俄罗斯在北极军事安全方面的战略调整及中国的应对

李文杰，吴竞超

(1.国际关系学院 法学院，北京 100091；2.中华人民共和国自然资源部 海洋发展战略研究所，北京 100161)

近年来，由全球气候变暖所致的包括北极海冰范围缩小后所引发的区域安全等一系列问题引起国际社会高度关注。由于北极地区连通“三洲两洋”，随着北极航道开通可能性增大，更多国家在此开展科考、经济活动、航运，某些国家的军事行动甚至会因此更加便利，北极地区相关国家的安全问题乃至北极安全问题也由此越发凸显。其中，俄罗斯作为全球最大的北极国家，在该地区的地位举足轻重，其相关政策走向及行动很大程度上影响北极地区国际关系的走向，特别是进入21世纪后，俄罗斯在北极军事安全上的立场上发生了较大转变。中国作为近北极国家，与俄罗斯在北极地区持续存在合作关系，有必要密切关注其政策变化及北极地区安全形式并及时进行有效应对。

一、俄罗斯北极安全战略的发展及其在军事领域的转变

21世纪以来，俄罗斯一直在调整其北极战略，并于2020年3月份更新了原北极基本政策文件，出台了《2035年前俄罗斯联邦北极国家政策基本文件》(以下简称《2035年前俄罗斯北极政策》)，该文件相比以往的相关文件更加突出对安全问题尤其军事安全问题的重视。

(一)俄罗斯北极安全战略发展的两个主要阶段

进入21世纪，俄罗斯北极安全战略的特点主要从“保守型”逐步走向“进取型”乃至“竞争型”[1]。这一时期的战略可分为两个阶段。

第一阶段是2000年至2018年。这一时期，俄罗斯在北极地区具有“安全”内涵的文件主要有8个，包括2000年的《俄罗斯军事学说》、2001年的《2020年前俄罗斯海洋学说》(以下简称《俄罗斯海洋学说》)、2008年的《2020年前俄罗斯北极地区国家政策原则及远景规划》(以下简称《2020年前俄罗斯北极政策》)、2009年的《2020年前俄罗斯国家安全战略》、2013年的《2020年前俄罗斯北极地区发展和国家安全保障战略》、2013年的《俄罗斯对外政策构想》、2014年的《2020年前俄罗斯北极地区社会经济发展纲要》以及2014年的《俄罗斯战略规划法》。其中，《俄罗斯军事学说》与《俄罗斯海洋学说》出台时间均早于《2020年前俄罗斯北极政策》，《俄罗斯军事学说》是“官方正式通过、有关俄罗斯武装防卫及其相关筹备工作主张的集大成者”[2]，而《俄罗斯海洋学说》反映了“官方对国家海洋政策和国家海洋活动的总体立场”[3]，因此二者无疑是俄罗斯制定北极地区军事战略的重要基础。例如，《俄罗斯军事学说》将“俄罗斯军事安全”界定为“保护个人、 社会和国家的最重要切身利益免遭与运用武力或是威胁动用武力有关、 来自国内外的军事威胁，体现为不存在军事威胁或是有能力抗御威胁”[2]，而在《俄罗斯海洋学说》中则明确提出“俄罗斯在全球海洋中的国家利益”包括“俄罗斯北极地区作为战略资源基地的开发和合理利用”以及“发展北方海航道作为全国性的交通运输通道，将在全球市场上具有竞争力”[3]。《2020年前俄罗斯北极政策》规定了俄罗斯发展北极经济和地缘政治的一般原则，《2020年前俄罗斯北极地区发展和国家安全保障战略》确立了俄罗斯北极地区社会经济和国防的优先发展方向，《2020年前俄罗斯北极地区社会经济发展纲要》具体阐述了俄罗斯发展北极地区的点、线和面[4]。上述文件的内容以开放、合作为主要特征，俄罗斯维护北极安全利益的两大目标分别为提升北极领土的防卫能力和维护北极地区的战略稳定，主要以防御为重[5]。

