治监督。坚持把政治监督挺在前面,以政治监督引领经济监督,及时发现经济问题背后的政治问题、经济责任背后的政治责任,纠正政治偏差、消除经济风险,确保党中央政令畅通、令行禁止,推动党和国家监督体系更好地融入国家治理,并转化为治理效能。

2.建立制度贯通联动机制

一是建立日常工作联络机制。定期召开联席会议或跨部门工作会议,共同讨论工作进展、问题解决和协调合作等事项,通过会议通报重要情况,及时传递监督结果。同时,可以建立工作联系人制度,指定专人负责跨部门沟通和协调工作,提高信息传递和问题解决的效率,推动信息共享、力量共用、问题共改[4]。二是建立协作配合机制。强化纪法衔接,建立以业务体系为枢纽的联动机制,通过梳理纪检监察、巡察、审计三种监督制度的交叉重叠、缺口短板问题,将贯通协同要求形成规范性文件。根据“全周期管理”理念,完善问题线索闭环管理机制,明确问题线索移送时间、要求、渠道等,建立双向移送、双向反馈等机制。建立问题线索办理情况督办反馈及追责问责机制,加强跟踪督办,强化追责问责,提升案件办理质量。

(二)建立多方位的信息共享机制

1.建立工作共商机制

一是坚持计划共商,制定联动工作计划。纪检监察、巡察、审计部门要就全年工作计划进行事前沟通,商议每年的“纪巡审”同步工作清单,通过明确重点监督对象、监督内容、监督方式,明确任务分工、时间节点和目标要求等,促进各部门之间协同配合,提高整体工作效率。例如,纪检监察可以借助巡察的力量开展专项检查,在查办案件或监督检查时,审计可以提供数据支持和风险提示。巡察时采取“审计先行、巡察跟进、纪检督办”模式,确定联动监督对象、重点任务和序时进度,坚持同向统筹谋划、同向共频推进、同向融合发力。二是坚持问题共享,建立信息报告与通报制度。要根据纪检监察、巡察、审计监督各自的工作职责,锁定群众反映强烈、问题突出、项目资金多的重点领域、部门,深挖细查业务问题背后是否存在违纪违规现象。对于巡察中发现的问题线索,审计报告、审计整改中发现的财务、经济方面的问题,要及时通报纪检监察机关开展追责问责,纪检监察机关也要及时向巡察、审计部门通报问题线索和处置进展状况,从而形成工作闭环,促进良性循环。

2.建立数据共享机制

一是坚持流程公开。高职院校要以信息化建设平台为基础,运用“互联网+”、大数据等科技手段,建立科学合理的数据共享机制,实现不同部门之间的信息互通和协同工作,将权力运行的过程数据化、数据信息化,将一些重要、必要且非敏感的信息和工作流程进行公开公示,推进决策公开化、透明化。同时,要加强对所采集的监督信息数据的甄别、分析、研判和共享,运用大数据进行在线监测和预警,实现工作流程可追踪溯源、倒查问题可按图索骥。二是坚持权力可控。高职院校纪检监察、巡察、审计部门要利用现有数据信息资料,全面整合高职院校被监督对象信息,提升协同监督数字化管理水平,通过系统录入和报送业务数据的方式收集、存储数据,建立纪检监察、巡察、审计协同数据采集系统,提高问题线索初核工作的效率和质量,实现数据资源共享,对高职院校权力运行的各个环节进行有效监督。

3.建立人员共享机制

一是技术共享。要建立反腐倡廉专业人才库,把熟悉法律法规、审计、财务、统计、工程、计算机等专业知识的人才纳入人才库管理,统筹人员力量。对于涉及多个部门的复杂案件,可以建立联合办案与合作调查机制。各部门可以共同组成联合调查组,协同配合、互相支持,在人员调配上优势互补,实现力量集中和资源共享,提高办案效率和质量。二是业务共享。要建立定期学习交流和业务培训交流制度,通过跟班锻炼、交流轮岗、交叉使用等形式深入促进业务融合,使相关人员既精于本职监督又熟悉其他监督。鼓励纪检监察、巡察、审计部门之间开展跨部门合作,通过合作项目的实施,加强业务之间的互相理解和学习,促进信息共享、工作协同和经验积累。

(三)建立职责明晰的监督机制

1.厘清监督职责边界

一是加强制度建设。制定符合高职院校实际的纪检监察监督、巡察监督、审计监督实施办法,明确三者贯通协同的工作原则、责任分工、配合机制等,建立以纪检监察监督为引领、巡察监督和审计监督同向发力的监督体系。通过制定明确的制度,明晰纪检监察、巡察和审计监督的具体范围和任务。二是加强人员的培训和专业能力提升。纪检监察、巡察和审计监督部门的职责存在差异,相关人员所需的知识和技能也不尽相同,因此要通过培训、学习和交流等方式不断提高相关人员的专业技能和应变能力。可以开展党内法规、国家法律、行业规范文件以及业务技能等专题培训,组织相关人员参与实际案件调查、审核工作,促使他们提高综合素质和专业水平,增强监督意识,提升监督能力。

2.建立沟通协作机制

一是建立工作衔接机制。在高职院校内部,纪检监察、巡察和审计部门之间应建立起有效的工作衔接机制。通过明确各自的职责分工,制定衔接办法和工作流程,确保问题线索顺畅移送、案件处理无缝对接,确保纪检监察、巡察、审计部门更好地厘清彼此的职能边界,并在需要时进行有效的合作,避免重复办案或监督盲区的出现。二是建立成果共享机制。纪检监察、巡察、审计部门应当建立起密切的联系,实现纪检监察、巡察和审计数据的互通共享。审计作为一种经常性和专业性的监督,其所发现的问题具有针对性和真实性,可以为纪检监察部门提供直接有效的问题线索。纪检监察部门则可以通过对审计移送的问题线索、审计结果及整改情况进行整理和分析,有针对性地组织后续跟踪监督,从体制、机制、制度层面分析原因和查找漏洞,并提出相应措施,实现关口前移和预防在先[5]。

3.建立监督评估机制

一是建立健全的监督机制。高职院校纪检监察部门作为学校党内监督的专责机构,要切实履行“监督的再监督”职责,通过内部自我监督机制、外部评估机制以及公众参与等方式,对各监督主体监督缺位、越位、失职失责等问题及时提醒、督促纠正,确保各项规范得到有效遵守。二是建立有效的监测与评估机制。高职院校党委要指定纪委办公室负责对纪检监察、巡察、审计贯通联动的执行情况进行定期检查和评估,通过对联动机制的监督和评估,及时发现问题、纠正偏差,不断提高工作规范化水平,确保联动机制高效运行,推动形成“一盘棋”监督格局。

六、结语

纪检监察监督、巡察监督、审计监督都是推进高职院校治理体系和治理能力现代化的重要监督力量。新形势下,推进纪检监察、巡察、审计贯通联动是完善高职院校监督体系、提高监督效能的重要举措。推进纪检监察、巡察、审计贯通联动可以弥补单一监督方式的不足,提高监督的全面性和针对性。此外,推进纪检监察监督、巡察监督、审计监督贯通融合也是优化高职院校监督体系、推动监督体系融入现代大学治理体系、落实立德树人根本任务、促进高职院校高质量内涵式发展的重要保障。