供给侧结构性改革的动态演进及其对宏观经济治理的影响研究

陈小亮 陈彦斌 王兆瑞

2008 年国际金融危机之后，我国经济增速有所放缓，然而钢铁等传统行业产能过剩、高质量产品供给不足、房地产库存偏多等供给侧问题却相对突出，供给结构对需求结构的适应性减弱。为了应对供给侧出现的矛盾和问题，提高供给结构对需求结构的适应性，习近平总书记于2015 年11月召开的中央财经领导小组第十一次会议上提出供给侧结构性改革这一概念，要求“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升”。自此之后，历年的中央经济工作会议和政府工作报告，以及党的十九大报告、党的二十大报告等重要文件都高度重视供给侧结构性改革。例如，党的二十大报告强调，“坚持以推动高质量发展为主题，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，增强国内大循环内生动力和可靠性，提升国际循环质量和水平，加快建设现代化经济体系”。

供给侧结构性改革既不是简单照搬西方理论，也不是脱离我国实践而凭空创造出来的抽象概念，而是基于我国的实践经验、面向我国经济发展过程中在供给侧所存在的不平衡不充分问题而提出的具有鲜明中国特色的范畴，是我国宏观经济治理领域的重要创新举措。不管是与20世纪70年代西方曾出现过的供给学派相比，还是与当前西方主流宏观理论以及主流政策实践所倚重的总需求管理相比，供给侧结构性改革在内涵、理论基础、调控目标、政策工具等重要方面都是截然不同的。已经有不少文献围绕供给侧结构性改革的目标[1]、理论基础[2]、政策框架[3]、动力机制和实施条件[4]等方面进行了深入研究。不过，由于国内外经济环境不断发生变化，我国经济发展的目标和国家治理体系也在不断优化，这决定了供给侧结构性改革的主要任务并不是一成不变的。我国在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，成为宏观调控的新要求，这既突破了传统宏观调控框架的局限，也明确了构建宏观经济治理框架的新方向。本文旨在宏观经济治理框架下对供给侧结构性改革主要任务的动态演进及其推动宏观经济治理不断完善所取得的主要成效等重要问题展开深入研究。

一、供给侧结构性改革的内涵与重要意义

（一）供给侧结构性改革的内涵

习近平总书记多次在重要讲话中阐述供给侧结构性改革的深刻内涵。2016年1月18日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话明确指出，“供给侧结构性改革，重点是解放和发展社会生产力，用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率”。在2016年5月16日举行的中央财经领导小组第十三次会议上，习近平总书记进一步强调：“供给侧结构性改革的根本目的是提高供给质量满足需要，使供给能力更好满足人民日益增长的物质文化需要；主攻方向是减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构对需求结构的适应性，当前重点是推进‘三去一降一补’五大任务；本质属性是深化改革，推进国有企业改革，加快政府职能转变，深化价格、财税、金融、社保等领域基础性改革。”

1.供给侧结构性改革的内涵主要在于“供给侧”“结构性”“改革”三个关键词[5]

“供给侧”指的是，经济发展中的矛盾主要集中在供给端。供给与需求是市场经济中两个相互对应的概念，供给与需求相匹配，产品的生产和销售链条才能顺利运行，国民经济循环才能通畅。反之，如果供给与需求不匹配，那么国民经济循环将不再通畅。此时，需要分析问题究竟出在需求侧还是供给侧。如果问题出在了需求侧，可以主要使用传统的总需求管理思路加以应对。如果问题出在了供给侧，总需求管理将面临“药不对症”的局面，从供给侧入手才能更好地解决问题。党的十九大报告指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。其中一个重要的表现就是供给侧难以有效满足全社会对于高质量、高附加值产品的需求，可见当前我国经济运行的问题主要出在了供给侧。解决当前主要矛盾需要集中力量从供给侧入手，提高产品和服务质量，使供给结构满足需求结构的变化。

“结构性”指的是，供给侧的主要问题在于结构问题而非总量问题。虽然我国经济运行的主要矛盾出现在了供给侧，但是并非所有行业的供给都出现了问题，出现问题的行业所面临的也并非同样的问题。钢铁、水泥、玻璃等部分传统行业面临的主要是产能过剩的问题，“无效和低端供给”过多。相比之下，电子及通信设备制造等高技术制造业和信息服务等高技术服务业面临的主要是“有效和中高端供给”不足的问题。正如2016年12月召开的中央经济工作会议所指出的，“我国经济运行面临的突出矛盾和问题，虽然有周期性、总量性因素，但根源是重大结构性失衡，导致经济循环不畅”。因此，供给侧结构性改革的着力点在于供给结构的优化升级，“减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给”。

“改革”指的是，解决供给侧矛盾的根本途径是深化改革。供需结构不匹配的主要原因在于，市场在配置资源中的决定性作用发挥不充分，政府干预过多，一些体制机制障碍仍未清除。解决这些供给侧问题的根本途径在于深化改革，以扫清相关的体制机制障碍。积极稳妥地从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。这样才能让该退出市场的企业尽快退出（减少无效和低端供给），该进入市场的优质企业顺利进入（扩大有效和中高端供给）。需要强调的是，我国实行的是社会主义市场经济体制，不仅要让市场在资源配置中起决定性作用，而且要更好地发挥我国社会主义制度的优越性、发挥政府的积极作用。在尊重市场规律的基础上，用改革激发市场活力，用政策引导市场预期，用规划明确投资方向，用法治规范市场行为，才能真正“提高供给结构对需求结构的适应性”。