第二阶段是2018年至今。2018年5月，俄罗斯政府发布了“关于至2024年俄罗斯发展的国家目标和战略目标”的总统令，计划将北方海航道货运量翻两番至8 000万吨。2019年12月俄罗斯政府出台了《2035年前俄罗斯北方海航道基础设施发展规划》，其中制定了11个重点发展方向和84项具体措施，以强化北方海航道在北极开发战略中的重要作用。2020年：俄罗斯政府3月出台了《2035年前俄罗斯北极政策》，作为其未来15年在北极地区的发展纲要；6月，针对美国相继退出1972年《限制反弹道导弹系统条约》和1987年《苏美消除两国中程和中短程导弹条约》，专门出台了《俄罗斯在核威慑领域的国家政策基础》；7月，发布了“关于2030年前俄罗斯国家发展目标的法令”，对2030年前俄罗斯经济、教育、城市建设和数字化等领域的发展提出具体指标；10月，出台了《2035年前俄罗斯北极地区发展和国家安全保障战略》(简称《2035年前俄罗斯北极安全保障战略》)，目标是落实《2035年前俄罗斯北极政策》。2021年：俄罗斯政府3月份发布了新《俄罗斯北极地区经济社会发展国家计划》，该计划包括发展航行的水文气象保障系统、提高大陆架资源利用效率以及提高对社会经济发展的管理效率；4月，发布了《实施俄罗斯北极地区发展战略行动计划》，其中包含创造舒适的生活环境、解决社会问题、吸引投资和促进工业生产等268项措施；7月，出台了《俄罗斯国家安全战略》，其中多次指责相关欧美国家对俄罗斯的“围剿打压”，直面地缘政治痛点，坚持“武力保底”军事原则，推行“战略威慑”军事理念[6]。上述一系列文件于短时间内密集出台，标志着俄罗斯对其北极安全战略相对以往作出了较大调整，总体而言，新战略体系呈现一种明显以“安全”为核心目标进而推动发展的导向。有观点担忧俄罗斯的一系列举措施可能会进一步增加北极地缘政治对抗烈度，引发北极国家对域外利益攸关方的警惕与防范，致使北极合作的战略取向从“弱安全化”转向“强安全化”[7]。

(二)俄罗斯新北极政策中的军事安全战略

《2020年前俄罗斯北极政策》在结构上分为“总则”“俄罗斯在北极地区的国家利益”“俄罗斯北极地区国家政策的主要目标和战略优先方向”“执行俄罗斯北极地区国家政策的基本任务与措施”“俄罗斯北极地区国家政策的基本执行机制”“俄罗斯北极地区国家政策的实现”6个部分[8]，而《2035年前俄罗斯北极政策》包括“一般术语”“对俄罗斯北极国家安全的评估”“俄罗斯北极国家政策的宗旨、主要趋势和目标”“俄罗斯北极国家政策的主要实施手段”“俄罗斯执行的关键性能指标”[9]5个部分，共28条规定。新版文件表面上比之前还少1个部分，但却是因其中个别板块合并所致，实际上内容更加丰富，甚至多了不止一倍。同时，新版文件更加重视“国家安全”问题，特别是于第二部分设立了“对俄罗斯北极国家安全的评估”[9]这一专章。

在《2035年前俄罗斯北极政策》第2部分中，第7条认为“俄罗斯在北极地区主要面临的国家安全威胁”共有7项：(a)俄罗斯北极地区人口的减少；(b)在俄罗斯北极地区的陆地领土上，土著少数民族居住的地区，社会、交通、信息及通信基础设施的发展水平较低；(c)对俄罗斯北极地区具有潜力的矿产资源中心的勘探步伐缓慢；(d)在减少俄罗斯北极地区实施经济项目的成本和风险方面，缺乏支持体系；(e)未能在截止日期前完成北方海路基础设施的建设以及破冰、救援和辅助船只的建造；(f)可在北极自然和气候条件下行驶的车辆、飞机的研发率过低以及包括开发北极地区所需的技术；(g)部署在俄罗斯北极地区的环境监测系统对环境挑战毫无准备[9]。同时，第8条“俄罗斯北极地区国家安全所面临的主要挑战”共有5项：(a)一些外国试图修订有关北极地区经济和其他活动的国际条约的基本规定，并在不考虑这些条约和区域合作模式的情况下建立国家法律监管体系；(b)北极地区海洋空间的国际法律划界尚不完整；(c)阻碍外国和/或国际组织在北极的合法经济或其他活动对俄罗斯的影响；(d)外国在北极地区军事集结以及该地区爆发冲突的可能性增加；(e)诋毁俄罗斯在北极的活动[9]。此外，在第3部分“公共政策的宗旨、主要方向和目标”中的第10条“俄罗斯在北极地区实施国家政策的主要方向”的8项中有3项提及“安全保障”，包括“环境安全”、“公共安全”以及“军事安全”，而“保护和守卫俄罗斯国家边界”一项虽表述中未含涉及“安全”方面的措辞，但实为“国土安全”[9]。综上，《2035年前俄罗斯北极政策》的安全政策目标具有综合性，兼顾了传统与非传统安全问题。

