中国式现代化进程中政府预算制度：内在要求、现实困境与改革策略*

邱国庆 侯培林

一、引言

党的二十大报告提出“健全现代预算制度”。从顶层设计上看，现代预算制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，通过健全现代预算制度推进国家治理体系和治理能力现代化，成为中国式现代化进程中实现新时代目标任务的重要举措。从实践转向上看，现代预算制度能够保障政府支出，规范政府收入和强化预算约束，成为推进中国式现代化的重要保障。可见，政府预算制度是理解和阐述中国式现代化道路的重要视角。中国式现代化进程中政府预算制度应嵌入到中国特色社会主义制度、国家治理体系和治理能力现代化之中，是构建特色鲜明的中国式现代化完整体系的应有之义。

近年来，政府预算制度与中国式现代化之间的互动持续增强，政府预算制度与中国式现代化之间的辩证关系逐渐明晰。一方面，政府预算制度以“全面规范、公开透明、绩效管理”为主线，表现为全口径政府预算体系和跨年度预算平衡机制逐步完善，政府预算信息公开常态化和机制化持续推进，以及政府预算绩效导向不断凸显，这为中国式现代化提供了制度激励和发展动力。另一方面，中国式现代化反映国家治理逻辑向现代化转变，健全现代预算制度成为中国式现代化进程中的重要组成部分，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要制度安排，从而决定了政府预算制度应在中国式现代化进程中赋能新时代国家制度建构和自我更新能力，这为政府预算制度进一步深化改革提供基本方向和评价体系。目前，鲜有文献将政府预算制度置于中国式现代化框架下进行深入研究，更多聚焦政府预算制度全面规范、公开透明的建设目标(樊丽明，2022；高培勇，2023)，总结历年改革进程和经验积累(马蔡琛，2014；马蔡琛和赵笛，2022)，围绕现代财政制度建设思考新时代政府预算管理制度改革(马海涛，2022)，以及在优化预算绩效管理、化解地方债务风险、强化预算全口径管理等方面作出原创性贡献(马蔡琛，2018；安体富，2021；高培勇，2023；赵早早和何达基，2023)。

与既有研究相比，本文可能的边际贡献：一是研究视角。基于中国式现代化的视角，厘清中国式现代化对政府预算制度的内在要求，揭示中国式现代化进程中的内在激励和重要动力，并将政府预算制度作为中国式现代化的基础性和支撑性要素。二是研究内容。立足新时代新征程的目标任务，从中国式现代化的本质特征、领导力量、战略布局等层面明确中国式现代化对政府预算制度的内在要求，指出中国式现代化进程中政府预算制度的现实困境，并提出新时代我国政府预算制度的改革方略。

二、中国式现代化对政府预算制度的内在要求

中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，与西方资本主义“私有制+自由市场+分权型现代化国家机构”的现代化发展模式存在本质差别，既具有现代化的共同特征，又更加突出中国特色(韩保江和李志斌，2022)。中国式现代化的本质特征赋予政府预算制度改革的内在要求，既要符合全球现代化发展规律，也要体现中国特色，同时与中国特色社会主义制度相适应，从而有利于实现国家治理体系和治理能力现代化。

(一)预算改革方向的正确性：坚持党中央集中统一领导

中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化。坚持党中央集中统一领导是中国式现代化的本质要求，同时是健全现代预算制度的基本原则。党的十八大以来，党全面领导建立健全现代政府预算制度，推动预算法治保障不断强化、预算治理体系逐渐完备、预算治理效能持续提升，凸显出政府预算制度在构建公共财政框架和重塑公共治理结构中的支撑性功能，证明党的全面领导在政府预算制度改革全过程中的决定性作用。中国式现代化进程中政府预算制度改革应将党中央集中统一领导作为最高政治领导力量和最高政治原则，自觉维护中国式现代化的领导主体和道路性质。要求把党中央集中统一领导贯穿于政府预算编制、执行和监督各方面、全过程，要深入践行党的战略意图和发展理念，使政府预算制度与中国式现代化保持内在联系和高度一致，嵌入国家治理“五位一体”的总体布局，主动融入团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标中。

现代预算制度作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，为中国式现代化稳步前行提供重要保障。通过完善国家治理体系，增强国家治理能力，为实现中国式现代化提供支撑。党的二十大报告提出，“构建高水平社会主义市场经济体制”“健全现代预算制度”，要求政府预算制度改革应遵循社会主义市场经济改革的方向，充分发挥政府预算制度促进有效市场与有为政府更好结合的关键作用，通过宏观层面的预算约束、中观层面的资源配置和微观层面的预算执行推进宏观经济治理体系和治理能力现代化，赋能高水平社会主义市场经济体制建设，以进一步全面匹配中国特色社会主义制度。