2.供给侧结构性改革的内涵与西方供给学派存在本质差别

在供给侧结构性改革提出之后，社会各界展开了热烈讨论，讨论的焦点之一是我国的供给侧结构性改革与西方供给学派的异同。西方供给学派于20世纪70年代出现在美国，是为了应对当时美国和英国所面临的滞胀难题而提出的，着重从供给方面考察经济现状和寻求对策的一种经济理论。西方供给学派认为，政府刺激需求导致投资大于储蓄，从而引发了通胀；只要遵循萨伊定律，失业和通胀并存的现象自然会消失。西方供给学派主张通过减税和减少政府干预等手段，激励工人和企业家的积极性，提高生产率，从而实现稳定增长。将供给学派与供给侧结构性改革对比可以发现，二者有一定的相似之处，比如都主张减少政府对市场的干预、通过深化改革提高生产效率。但是，二者存在明显的不同之处[6][7]。

第一，产生背景不同。西方供给学派是美国和英国在20 世纪70 年代面临的滞胀困局下产生的。由于以凯恩斯主义为代表的总需求管理政策无法应对滞胀，西方供给学派应运而生。西方供给学派认为，滞胀是总需求管理框架下政府干预过多所带来的不良后果，应该放弃总需求管理政策，转向供给侧，通过减少政府干预等举措予以应对。而改革开放以来的四十多年，我国的经济增长没有出现停滞，而是始终领跑全世界主要经济体。之所以提出供给侧结构性改革，是因为在我国经济进入新常态之后，经济发展的主要矛盾已转化为供给侧的结构性问题，主要表现为供给结构不能适应需求结构的变化。供给侧的结构性问题需要在中长期才能解决，而且需要用改革的方法消除其背后的体制性障碍。而总需求管理政策主要应对的是短期经济波动，不仅难以优化供给结构，而且还可能进一步加剧结构失衡，造成债务增加、产能过剩乃至经济增速下滑等局面。在此背景下，中央提出供给侧结构性改革。

第二，理论基础不同。西方供给学派的理论基础是以“市场万能”和“萨伊定律”为基础的新自由主义，因此西方供给学派反对政府干预、鼓励自由放任，并寄希望于让供给自动创造需求。不过，萨伊定律的错误早已在经济学界达成共识。也正因如此，供给学派的理论基础并不稳固，这也是其在理论界和政策界昙花一现的重要原因。供给侧结构性改革的理论基础是中国特色社会主义政治经济学特别是习近平经济思想，追求的是供给与需求的辩证统一和政府与市场要有机统一、相互补充。旨在有针对性地“减少无效和低端供给”“扩大有效和中高端供给”，从而“增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性”。

第三，政策手段不同。西方供给学派把减税和减少政府干预作为其主要手段。在西方供给学派看来，减税不仅不会减少政府总税收，相反会因为税基的扩大而增加政府总税收。实践中，里根政府为刺激投资，专门实行加速折旧和投资税收抵免等优惠措施。对于减少政府干预而言，西方供给学派推崇新自由主义，鼓励放任自由，不建议政府采取任何形式的干预。与西方供给学派不同，供给侧结构性改革的主要手段是改革。而且，伴随着供给侧结构性改革任务的调整，其改革的具体内容也发生了变化。

第四，追求目标不同。西方供给学派是在美国和英国经济陷入滞胀困局的历史背景下产生的，其首要目标是帮助美国和英国走出滞胀困局。除此之外，西方供给学派还试图追求更深层次的目标，那就是改变政府部门对经济的长期干预，尤其是以凯恩斯总需求管理为理论指导的政府干预，让经济回归到古典经济学所主张的自由放任的市场经济，以实现经济长期增长和繁荣。供给侧结构性改革的目标既不是摆脱滞胀的困扰，也不是实行自由放任的市场经济，而是着力提高供给体系的质量和效率，增强经济持续增长动力，从而更好地解决当前我国社会面临的主要矛盾，使供给能力更好地满足广大人民日益增长的美好生活需要。从更深层次意义上讲，供给侧结构性改革的目标是，从供给侧出发，打通生产、分配、流通、消费各环节的堵点，畅通国民经济循环，从而加快构建新发展格局，提高我国的宏观经济治理能力。

（二）供给侧结构性改革的重要意义

我国经济已经从高速增长阶段迈向高质量发展阶段，在高质量发展阶段全面推进供给侧结构性改革，对于完善我国的宏观经济治理体系、提升政府经济治理能力，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，具有四方面重要意义。