新文件在安全战略上的最大变化是在军事方面表现出明显的对抗性特征。例如，在旧文件的“俄罗斯北极地区国家政策的主要目标”中仅提及“军事安全、保护和守卫俄罗斯属北极区域国家边界领域”，且其具体方案也仅是隐晦主张“增强边防机构应对俄罗斯在北极地区所面临威胁和挑战的能力”[8]，而在新文件中，第8条(c)(d)(e)3项分别认为“俄罗斯北极地区国家安全所面临的主要挑战”包括“阻碍外国和/或国际组织在北极的合法经济或其他活动对俄罗斯的影响”“外国在北极地区军事集结以及该地区爆发冲突的可能性增加”“诋毁俄罗斯在北极的活动”[9]，第28条“俄罗斯北极地区国家政策的执行”所确保的(g)项目标是“防止在北极地区针对俄罗斯的军事敌对行动”[9]，第19条“俄罗斯在北极地区保障军事安全的主要目标”的(b)项为“提高俄罗斯武装部队、其他部队、军事单位和俄罗斯北极地区军事机构的一般目的部队的作战能力，并保持其战备状态和作战能力，以保证对俄罗斯及其盟国的任何侵略采取反措施取得成功”[9]，第26条“俄罗斯北极地区执行公共政策的主要业绩指标”的(o)项为“俄罗斯北极地区现代武器、军事和特殊装备在全国总数中所占的份额”[9]。值得注意的是，在上述规定中毫不隐晦地出现了“敌对行动” “军事集结” “地区冲突” “战备状态”“侵略”等敏感词汇。如前文所述，《俄罗斯军事学说》与《俄罗斯海洋学说》是俄罗斯北极地区军事安全战略的重要基础，2个文件具有紧密的承接性和呼应性，上述对抗性的表述实际上源于俄罗斯对当前北极军事安全动向的判断和警惕。例如，《俄罗斯军事学说》第8条认为当前俄罗斯“主要的外部军事危险”包括“(1)北约企图通过实施违反国际法的全球性职能来扩张权力，其成员国的军事基础设施正逐步逼近俄罗斯边界”及“(3)向俄罗斯或其盟友的邻国或附近水域增派外国(或国家集团)军人”[2]，第10条认为“主要的军事威胁”包括“在俄罗斯或其盟友的邻国境内进行军事演习时，出现以挑衅为目的的武力炫耀”[2]。与此对应，《俄罗斯海洋学说》第22条第8款认为“与全球海洋相关的俄罗斯国家安全和可持续发展面临的主要挑战和威胁”，其中包括“一些国家正在努力削弱俄罗斯对北方海航道的控制，向北极增派外国海军的行为，提升了该地区发生冲突的可能性”[3]。

二、俄罗斯落实新军事安全战略的主要举措及影响

《2035年前俄罗斯北极政策》第19条提出应将“加强防御措施、提升作战能力、完善综合控制体系、建设军事基础设施及现代化”作为“保障俄罗斯北极地区军事安全的主要目标”[9]，而俄罗斯在21世纪采取的一系列落实举措的强度甚至被认为是“前所未有”，这引起其他北极国家的警觉和不满，以美国为首的多国摆出了联合对抗的姿态。