(二)政府预算制度的普惠性：推动效益惠及全体人民

中国式现代化是人口规模巨大的现代化，决定政府预算制度改革要贯彻和落实以人民为中心的发展思想，注重体现人民主体地位，使改革和实践的重心与人民对美好生活向往相结合。党的十八大以来，政府预算制度充分体现了“人民至上”的价值追求，成为提高和充实人民幸福感、获得感、安全感的重要制度安排。一是预决算公开平台不断完善、预算绩效报告公开透明、重点资金预算编制和绩效情况听证会等都能彰显人民在预算过程中的主体地位。二是政府预算制度在保障和改善民生水平方面的地位和功能不断增强，“三保”支出作为政府预算安排的重要性不断加强，重点民生项目持续推进。三是人大预算监督的基础条件、技术支持、法律保障和组织建设逐渐完善，加快预算国家转型的步伐，是夯实现代预算制度中人民主体地位的基础。

中国式现代化的人口规模巨大的特征要求政府预算制度改革要高度重视普惠性，推动政府预算制度改革效益惠及全体人民，确立“为人民谋幸福”的战略目标，重点加强普惠性预算项目安排，使民生项目更好地惠及全体人民，充分发挥预算制度着力解决人民最关心、最直接、最现实的问题。同时，拓展全体人民依法参与预算的途径，强化预算社会监督，从实质上赋予人大代表修正预算的权利，加强人大部门对行政部门的财政问责，从而提高预算监督效力和质量(苗庆红，2020)，进一步落实人民主体地位，充分体现政府预算制度的民主优势。

(三)政府预算制度的公平性：实现全体人民共同富裕

中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。分配制度是实现全体人民共同富裕的关键制度安排。完善的分配制度能够正确处理效率与公平的关系，充分激励全国人民共同奋斗，同时使全体人民共享改革发展的成果，促进全体人民共同富裕目标的实现，更是推进中国式现代化进程的必然要求。基本公共服务均等化是实现全体人民共同富裕的内在要求。基本公共服务均等化能够满足人民日益增长的美好生活需要，缩小城乡收入差距，以推动全体人民共同富裕，这也是中国式现代化的应有之义。政府预算制度能够利用税收、社会保障支出、转移支付等再分配政策，着力规范财富积累机制，保障全体人民起点公平、过程公平和结果公平。同时，着力优化财政支出结构、厘清政府间事权和支出责任，依靠财政保障能力的提升，为实现基本公共服务均等化提供财力保障，促进财富积累机会公平，解决基本公共服务供给与人民日益增长的美好生活需要之间的矛盾。在中国式现代化背景下，政府预算制度的顶层设计应引入全体人民共同富裕这一战略目标，要求建立健全有利于完善分配制度和实现基本公共服务均等化的政府预算制度。同时，政府预算资金安排应重视健全基本公共服务体系，增强公共服务均衡性和可及性，兜住困难群众基本生活底线和均衡区域间基本财力配置，助力全体人民共同富裕。

(四)政府预算制度的安全性：提升财政可持续性

中国式现代化的人口规模巨大的特征对政府预算制度改革提出更高要求，要求政府预算制度改革要兼顾“促发展”和“防风险”的双重目标。当前老龄人口规模持续攀升加剧财政支出压力，尤其是社会保障支出占比持续上升，这对中长期政府预算的稳定性、连续性产生一定影响。另外，人口老龄化逐渐成为政府债务风险加速集聚的重要因素。在支出端，养老领域事权和支出责任进一步加剧债务负担；在收入端，人口老龄化影响宏观税率、劳动力供给等降低预期财政收入(竹志奇等，2022)。因此，政府预算制度应将“防风险”作为下一步改革的着力点，完善举债、问责闭环管理和集中公开、财政承受能力评估、预算稳定调节基金等风险防范机制，重视财政运行中的债务问题。通过优化预算支出结构和决策机制，增强财政资源统筹能力，加强跨年度预算的平衡性，提高预算支撑和保障国家重大战略可持续性。另外，实现高质量发展是中国式现代化的本质要求，这要求政府预算制度必须适应高质量发展，通过加强预算管理为经济高质量发展增添动力，满足人民日益增长的美好生活需要。要持续推进全方位、多层次、全过程的政府预算绩效管理，不断扩展绩效评价结果及应用的方法和范围，着力形成闭环约束和治理机制，不断赋能资金管理和使用效益提升。