第一，供给侧结构性改革有助于淘汰落后产能，提高资源配置效率，从而增加有效投资。我国曾先后在1998—2002年通缩和亚洲金融危机期间、2008年国际金融危机期间、2012—2015年间出现过多轮产能过剩[8]。究其原因，地方政府之间的竞争容易导致重复建设，从而引发产能过剩[9][10]。当出现产能过剩时，一些地方政府又通过补贴等方式给本应被市场淘汰的企业“输血”[11]，从而导致产能过剩问题持续存在。供给侧结构性改革有助于厘清政府与市场的关系，减少政府的不必要干预，让市场在资源配置中起决定性作用，进而在体制机制层面治理产能过剩。一是改革地方官员考核机制和财税体制，降低政府干预企业投资活动的激励，避免地方政府之间的过度竞争和重复建设。二是消除不必要的财政补贴，通过市场的优胜劣汰机制决定企业去留。这样才能切实淘汰落后产能，提高资源配置效率，进而增加有效投资。

第二，供给侧结构性改革有助于增加有效技术供给，从而提高全要素生产率。党的十九大报告明确要求，“以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率”。党的二十大报告再次指出，“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”，“加快建设现代化经济体系，着力提高全要素生产率”。由此足以看出，中央通过供给侧结构性改革增加有效技术供给，从而提高全要素生产率的决心。供给侧结构性改革能够从三个主要方面增加有效技术供给。一是加大基础研究投入力度。我国政府部门的研发投入主要用于应用研究和试验发展，对于基础研究的投入不足，供给侧结构性改革有助于增加基础研究的科研投入力度，从而为有效技术供给提供更充足的源泉支撑。二是加强知识产权保护力度。供给侧结构性改革能够加强知识产权保护力度，保护创新和技术进步，从而使得企业有足够动力进行自主创新。三是构建更加完善的科技成果转化体系。供给侧结构性改革有助于健全以企业为主体的产学研一体化创新机制，让政府部门、企业和科研院所的创新成果能够尽快投入生产，从而更加迅速地成为有效技术供给。

第三，供给侧结构性改革有助于增加有效制度供给，从而扫清企业投资与家庭消费面临的深层次障碍。由于面临一些制度性和结构性障碍，部分企业投资以及居民消费相对不足。就企业投资而言，由于在融资、市场进入门槛等方面面临一定问题，部分企业投资活力不足。就居民消费而言，由于教育、医疗、养老、住房等方面的社会保障体系不够完善，再加上在当前收入分配结构下中低收入群体的收入占比相对偏低，导致广大中低收入阶层的消费动力不足，这也是我国居民消费率长期低迷的根源。深化供给侧结构性改革，有助于破除制约经营主体活力和动力的体制机制障碍。一方面，供给侧结构性改革可以通过完善融资体系和税收体系来降低中小企业和民营企业的融资成本和税费负担，并通过深化“放管服”改革来扫清企业的市场进入门槛，从而激发企业投资活力。另一方面，供给侧结构性改革通过优化收入分配结构提高中低收入群体的收入水平，并完善教育、医疗、养老、住房等方面的社会保障体系，打消中低收入群体的后顾之忧，有助于激发中低收入群体的消费动力。

第四，供给侧结构性改革有助于增加高质量产品和服务供给，激发居民受抑制的高品质需求，从而扩大内需。虽然我国部分传统产业面临产能过剩问题，但是并不是所有产业都产能过剩，相反部分产业的产品和服务供给相对不足，部分行业的高质量产品和服务供给尤为不足。深化供给侧结构性改革，有助于解决高品质产品和服务供给不足的问题。一方面，供给侧结构性改革有助于减少医疗、教育等领域的市场进入管制，让民间资本更顺利地进入市场并享受公平的市场环境。民营资本的进入有助于增强竞争，从而增加高质量产品和服务的供给。另一方面，供给侧结构性改革有助于提高产品和服务的质量监管标准。“中国制造”早已经深入世界各个角落，中国企业生产的产品完全可以达到欧美国家的标准。我国并不缺少生产高质量产品和服务的能力，而是缺乏鼓励市场提供高质量产品和服务的标准和机制，使得低质量产品和服务挤占了市场。深化供给侧结构性改革，有助于提高产品质量监管标准，把好市场准入关，让高质量产品和服务能够顺利走向市场、走向消费者。

二、宏观经济治理视域下供给侧结构性改革主要任务的动态演进

由于国内外经济环境不断发生变化，我国经济发展的目标和国家治理体系也在不断优化调整。这决定了供给侧结构性改革的主要任务并不是一成不变的，而是伴随着改革的不断深化以及宏观经济治理体系的不断完善，进行着动态演进与调整。根据主要任务的演变，可以将供给侧结构性改革划分为三个阶段。

（一）第一阶段（2015—2017年）主要任务：“三去一降一补”

在实施供给侧结构性改革之前，我国面临产能过剩程度不降反升、房地产库存持续攀升、企业部门和政府部门债务增加、企业融资成本居高不下等问题。高质量产品供给、社会保障、扶贫等领域也存在不少短板需要弥补。为了针对性地化解这些问题，2015年12月召开的中央经济工作会议明确提出供给侧结构性改革的“三去一降一补”五大任务，即“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”。其中，“去产能”旨在化解传统产业的产能过剩问题，“去库存”旨在化解日趋严重的房地产库存问题，“去杠杆”旨在降低企业和地方政府等部门的债务负担，“降成本”旨在降低企业尤其是中小企业和民营企业生产经营过程中的融资成本和税费负担，“补短板”旨在弥补高技术产业供给不足和民生建设不完善等短板。