(一)俄罗斯21世纪落实军事安全战略的主要举措

2007年俄罗斯北冰洋“插旗事件”引起国际社会关注，北极国家间由此开启了新一轮战略竞争。2018 年北约在挪威以西海域举行了自冷战结束以来最大规模的“三叉戟接点-2018”联合军演，以威慑俄罗斯在北极的相关行动。俄罗斯方面，截至2020年，俄罗斯海军、空军在北极邻近海域多次组织潜射洲际弹道导弹发射和高超音速武器试验，凸显其重视提升高纬度地区前厅作战方式的有利地位。俄罗斯国防部不仅如期完成亚历山大地岛军事基地设备的安装、纳古尔斯科耶空军基地跑道的延长、军用机场燃油供给站的建造、“季克西”军事城二期工程的建设等任务，而且全年与国家地理协会共同组织了12 次联合考察活动[10]。2021年伊始，俄罗斯海军总司令叶夫梅诺夫表示将把军事指挥机关和兵力战备状态保持在“确保海上和大洋安全的水平上”，主要体现在“提升北方舰队至军区地位” “最大程度地提高北极作战能力” “发展北极核力量”3个方面[11]。2021年内，俄罗斯主要开展了以下行动：第一，将北方舰队升级为独立军事行政单位，以“第五军区”身份与东部军区共同承担维护北极安全的职能；第二，在新地群岛部署了米格-31BM战斗机快速反应警戒部队；第三，在楚科奇半岛组建岸防师，以控制北方海航道沿线海岸；第四，将苏-34战斗轰炸机部队、苏-35战斗轰炸机部队、别-200水上飞机部队进驻北方海航道沿线机场；第五，部署能够探测隐形飞机和高超音速目标的雷达系统--“天空-SVU”；第六，扩建“北极三叶草”基地，在其中的纳古尔斯科耶空军基地处修建了一座大型停机坪；第七，研究组建北极舰队作为海军独立编队，主要任务是保证俄罗斯北方舰队和太平洋舰队责任区内北极航道和北极沿岸地区的安全；第八，发起“乌姆卡-2021”演习，其规模和力度在苏联和俄罗斯北极行动历史上均属前所未有，其间3艘核动力潜艇历史上首次同时在北极地区破冰浮出水面；第九，迅速回应他国军事行动，如针对美国B-1B战略轰炸机飞抵挪威奥兰德空军基地，俄罗斯海军光荣级导弹巡洋舰“乌斯季诺夫元帅号”随即驶入位于俄挪海上边界的瓦朗厄尔峡湾。而在2022 年3月北约开展“寒冷反应”演习期间，俄罗斯曾派遣两艘舰船径直驶向挪威北部和冰岛之间的军事警告区。

(二)北约及其他北极国家对俄罗斯相关行动的反应

2020年12月，在北约盟国外长会议结束后的新闻发布会上，北约秘书长延斯·斯托尔滕贝格表示，成员国外长一致认为北约应重启对俄遏制政策，同时也有必要与俄罗斯继续开展对话[12]。2021年6月，北约布鲁塞尔峰会围绕其所发布的峰会报告《北约2030 ：为新时代而团结》，呼吁各国加强集体威慑能力与防御态势，决定加强在北欧和南欧地区的军事存在，表明正在对俄罗斯逐步实施“抵近钳制”攻势(1)参见肖洋:《威慑与防御:北约对俄罗斯“抵近钳制”的北极拐点》,载于《和平与发展》,2021年4期,第47～65页。。同年6月，美国与乌克兰主导了“海上微风-2021”军事演习，30多国参加。2021年中，北约的军事演习活动愈发向北部海域推进，甚至一度进入俄罗斯专属经济区内。2022年3月至4月，北约在挪威境内及其附近海域举行了“寒冷反应-2022”军事演习，这是北约近30年来在北极地区举行的最大规模演习，有来自27国的3万余名士兵参加。自2020年起，美国海陆空三军先后发布了各自的“北极战略”文件：《蓝色北极：北极战略蓝图》《夺回北极主导权》《重获北极优势》《空军北极战略》。针对普京于2022年7月份签署的一项海军战略准则中不仅将北极海域列为特别重要区域，而且认为对俄罗斯最主要的威胁是美国称霸世界海洋的战略，2022年10月份美国政府即出台了新版《北极地区国家战略》，其中指责俄罗斯加剧了北极地区战略竞争，并呼吁盟国间应加强合作。同时，近年来美国除个别军事行动或联合演习外，其北极政策的军事化表现主要是通过一系列行动与北约紧密融合，构建欧洲北极联盟，建立北大西洋扇区防御链，提高北太平洋扇区作战能力，以及弥补阿拉斯加州基础设施的不足[13]。