(五)推动预算制度走向世界：讲好政府预算制度改革的中国故事

创造人类文明新形态是中国式现代化的本质要求。中国式现代化的政府预算制度作为中国特色社会主义制度的重要组成部分和实现国家治理体系治理能力现代化的重要保障，也应肩负相应的使命。党的十八大以来，党领导下的财政体制改革的理论和实践不断深化，建立现代预算制度取得了显著成效，如《中华人民共和国预算法》不断完善、预算管理一体化改革持续推进、全面绩效预算管理有效落实等，显著推进了国家治理体系和治理能力现代化建设，体现出中国特色社会主义制度的显著优势，为完善全球治理提供了中国方案和中国智慧。

中国式现代化的本质特征要求政府预算制度在改革创新中积极探索全球治理典型模式，为全球现代化贡献中国经验和智慧。讲好政府预算制度改革的中国故事，有利于增进世界对中国特色社会主义制度成功之路的认识和认同，有利于扩大中国特色社会主义制度的影响力和感召力，使中国以更加积极的姿态参与各国家(地区)现代预算制度的对话与合作，发挥中国式现代化的政府预算制度在应对通货膨胀、贸易保护主义、科技发展等全球性问题的关键作用。

三、中国式现代化视域下政府预算制度存在的问题

(一)政府预算制度保障人民主体地位的实践仍需充分落实

政府预算关系到全体人民切身利益，确立人民主体地位不仅是对预算处于公共财政框架下的必然要求(苗庆红，2020；高培勇，2023)，更是中国式现代化背景下健全现代预算制度的应有之义，从而推动政府预算改革效益惠及全体人民。目前，我国政府预算在保障人民主体地位方面的机制尚未健全。一是人大对政府预算全口径管理有待加强。人大尚未对各级政府所有收支行为实现立法控制，预算审批权的行使仅限于一般公共预算且程序模糊，部分市县级经济运行情况汇报和预算信息公开只涵盖一般公共预算。二是预算审查监督的实质性有待增强。尤其是人大代表预算意见反馈、修改预算等方面更偏重于程序，如人大代表所提出预算草案修改意见是否能够充分体现在审查结果报告中，以及是否按照审查结果报告中提出的建议进行修改等问题尚不明确。三是基层人大职权行使未得到充分保障。由于程序和成本的限制，基层人大监督效力和质量往往受到程序和成本的限制，导致基层人大预算监督职权弱化(吴园林，2019)。另外，人大预算监督的社会参与度有待提高，如预算草案编制和审查过程尚未完全对普通民众开放，群众参与的有效渠道较为欠缺，尚未引入基层民主参与。

(二)政府预算制度解决发展不平衡问题的能力有待加强

1.政府预算制度与公共服务事权和支出责任划分适应性有待提升

自1994年分税制改革以来，财力逐渐实现向中央和省级集中，已经基本确立中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分框架，但仍存在部分事权和机构人员支出责任尚未统一、中央与地方共同财政事权支出标准不明晰、脱贫地区的财权与事权不匹配等问题，加剧了地区间财力差距，难以有效实现基本公共服务均等化。一是部分事权和机构人员支出责任尚未统一。近年来，中央政府将教育、医疗卫生、社会保障等领域中的部分事权上划至中央和省级，相应的职能和机构却并未随之上划，导致中央与地方职责关系不清晰，阻碍地方机构设置和职能配置的统筹优化。二是中央与地方共同财政事权支出标准不明晰。2018年，国务院办公厅印发的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，划定义务教育、基本就业服务、基本养老保险等八项为中央与地方共同财政事权。针对地方政府实际支出主体项目缺乏统一的支出标准，致使建立差异化分担机制可能存在一定问题。三是脱贫地区财权与事权不匹配。脱贫地区相对财政收入能力薄弱，财力供给过度依赖上级财政或中央转移支付，社会经济发展需要大量财政支出投入，上级新增硬性事权和支出责任不断增加，进一步加剧财力分配困境，制约脱贫地区经济社会高质量发展。