在随后的2016—2017 年间，中央一直将“三去一降一补”确定为供给侧结构性改革的主要任务。其中，2016年发布的“十三五”规划指出，要“以供给侧结构性改革为主线”，“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，加快培育新的发展动能，改造提升传统比较优势，夯实实体经济根基，推动社会生产力水平整体改善”。党的十九大报告强调，要“深化供给侧结构性改革”，“坚持去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，优化存量资源配置，扩大优质增量供给，实现供需动态平衡”。2017年12月召开的中央经济工作会议再次指出，要“深化供给侧结构性改革”，“重点在‘破’、‘立’、‘降’上下功夫：大力破除无效供给，把处置‘僵尸企业’作为重要抓手，推动化解过剩产能；大力培育新动能，强化科技创新，推动传统产业优化升级，培育一批具有创新能力的排头兵企业，积极推进军民融合深度发展；大力降低实体经济成本，降低制度性交易成本，继续清理涉企收费，加大对乱收费的查处和整治力度，深化电力、石油天然气、铁路等行业改革，降低用能、物流成本”。这些要求与“三去一降一补”五大任务是一致的。

（二）第二阶段（2018—2021 年）主要任务：“巩固、增强、提升、畅通”八字方针

经过2016—2017年的推进与落实，供给侧结构性改革在“三去一降一补”方面取得了阶段性成果。为了更好地实现“两个一百年”奋斗目标，党的十九大报告对供给侧结构性改革提出了新要求，要“以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，不断增强我国经济创新力和竞争力”。在此基础上，2018年12月召开的中央经济工作会议进一步丰富了供给侧结构性改革的任务，要求“必须坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇，更多采取改革的办法，更多运用市场化、法治化手段，在‘巩固、增强、提升、畅通’八个字上下功夫”。2019 年的政府工作报告和2019 年12 月召开的中央经济工作会议都强调了供给侧结构性改革要在“巩固、增强、提升、畅通”八个字上下功夫。

“巩固、增强、提升、畅通”八字方针确立了供给侧结构性改革的新任务。所谓“巩固”，指的是要巩固“三去一降一补”的阶段性成果，推动更多产能过剩行业加快出清，降低全社会各类营商成本，加大基础设施等领域补短板力度。所谓“增强”，指的是要增强微观主体活力，发挥企业和企业家主观能动性，建立公平开放透明的市场规则和法治化营商环境，促进正向激励和优胜劣汰，发展更多优质企业。所谓“提升”，指的是要提升产业链水平，注重利用技术创新和规模效应形成新的竞争优势，培育和发展新的产业集群。所谓“畅通”，指的是要畅通国民经济循环，加快建设统一开放、竞争有序的现代市场体系，提高金融体系服务实体经济能力，形成国内市场和生产主体、经济增长和就业扩大、金融和实体经济良性循环。

（三）第三阶段（2022年以来）主要任务：把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，增强宏观经济治理能力

世界百年未有之大变局加速演进，外部环境复杂严峻，中央对内需的重视程度不断提高，供给侧结构性改革的主要任务也发生了新的变化。党的二十大报告指出，“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，增强国内大循环内生动力和可靠性，提升国际循环质量和水平，加快建设现代化经济体系”。2022年12月召开的中央经济工作会议和2023年政府工作报告都强调，“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”。2023 年7 月24 日召开的中央政治局会议进一步明确要求，“要积极扩大国内需求，发挥消费拉动经济增长的基础性作用，通过增加居民收入扩大消费，通过终端需求带动有效供给，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”。由此，供给侧结构性改革被赋予了新的时代使命，那就是要与扩大内需战略有机结合起来，着力扩大内需，从而实现“增强国内大循环内生动力和可靠性”和“提升国际循环质量和水平”的目标，以加快建设现代化经济体系，增强宏观经济治理能力。

三、供给侧结构性改革与需求侧管理的关系

近年来，中央在完善宏观经济治理框架的过程中，除了从供给侧提出“供给侧结构性改革”这一新概念，还从需求侧提出了“需求侧管理”这一概念。两者都不是简单照搬西方理论，也不是脱离我国实践而凭空创造出来的抽象概念，而是基于我国的实践经验、面向我国发展中存在的不平衡不充分问题提出的具有鲜明中国特色的概念。只有厘清了供给侧结构性改革与需求侧管理的关系，才能根据宏观经济运行的具体情况，采取恰当政策来完善我国的宏观经济治理体系。

供给侧和需求侧是管理和调控宏观经济的两个基本手段。需求侧管理，重在解决总量性问题，注重短期调控，主要是通过调节税收、财政支出、货币信贷等来刺激或抑制需求，进而推动经济增长。供给侧管理，重在解决结构性问题，注重激发经济增长动力，主要通过优化要素配置和调整生产结构来提高供给体系质量和效率，进而推动经济增长。可见，需求侧管理与供给侧结构性改革不是相互独立的，而是存在密切关联。虽然需求侧管理的重点在于需求侧，供给侧结构性改革的重点在于供给侧，但是二者都强调要消除经济中存在的结构性问题，而需求侧的结构性问题与供给侧的结构性问题是不可分割的。推进供给侧结构性改革，要用好需求侧管理这个重要工具，使供给侧改革和需求侧管理相辅相成、相得益彰，为供给侧结构性改革提供良好环境和条件。彻底优化经济结构，需要供给侧结构性改革与需求侧管理相互协调配合[12]。