针对俄罗斯在北极军事安全方面的调整及相关行动，其他北极相关国家自2020年起均陆续更新各自的北极战略文件，如2020年瑞典的《瑞典北极战略》、2021年的《新北极下的格陵兰和冰岛》、2021年挪威的《挪威北极政策》、2021年芬兰的《芬兰北极政策战略》。有研究通过对比新旧文件后得出如下结论：各国旧版文件较少关注安全问题，而新版则一致强调了安全的重要性。同时，相关国家对地区安全的评估均从合作转向军事竞争，旧版强调与俄罗斯合作，而新版却强调与美国合作，对俄罗斯变为警惕接触[14]。加拿大方面，由于其国内“孤立主义”抬头，不少观点将北极缩小视为“加拿大北极”，“确保占有”成为首要任务，加之受俄乌冲突影响，不仅在和丹麦解决汉斯岛争端后于2022年8月与丹麦、法国、英国及美国海军共同举行了防卫演习，而且于2023年3月与美国联合声明将斥资对北美防空司令部进行现代化改造[15]，对象直指俄罗斯在北极的军事存在。芬兰方面，自其2016年与美国签署双边防御合作协议后，两国在北极地区的关系便十分密切，两国空军每年都会举行两次空中加油训练。2021年6月，美国海军陆战队115战斗机攻击中队与芬兰空军31战斗机中队一起在芬兰里萨拉空军基地上空飞行；2022年8月，美国海军陆战队第22远征部队在芬兰鲁萨罗岛参加联合演习。丹麦方面，自俄罗斯于2019年建立纳古尔斯科耶军事基地后，丹麦便认为其应与美国共同作出回应，以保护美军在格陵兰岛远北地区的图勒空军基地不受“袭击”。挪威方面，可能因与俄罗斯领土接壤的原因，其官方态度一直较为“暧昧”，总体上表现出“平衡”态度，但由于其在北约中并不掌握主要话语权，故其在北极军事问题上的看法难以得到重视，实际上仍听命于美国。例如，美国不仅于2020年9月将一艘战狼级核潜艇部署到挪威特罗姆瑟港，而且于2021年1月派1 000名海军陆战队员在挪威登陆，特别是同年3月派B-1B战略轰炸机降落在挪威博德空军基地，这是该款轰炸机首次降落在北极圈内。值得注意的是，2009年北欧五国虽曾成立了北欧防务合作组织，但其并非军事联盟，目标仅是通过合作来加强各成员国的国防能力。然而2020年9月，芬兰、挪威和瑞典三国国防部部长签署了一项军事合作协议来促进三国的防务合作，涉及联合防务演习部分的内容对象直指俄罗斯。2022年8月，瑞典、丹麦和挪威签署了一项有关波罗的海军事合作的新协议，根据该协议，三国不仅将联合巡逻，并且会共享卫星图像和雷达数据，声称此举是阻止俄罗斯“侵略性”和“不可接受”行为的一种手段[16]。

三、俄罗斯大幅调整其北极军事安全立场的主要内因

正如有观点认为，在当前国际背景下，北极安全局势的发展演变已不再仅是由北极国家间的双多边关系所决定，而是更加取决于全球地缘政治格局的影响[17]。俄罗斯大幅调整其北极军事安全立场主要有以下内因。

(一)全球气候升温引发地缘政治结构变迁

据预测由于全球气候变化，至21世纪下半叶北极航道将基本开通，其相比巴拿马运河等传统航线可节省更多的航程和成本，并能大大缓解传统航线的运输压力和风险，成为联系亚洲、欧洲、北美洲的重要贸易通道[18]，届时商业化进程的推进必然会引起俄罗斯与英美等国在北极航线控制权及沿线资源开采权上冲突的增多[19]。俄罗斯极为重视北方海航道及其所带来的权益，其在该方面的安全敏感性远高于他国。早在2019年12月，俄罗斯便出台了《2035年前北方海航道基础设施发展规划》，制定了11个重点发展方向和84项具体措施。《2035年前俄罗斯北极安全保障战略》第5条第4款认为“由于气候变化，北方海航道作为世界‘货运走廊’的地位将会上升”[20]。而《2035年前俄罗斯北极政策》制定了以下战略规划：第一，第5条“俄罗斯在北极的主要国家利益”的(e)项提出“发展北方海航道作为俄罗斯在国际市场上具有竞争力的国家运输通道”；第二，第7条“北极地区对俄罗斯国家安全的主要威胁”的(e)项提出“未能如期完成北方海航道的基础设施建设、破冰船建设、救援和辅助船队建设”；第三，第13条“俄罗斯北极地区基础设施发展的主要目标”11项中，(a)(b)(c)(d)(j)5项与“北方海航道”相关；第四，第26条“在北极执行俄罗斯国家政策的主要业绩指标”的(n)项提出“北方海航道水域的货运量，包括过境运输量”；第五，第28条“俄罗斯在北极地区国家政策的执行”的(d)项为“沿北方海航道的国内和国际货运量不断增加”[9]。2022年8月，俄罗斯政府发布了《2035年前北方海航道开发计划》，其中包含150多个项目。