将供给侧结构性改革和需求侧管理相结合，有助于提高我国的宏观经济治理能力，更好更快地形成“需求牵引供给、供给创造需求”的动态良性循环，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局[13][14]，从而更好地实现党的二十大报告所要求的“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，增强国内大循环内生动力和可靠性，提升国际循环质量和水平”的战略目标。

第一，供给侧结构性改革与需求侧管理相结合，有助于增强国内大循环内生动力和可靠性。一方面，随着经济社会的发展，人们对高品质、高科技含量、高附加值产品的需求不断提升，而国内生产的许多产品已经难以有效满足消费者的消费需求。深化供给侧结构性改革，能够有效淘汰落后产能，推动产业结构优化升级，实现高质量产品的生产要求，从而满足人民日益增长的美好生活需要。另一方面，需求侧管理能够改善总需求结构失衡的困境，提升居民消费的规模和质量，从而对供给侧形成牵引作用。因此，供给侧结构性改革与需求侧管理相互配合才能更好地畅通国内大循环，从而增强国内大循环内生动力和可靠性。

第二，供给侧结构性改革与需求侧管理相结合，有助于提升国际循环质量和水平。改革开放以来，我国依靠“高储蓄—高投资—高出口”战略，迅速成长为“世界工厂”，在国际产业链中发挥了不可替代的作用。然而，随着全球贸易保护主义势力抬头和新冠疫情冲击等多重因素的影响，国际产业链面临重构压力。在此背景下，通过深化供给侧结构性改革提高产品供给质量，有助于稳固我国在国际产业链中的作用，为国际大循环提供动力。与此同时，我国拥有世界上规模最大的中等收入群体，需求侧管理能够持续释放消费潜力，使我国成长为“世界市场”，推动国际大循环运行更加顺畅。在供给侧结构性改革与需求侧管理的相互配合之下，我国“世界工厂+世界市场”的新模式有助于提升国际循环质量和水平，从而促进新发展格局的构建，不断提高我国的宏观经济治理能力。

四、供给侧结构性改革与总需求管理的关系

与供给侧结构性改革相对的另一个需求侧的重要概念是总需求管理。在完善宏观经济治理体系的过程中，需要厘清二者的关系。习近平总书记2016年在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话上指出，“纵观世界经济发展史，经济政策是以供给侧为重点还是以需求侧为重点，要依据一国宏观经济形势作出抉择。放弃需求侧谈供给侧或放弃供给侧谈需求侧都是片面的，二者不是非此即彼、一去一存的替代关系，而是要相互配合、协调推进”。这一论断较为清晰地界定了供给侧结构性改革与总需求管理的关系：其一，供给侧结构性改革并非取代总需求管理，其二，供给侧结构性改革的推进需要总需求管理的配合。

（一）供给侧结构性改革无法取代总需求管理

供给侧结构性改革与总需求管理的调控目标截然不同，其调控策略和调控工具也存在显著差异，因此二者之间不能相互替代。其一，调控目标不同。供给侧结构性改革旨在从供给侧出发，优化供给结构，从而提高供给结构对需求结构的适应性，可见其核心目标是优化供给结构。与之不同，总需求管理旨在熨平短期经济波动，其核心目标是实现短期经济稳定与金融稳定。在经济运行过程中，既会面临供给结构失衡问题，也会面临短期经济波动问题，因此既需要供给侧结构性改革，也需要总需求管理，二者不能相互替代。其二，调控策略不同。供给侧结构性改革强调的是中长期的战略性调控，而总需求管理强调短期的战术性调控，可见二者在调控策略上存在显著差异。其三，调控工具不同。供给侧结构性改革是用改革的办法消除供给侧的结构失衡问题，而总需求管理则是用货币政策和财政政策等政策工具来熨平短期经济波动。

需要强调的是，总需求管理可以灵活地进行逆周期调节，而供给侧结构性改革则难以对经济进行逆周期调节，这进一步决定了供给侧结构性改革无法取代总需求管理[16]。之所以总需求管理可以进行逆周期调节，是因为其政策工具可以进行双向操作。无论是货币政策工具，还是财政支出和税收等财政政策工具，都可以在经济过热时加以收紧，而在经济过冷时加以扩张。与之不同，供给侧结构性改革的工具以各类改革为主，而改革则很难进行双向操作。比如，当一国经济增速放缓时，如果存在政府对经济体干预过度、市场经济运行机制不健全、市场化制度不完善等问题，通过供给侧结构性改革减少政府干预、通过深化改革为经济体注入活力，从而提高潜在增速。但是，当一国经济过热时，却不能简单地反其道而行之，将已经实施的改革再退回去。

（二）供给侧结构性改革的推进需要总需求管理的配合

供给侧结构性改革在推进过程中，由于需要淘汰一些落后产能，很可能会引发短期内的大规模失业压力和经济下行压力。为了促进经济平稳运行，需要货币政策和财政政策等总需求管理适度发力加以配合。

历史经验已经表明，供给侧结构性改革需要总需求管理的配合。虽然我国是在2015年提出“供给侧结构性改革”的概念，但是早在1998—2002 年通缩时期就已经进行过相关的政策实践。在20世纪90年代初的投资热潮之下，地方政府之间的竞争和重复建设引发了一定的产能过剩。此外，亚洲金融危机压缩了外部需求，使得区域产能过剩严峻。为了提高经济活力，我国在20世纪90年代中后期进行了以国企改革为核心的供给侧结构性改革，将国企从制造业等下游行业逐步战略性转移到电力、电信、金融、能源等上游行业[15]。国企改革显著提高了企业部门全要素生产率，助力我国经济实现了2002年以后的新一轮高速增长。但是，国企供给侧结构性改革过程中出现了一定的就业压力，1998—2002年中期。为了确保国企改革的顺利推进，中央采取多项财政补贴政策、税收优惠政策等总需求管理政策解决下岗工人的生活保障和再就业问题。由此，国企改革这一历史实践给出了供给侧结构性改革与总需求管理配合的必要性与成功经验。

对于2015 年以来推行的供给侧结构性改革而言，同样需要总需求管理的配合才能顺利推进。虽然近年来我国的劳动年龄人口数量已经开始下降，但是仍然存在较大的就业压力。其中，既有有劳动力从农村向城镇的持续转移[17]，还有不断增加的高校毕业生。全国高校毕业生人数已经从2001年的114万人持续增加到2023年的1158万人，高校毕业生人数与城镇新增就业人数的比值也已经从20%以下上升到80%以上，由此带来的就业压力有所增加。在此情形下，总需求管理政策再次成为供给侧结构性改革的“护航员”。2016 年，中央财政安排1000 亿元专项奖补资金，重点用于职工分流安置，当年累计安置72.6万下岗职工。2017年，人社部等五部门联合发布《关于做好2017年化解钢铁煤炭行业过剩产能中职工安置工作的通知》，当年累计安置约100万下岗职工。2019年，人社部等八部委联合发布《关于切实做好化解过剩产能中职工安置工作的通知》，强调要“坚持把职工安置作为化解过剩产能工作的重中之重”。这些文件的实施需要财政政策和货币政策等政策的密切配合，从而帮助下岗职工解决生活困难并力争实现再就业或者创业。下一步，供给侧结构性改革可能还将继续带来就业压力等问题，要想稳步推进改革，需要总需求管理政策的持续配合。

五、供给侧结构性改革推动宏观经济治理不断完善的主要成效

在供给侧结构性改革的推动之下，我国宏观经济治理体系不断完善，在政策实践层面和理论发展层面都取得了较为显著的成效。就政策实践而言，自2015年提出供给侧结构性改革以来，中央与各级地方政府围绕“三去一降一补”五大任务、“巩固、增强、提升、畅通”八字方针以及“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”等重要任务开展了一系列举措，并且已经取得了较为突出的阶段性成果。就理论发展而言，供给侧结构性改革促使我国的宏观经济治理理论实现了对西方宏观政策理论的超越，有助于推动中国经济理论的构建和中国自主的经济学知识体系的完善。

（一）供给侧结构性改革较好地实现了“三去一降一补”五大任务，为宏观经济治理的改善营造了良好的经济环境

自2015年实施供给侧结构性改革以来，在“三去一降一补”这五个主要方面均取得了较为明显的阶段性成效，为我国宏观经济治理的改善和政府治理效能的提升营造了良好的经济环境。

就去产能而言，供给侧结构性改革化解了重点行业的大量过剩产能，提高了产能利用率。国家生态环境部公布的数据显示，截至2022年年底，全国一共淘汰落后产能和化解过剩产能钢铁约3亿吨、煤炭10 亿吨、水泥4 亿吨、平板玻璃1.5 亿重量箱。伴随着传统产业过剩产能的退出，我国的工业产能利用率稳步提升，从2016 年73.3%的低位，逐步回升至2017—2019 年76.7%的平均水平。虽然2020年在新冠疫情冲击下产能利用率下降至74.5%，但2021年之后工业产能利用率逐步恢复。

就去库存而言，房地产库存面积不断减少。实施供给侧结构性改革以来，金融信贷支持力度和公租房货币化补贴力度不断加大，棚改货币化安置有序推进，均加快了房地产去库存的进度。国家统计局数据显示，全国房地产开发企业商品房待售面积已经由2016 年的7 亿平方米下降至2019—2021 年的5亿平方米左右，全国房地产开发企业住宅待售面积也从2016 年的4 亿平方米下降至2019—2021年的2.2亿平方米左右。虽然2022年以来房地产库存略有增加，但是2023年上半年与2016年初相比，无论是全国房地产开发企业商品房待售面积还是全国房地产开发企业住宅待售面积，依然分别下降了约1亿平方米和1.6亿平方米。