同时，随着北冰洋日益成为美国、北欧国家、俄罗斯等国的间接“边界”，美俄的地缘政治冲突密集区也将由南至北地转移到北太平洋区域[21]。而由于俄罗斯对北极地区具有很强的民族认同感和历史延续性，在国家安全方面的感知强度要远高于他国[22]，特别是自20世纪90年代中期以来，因俄罗斯在北极地区实行了战略收缩政策，加之冰雪加速消融下其北部边界的天然安全屏障将难以继续存在，地区安全隐患显著增加[23]。正如《2035年前俄罗斯北极安全保障战略》第5条第5款指出的，“由于人为影响和/或北极地区气候变化给生态造成的不良后果，导致可能发生的相关事件将对俄罗斯及全球经济体系、环境以及安全构成危险”[20]。

(二)美国敌视及北约东扩带来了挑战与威胁

除前文提及的美国海陆空三军自2020年以来先后更新各自北极战略文件，将俄罗斯视为美国在北极安全的“长期威胁”外，在2021年4月美国参议院外委会《2021年战略竞争法案》“北极政策”部分中，不仅提出美国应重掌北极地区领导权，而且指责俄罗斯“北极军事化”进程对地区的和平稳定构成“严重威胁”[24]。针对俄罗斯2021年内的相关军事举措，美国于当年5月3日至14日集结了约1.5万名官兵参与由美印太司令部规划,空军主导,陆、海军配合的“北方利刃-21”联合演习，不仅地点位于阿拉斯加州，而且其首席规划师波伊尔表示，美军正在研究包括俄罗斯“入侵”美国领空的未来战争场景[25]，对抗意图明显。同时，2022年新版美国《北极地区国家战略》作为对奥巴马政府2013年文件的更新，既强调了国际合作中的“美国优先”，同时又延续了特朗普政府美国国家安全战略中的大国竞争思维[26]。

北约于2001年暂停其北极裁军政策后，转为逐步加强地区军事活动，近年来更是频繁举行军演[27]。2021年6月，北约发布了《北约2030：为新时代而团结》报告，提出应加强对北极地区的态势感知及战略部署，同时更新了《2011年联盟海上战略》以应对地区“威胁”，表现出将强化其军事演练与能力建设等动向[28]。特别是，北极八国中原本属于北约成员国的仅有美国、加拿大、丹麦、冰岛和挪威，但2023年4月芬兰正式加入北约，瑞典的加入进程也正在紧张推进中，俄罗斯和北约之间已再无中间力量可进行制衡调和。此外，近年来有大量北约国家制定或更新了各自的北极战略文件，如2015年的《意大利北极战略：国家指南》、2018年的《超越冰雪--英国北极政策》、2019年的《加拿大北极与北方政策框架》、2019年的《德国北极政策方针：承担责任、夯实信任和塑造未来》、2020年的《挪威新高北白皮书》、2021年的《荷兰极地战略2021-2025》、2022年的《平衡极地：面向2030年的法国极地战略》以及2022年《美国北极地区国家战略》，这些举措均无疑会让俄罗斯因感到威胁而警惕。

(三)北极地区缺乏统一的安全治理机制

北极地区主要有以下国际组织(机构)。第一，作为最具影响力的北极理事会，早在1996年成立之初便通过了《渥太华宣言》，明确声明其不会涉及军事安全问题，目标仅是促进北极国家、土著人民和其他居民就共同问题的合作，特别强调其作为北极可持续发展和环保问题上合作、协调和互动的政府间论坛性质。而由北极理事会设立的独立机构--北极经济理事会，其宗旨仅在于强化该地区的经济合作。第二，北极海岸警卫队论坛。该论坛成立于2015年，2017年举行了第一次联合演习，而且主要以促进相关国家间海岸警卫队的执法、搜救、合作为目标，各方面工作尚处于初步阶段。第三，2010年起由挪威和美国欧洲司令部共同主持成立的北极安全部队圆桌会议，虽然其目标是促进高北地区国家间的了解，加强多边安全合作，但自2014年“克里米亚事件”后便将俄罗斯排除其外。

北极理事会、北极经济理事会、北极海岸警卫队论坛在安全治理问题上均存在局限性，而俄罗斯是否能重返北极安全部队圆桌会议也尚需观察。正如有观点认为，在国家感到缺乏安全而区域内并无统一安全管理组织及国家合作的情况下，各方只能高度警觉对方行为，甚至“被迫”采取对抗措施，从而最终陷入安全困境，造成地区安全风险逐步升级[21]。因此，良治既是安全的前提，也是安全的结果。当国家缺乏安全感时，在自助与合作间必然更倾向于选择前者。相反，国家间在安全治理方面越能达成广泛一致，国家便越会感到安全，而在北极这样一个多国竞争的充满不确定性的区域更是如此。除治理机制的碎片化问题外，当前阻碍北极地区形成统一治理机制的因素还包括国家间安全理念的差异及地区内存在的多重博弈等[29]。北极地区已有的个别合作体系均具有明显的“排他性”特征，如2011年北极理事会努克会议上作出的决定便是这种排他性的体现。由于多样化的利益诉求，尚无合作体系或框架协议能够囊括各北极利益攸关方，一些合作体系间甚至还存在类似同盟体系间的竞争关系[30]。