就去杠杆而言，我国宏观杠杆率上涨势头得到了较好的遏制。国际清算银行（BIS）数据显示，2010—2015年我国非金融部门杠杆率的涨幅达到了63.9个百分点，在去杠杆相关举措的作用下，2016—2022年我国非金融部门杠杆率的涨幅为45.2个百分点，比2010—2015 年的涨幅下降了18.7 个百分点。考虑到不同部门的杠杆率存在显著差异，2018年4月召开的中央财经委员会提出了结构性去杠杆的新思路。结构性去杠杆不仅使得去杠杆对象更加精准，也避免了去杠杆过程中可能引发的经济大幅波动[18]。经过几年的推进，结构性去杠杆已经初现成效。整体来看，去杠杆进程稳步推进，坚决守住了不发生系统性金融风险的底线。就降成本而言，国家出台一系列政策为企业减轻负担，融资成本和税费负担均有所下降。就融资成本而言，在全面降准、定向降准和降息等多项货币政策操作的作用下，金融机构一般贷款加权实际利率稳步下降，2012—2015年的平均水平为4.8%，2016—2018年的平均水平下降到3.9%，2019 年和2020 年更是分别下降到了3.0%和2.8%。总体来看，金融机构一般贷款加权实际利率平均值从2010—2015年的4%下降到2016—2022年的3.5%，下降趋势明显。就税费负担而言，国家税务总局数据显示，2016—2021年全国新增减税降费累计超过8.7 万亿元，2022 年新增减税降费超1万亿元。这意味着，供给侧结构性改革实施以来的2016—2022 年间全国新增减税降费规模已经达到了10万亿元左右。

就补短板而言，中央加大了在医疗、脱贫攻坚、生态环境保护等领域的投入力度，取得了良好效果。一是医疗资源供给稳步增加。单位人口医疗卫生机构床位数由2015年的每千人5.11张增加至2020年的每千人6.46张。二是扶贫攻坚取得历史性成就。现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列。三是大气和水质量持续改善。国家生态环境部数据显示，全国330多个地级及以上城市空气质量平均优良天数占比从2015年的76.7%大幅提高到2022年的86.5%，地表水水质优良（Ⅰ至Ⅲ类水体）占比则从2015年的66%持续提高到2022年的87.9%。

（二）供给侧结构性改革促使高质量供给不断增加、新产业不断涌现，为经济发展注入新动能

供给侧结构性改革淘汰了低端供给和无效供给，在不断巩固“三去一降一补”成果的基础上，还有效推动了高质量供给的增加，促进了新技术和新产业的发展。这不仅有助于实现“巩固、增强、提升、畅通”八字方针对于“增强、提升”的具体要求，而且也为经济增长注入了新的活力。

就高质量供给而言，我国不断加强技术创新，生产的高新技术产品越来越受到国内外市场的青睐。2021 年，规模以上工业企业发明专利申请数达到49.5万件，有效发明专利数存量为169.2万件，分别比2015年大幅增加了约20万件和87.4万件。高新技术产品出口总额也由2015年的0.66万亿美元上升到了2021—2022年的1万亿美元左右，涨幅达到了51.5%。不仅如此，在供给侧结构性改革的推动下，绿色可持续发展也不断推进。截至2022年，水电、风电、核电、天然气清洁能源占我国能源消费的比重达到了25.9%，比2015 年大幅提高了8 个百分点。

就新产业培育而言，供给侧结构性改革促使一大批以互联网、大数据、人工智能为代表的新产业不断涌现，以“新产业、新业态、新商业模式”（以下简称“三新”）为主要内容的新动能快速集聚。2022 年，我国“三新”经济增加值占GDP 的比重达到了17.36%，比2015年提高了2.56个百分点。经济发展新动能指数的持续提升同样能够反映出新产业的良好发展态势。为动态监测我国经济发展新动能变动情况，更好地反映经济新动能的发展趋势，国家统计局以“三新”为主要指标体系，构建了新动能发展指数。根据国家统计局发布的数据整理，2022年我国经济发展新动能指数为766.8，较2015 年大幅提高了647.2，2015—2022年的年均增速高达30.4%。

（三）供给侧结构性改革与扩大内需战略的有机结合加快了供给结构的转型升级，并带动了需求结构的不断优化

在供给侧结构性改革所催生的新产业带动下，我国的供给结构不断转型升级。国家统计局公布的新动能指数中有一个细分指标是“转型升级指数”，包含战略性新兴产业增加值占GDP的比重、高技术制造业增加值占规模以上工业增加值比重、农业产业化经营组织数量、通过电子商务交易平台销售商品或服务的“四上”企业占比、高技术产品出口额占出口总额的比重、清洁能源消费量占能源消费总量比重等六个维度的基础指标，用来衡量产业结构转型升级的发展趋势。2022 年我国转型升级指数达到162.8，比2015年提高了53.1。供给结构的转型升级进一步带动需求结构不断优化。居民消费不断升级，对低附加值产品的需求逐步减少，对高品质产品和服务的消费持续增加。国家统计局数据显示，全国居民人均教育文化娱乐消费、医疗保健消费支出和交通通信支出占居民人均消费支出的比重已经从2015年一季度的27.7%升至2019年末的34%左右。在新冠疫情冲击之下，该比例有所下降，但是到2023年上半年已经回升到32%左右。

供给侧结构性改革不仅推动了供给侧产业结构的转型升级，而且还带动了人们对于高科技含量、高附加值产品的需求，有效改善需求结构，推动居民消费水平进一步提升。反过来，需求结构优化和需求品质提升又会进一步促进供给结构转型升级，从而更好地适应需求结构的变化，由此形成了供给结构与需求结构之间的良性循环。这一良性循环不仅能够激发国内市场的活力，而且还能通过“需求牵引供给、供给创造需求”的模式促进中国形成强大国内市场，进一步提升经济整体水平。这不仅符合高质量发展的具体要求，也代表着新发展格局逐步形成。