四、中国在北极涉及俄罗斯问题上的应对

中国于2015年颁布的《国家安全法》第 32条规定：“国家坚持和平探索和利用外层空间、国际海底区域和极地，增强安全进出、科学考察、开发利用的能力，加强国际合作，维护我国在外层空间、国际海底区域和极地的活动、资产和其他利益的安全。”[31]极地安全是中国“国家安全新疆域”的一部分[32]。俄罗斯在进入21世纪后的北极行动被一些西方国家认为是“严重威胁”并采取了相应行动，北极地区已呈现“再安全化”的趋势，当国家间关系紧张到一定程度时不排除将爆发战争的可能性。针对上述情况，笔者对中国在北极涉及俄罗斯问题上的应对提出如下几点建议。

(一)加强与俄罗斯及相关北极国家间的合作

一方面，以美国为首的北约正在借俄乌冲突与俄罗斯争夺北极话语权，特别是在俄罗斯感到博弈不力时，加强中俄两国在北极地区的已有经贸联系可起到缓解其压力的效果。然而当前俄罗斯国内却似乎存在“恐中心理”，如中俄两国于2017年便倡导共建“冰上丝绸之路”，但随后俄罗斯方态度却逐渐变得暧昧，甚至存在撇清、回避等表现[33]。究其原因，可能是俄罗斯担心加强两国在北极地区的相关合作可能会影响其在该地区的主导地位，这同俄罗斯一直以来作为分量最重的北极八国成员在北极地区存在一定程度上的“排外主义”并不矛盾，同时也不排除是美国的“中国威胁论”所产生的负面效果。据统计，在中俄倡导共建“冰上丝绸之路”前，美国主流媒体并未过多关注中俄北极合作，仅有的报道文本也是以叙述新闻事实为主，并未涉及任何威胁性话语，而之后却有意忽视完整的新闻事实，主观色彩极为浓厚[25]。对此，中国应坚持向俄罗斯乃至全球着力阐释“中国机遇论”“中国贡献论”“中国责任论”[34]，同时，推动“冰上丝绸之路”的建设进程对俄罗斯在北极航道中占据主导地位、摆脱在地缘政治中被西方遏制的局面具有利大于弊的重要意义[35]。

另一方面，除美俄外的相关北极国家间受俄乌冲突以及中俄关系较为紧密的影响，其对中国的态度不可避免地带有偏见，与中国的关系也会在一定程度上受到影响。正如有观点建议，中国应在积极参与北极事务和避免引起他国恐慌之间寻求一种“微妙平衡”[36]。当前中国在北极安全合作中在坚持传统安全事务仅一般参与或有限参与的前提下[37]，更应着重强化与他国在如海上搜救、气候变化、生态保护、航道利用等非传统安全方面的合作。同时，中国还应充分利用1925年《斯匹茨卑尔根群岛条约》成员国的身份在北极积极开展科考等行动并与相关北极国家加强合作，以此巩固并强化负责任大国的形象。

(二)捍卫以《联合国海洋法公约》为首的规则体系

近年来，美国国防部等美国政府多部门的北极战略文件均突出强调对北极基于规则的秩序的维护，以此概念开展“规则之争”[38]。俄罗斯亦对此非常重视，如《2035年前俄罗斯北极政策》第9条“俄罗斯在北极的国家政策目标”的(d)项 强调“根据国际法开展互利合作，和平解决北极地区的一切争端”以及第22条“俄罗斯在北极实施国家政策的主要手段”的(a)项“公布规范俄罗斯北极地区经济及其他活动的法律法规”[9]即是对此的体现。同时，俄罗斯在北极地区具有基于法律的重要利益，如《2035年前俄罗斯北极政策》第16条(d)项提出“在北冰洋大陆架划界问题上与北极国家保持互动，考虑到俄罗斯的国家利益，以国际法和达成的协议为基础”[9]。由于北极区域所涉问题复杂且各国情况不同，领土归属、环境保护、资源开发、航线管控、军备竞争等一系列问题尚待解决，因此目前较难形成系统规制各方关系的国际条约，而俄罗斯、美国、加拿大、丹麦和挪威于2008年5月发表的《伊卢利萨特宣言》，则以排外性“小圈子”形式将各自汲北极地区的相关纠纷解决的规则限定在以1982年的《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)为首的规则体系下。