（四）供给侧结构性改革拓展和完善了我国的宏观经济治理理论，并实现了对西方宏观政策理论的超越

供给侧结构性改革从调控范围、调控工具、调控目标等方面拓展和完善了我国的宏观经济治理理论，实现了对西方宏观政策理论的超越。

第一，西方宏观政策的调控范围聚焦于需求侧，供给侧结构性改革促使我国宏观经济治理的范围拓展到了供给侧，进而实现了需求侧与供给侧的全覆盖。西方宏观政策主要应对的是总需求冲击所引发的短期经济波动，因此调控范围主要聚焦于需求侧。与之不同，供给侧结构性改革则聚焦于供给侧，而且供给侧结构性改革与需求侧管理和总需求管理都不是相互排斥的，而是需要相互配合。需要强调的是，我国宏观经济治理体系既不局限于供给侧结构性改革等供给侧政策举措，也不局限于需求侧管理和总需求管理等需求侧举措，而是较好地实现了对供给侧和需求侧的全面调控。由此，我国宏观经济治理能够更好地应对经济运行过程中出现的多种问题，从而促进经济平稳运行。

第二，西方宏观政策的调控工具主要是货币政策和财政政策等短期稳定政策，供给侧结构性改革促使我国宏观经济治理的调控工具箱当中增加了结构政策等重要调控工具。2008 年国际金融危机之前西方宏观政策的主要工具是货币政策和财政政策，旨在追求短期经济稳定目标。2008年国际金融危机之后，西方学术界和政策界达成了新共识，宏观政策除了要追求短期经济稳定目标，还要追求金融稳定目标。对于金融稳定目标，主要使用宏观审慎政策加以实现。因此，西方宏观政策的主要工具变成了货币政策、财政政策和宏观审慎政策，三者统称为短期稳定政策。与之相比，供给侧结构性改革促使我国宏观经济治理的调控工具箱当中增加了结构政策等重要调控工具。2021年12月的中央政治局会议、中央经济工作会议以及2022年的政府工作报告都提到了结构政策这一新的政策工具，并且强调“结构政策要着力畅通国民经济循环”。由此，供给侧结构性改革丰富了我国宏观经济治理的工具箱。

第三，西方宏观政策的目标主要是短期稳定目标，供给侧结构性改革促使我国宏观经济治理的目标体系涵盖了供给结构优化等重要目标。如前所述，2008 年国际金融危机后，西方宏观政策的目标是短期经济稳定和金融稳定目标，根本而言追求的是短期稳定目标。对当前的中国而言，供给结构对需求结构的适应性较弱。此外，总需求结构、收入分配结构等经济结构也存在一定的失衡问题。因此，我国的宏观经济治理不仅要关注短期稳定目标，还要追求优化经济结构的目标。需要强调的是，短期稳定目标与经济结构目标并不是相对独立的，而是存在较为密切的关系。根据宏观政策“三策合一”理论可知[19]，如果一个经济体的经济结构并非处于最优状态，那么其潜在增速将低于合理水平，并产生负向的潜在增速缺口。即便货币政策和财政政策加大力度，也难以解决经济结构层面存在的问题，由此将会导致潜在增速持续低于合理水平。由此可见，如果不能实现优化经济结构的目标，将会影响到短期经济稳定目标的实现。供给侧结构失衡等经济结构失衡问题的存在使得我国宏观经济治理的目标体系需要将供给结构优化等结构层面的重要目标纳入其中，从而进一步超越了西方宏观政策理论。

六、结语

党的二十大报告指出：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”也要看到，“世界百年未有之大变局加速演进”，“世纪疫情影响深远，逆全球化思潮抬头，单边主义、保护主义明显上升，世界经济复苏乏力，局部冲突和动荡频发，全球性问题加剧，世界进入新的动荡变革期。我国改革发展稳定面临不少深层次矛盾躲不开、绕不过”。为此，要进一步健全宏观经济治理体系，提升政府治理效能。自提出供给侧结构性改革以来，中央与各级地方政府围绕“三去一降一补”五大任务、“巩固、增强、提升、畅通”八字方针以及“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”等重要任务开展了一系列举措，已取得了较为突出的阶段性成果，从而助推我国宏观经济治理能力得到了有效提升，政府治理效能也得到了显著改善。

供给侧结构性改革不仅从实践层面提升了我国宏观经济治理能力，而且助推了我国宏观经济治理理论的不断升级与创新，并为中国经济理论的构建和中国自主的经济学知识体系的完善提供了重要支持。我国的宏观经济治理体系在中国经济增长奇迹中发挥了重要作用，突出展现了相比于西方宏观政策理论的优势，因而我国宏观经济治理理论应该成为中国经济理论和中国自主的经济学知识体系的重要组成部分。供给侧结构性改革拓展和完善了我国宏观经济治理理论，并实现了对西方宏观政策理论的超越。这不仅对构建高水平社会主义市场经济体制、实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要的理论指导意义，而且有助于推动中国经济理论的构建和中国自主的经济学知识体系的完善。