由于《公约》具有框架性特点，构建一个全新的综合性法律制度难度较大不代表各国不能在《公约》体系下构建双多边法律制度并进行合理扩展[39]，由于当前BBNJ协定谈判已进入尾声，不排除随后会针对北极问题启动补充谈判。同时必须指出的是，以《公约》为代表的国际法不仅未能全面得到有效遵守，而且在解释个别条款时出现偏移的现象。例如，美国不断在国际上恶意制造、散布俄罗斯是北极地区“不守秩序者”、中国是北极地区“既有秩序的挑战者”的舆论。但《2035年前俄罗斯北极政策》第8条认为“俄罗斯于北极地区面临的国家安全挑战”首先是“一些外国国家试图修订有关北极地区经济和其他活动的国际条约的基本规定，并在不考虑这些条约和区域合作模式的情况下建立国家法律监管体系”[9]。实际上，美国不仅自身尚未加入《公约》，而且其所谓在北极构建的“以规则为基础的国际秩序”，只不过是和少数国家制定的“小圈子规则”。中俄两国曾于2016年共同发表过《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于促进国际法的声明》，具有该方面的合作经验。针对上述情况，中国可以联合俄罗斯倡导相关北极国家共同维护以《公约》等规则为基础所构建的国际秩序，坚持推动无害通过、过境通行以及公海航行自由等制度的落实，制约美国将北极问题“政治化”的做法。

(三)以共同应对气候变化为契机促进区域内外合作

国家间合作越多，利益关系越密切，根本分歧乃至使用武力的可能性便会越小。虽然气候变化对北极安全局势造成较大冲击，但在其他层面也有助于使该区域更加一体化。当今北极区域中出现气候、人权、航行、社会、经济、环保、疫情、恐怖主义等大量非传统安全问题，传统安全与非传统安全的边界在实践中愈加模糊，两者的概念已遭遇挑战[40]，甚至有观点认为，北极地区在安全层面上已形成了影响因素和范围相互交织的现状，逐渐超越了主权国家意义上的国家安全范畴，具有全球共同安全属性，具备实现共同安全治理的现实基础[41]。

首先，中国应积极倡导构建北极命运共同体理念。气候变化带来的北极国家在航线维护、基础设施建设等方面的需求为非北极国家参与地区合作提供了难得机遇[42]。例如，俄罗斯要勘探开发北极地区的油气资源以及改造北方海航道老化严重的基础设施，但受俄乌冲突影响，在国际石油公司相继退出后缺乏国外资金、技术及设备的情况下，只能将合作对象的选择范围从北极地区扩大到全球[43]。而相比其他成员国，俄罗斯在两次北极理事会主席任期时均提出关注北极能源、加强能源合作的议题，其核心更突出“发展”，显示俄罗斯希望将主席议程与本国的北极政策对接以促进自身北极地区经济发展的意图[44]。

其次，俄罗斯一直未关闭与其他北极国家进行合作的大门，即便是传统安全领域，《2035年前俄罗斯北极政策》第20条“在保护和监视俄罗斯国家边界领域的主要任务”的(b)项仍提出“发展与外国边境机构的合作”[9]。2021年和2022年，俄罗斯外交部官员两次提出应恢复2014年前的北极理事会成员国武装部队总参谋长会议，认为其有助于提高情况的可预测性，降低军事风险。虽然进入21世纪后丹麦、芬兰、挪威均与美国在北极军事合作上变得紧密，但其特点更多是强调以合作方式获得安全，重防御而非进攻[45]。北极八国中除俄罗斯、美国和加拿大外，其他五国的态度存在诸多不确定性。一方面，美国与其他北极国家间的关系并非“铁板一块”，其内部存在不同甚至相冲突的利益倾向，美国推动北极问题“安全化”反而会放大其与这些国家关系中原有的问题[46]。另一方面，北极八国中的丹麦、挪威、冰岛由于自身实力较弱、同域内外国家存在较多合作关系以及因所处地理位置不同导致各自对外合作的侧重点不同等原因，他们在身份与利益上具有错综复杂的交叉性，中国可在北极八国间发挥符合自身国家利益和身份定位的协调作用。