2.社会保险基金预算收支存在较大区域差异

社会保险基金预算以地方政府为执行主体，从共同富裕的角度看，社会保险基金收支的区域差异往往反映出区域发展不平衡，地方居民收入差距较大的现实情况。据《中国财政年鉴(2023)》数据计算可知，2022年，全国地方社会保险基金，东部地区社会保险基金预算收入约为中部和西部支出水平的1.8倍和2.9倍，社会保险基金预算支出约为中部和西部支出水平的1.75倍和2.97倍，均呈现出东部多、中部和西部较少的特征。一是不符合政府预算收支安排的公平性原则。社会保险基金预算是社会保障制度的重要支撑，应充分发挥弥补市场运行缺陷、促进社会公平、缩小区域差距等重要功能。二是地区间社保基金预算收支差异较大，基金实现余缺调剂较为困难，从而降低预算安排整体效率。此外，还有可能导致地区间企业负担不均衡，基金支付压力较大的地区，其企业负担往往较重，不利于市场公平竞争。

3.实现地区均衡发展的政府间转移支付体制仍需优化

近年来，由于政府间转移支付体制的不断完善，中央政府对省级政府垂直转移支付规模不断扩大，尤其在结构上更偏向均衡性转移支付。2022年，中央一般性转移支付预算数为82138.92亿元，其中，均衡性转移支付预算数为21179亿元，同比增长11.3%，占一般性转移支付比重达到26%。(1)中华人民共和国财政部预算司。在资金支出方向上受地方官员主观偏好和信息不充分的影响，地方政府往往将资金更多地安排于城市改造、GDP增长等显示性公共产品，造成能够有效改善居民福利的公共产品安排较少，优质公共服务资源未能如期向薄弱环节和重点群体倾斜。此外，一些转移支付资金难以在当年或按照规定时间下达拨付，未能及时缓解市县级地方财政面临的减收增支双重压力，加剧了经济发展水平落后地区较低的财政自我供给能力与快速增长的重点和刚性支出之间的矛盾，在整体上削弱了一般性转移支付的财力均衡效果，凸显出实现地区均衡发展的政府间转移支付体制改革的迫切性。

(三)政府预算制度的风险管控和治理效能仍需深化

1.政府预算制度对政府债务约束仍需加强

近年来，从中央到地方政府都在积极努力防范化解地方政府债务风险，地方政府债务化解工作取得积极成效，地方政府债务风险总体可控，但预算制度对地方政府债务约束仍需进一步加强。一方面，预算制度只针对政府举债权进行界定，提出省级地方政府作为一般债券和专项债券的举债主体，对市、县级地方政府债券的实际使用缺乏有效控制和全面约束，特别是债务负担分布不均衡使省以下地区面临更大的集中偿付压力，导致短期内无法彻底解决地方政府债务风险问题。另一方面，政府预算制度尚未全面构建地方政府债务治理机制，更多的是聚焦大纲性、框架性的规定，在一定程度上使地方政府表内举债行为得到较强约束，抑制地方政府债务规模的无序增长，但可以通过表外渠道扩张隐性债务，多以融资平台为债务风险载体。虽然财政部门同相关部门提出一揽子政策措施，着力防范化解地方政府隐性债务风险，地方政府隐性债务规模逐步下降，风险得到缓释，但仍存在一些违规或变相融资举债等乱象，弱化预算制度对地方政府债务的约束力。

2.政府预算制度难以支撑政府治理效能的提升

现代预算制度通过赋能财政政策执行力和财政资源统筹能力，促进政府治理效能持续提升。一方面，着眼于预算管理一体化建设强化财政政策执行力，部分地方官员对预算管理一体化的主观认识停留在简单业务系统整合层面，对其约束财政部门、规范预算执行的功能定位缺乏深入理解和全方位落实。尤其是县乡级财政部门和预算部门，预算管理一体化系统与传统业务习惯之间还存在一定程度上的鸿沟，预算管理信息系统的规范性、全面性、协调性和公共性建设有待加强。另一方面，制约我国政府预算统筹能力的因素较为复杂。首先，近年来，我国经济下行压力使财政收入作为筹集财力的主要手段面临较大的增长压力，是制约预算统筹财政资源能力提升的根本性因素。其次，宏观政策和行业市场的不稳定性容易导致相应的预算收支波动性较大，如2022年受社会保险费缓缴和降费率等政策影响，部分省份当年社会保险基金收入降幅较大。此外，还存在其他影响预算统筹财政资金能力的重要因素，主要体现在“四本预算”尚未实现“全口径”管理(高培勇，2023)、部分地区中期财政规划推进缓慢、存量资金清理与盘活不及时和不彻底、应缴未缴和应收未收款项较多且未纳入预算管理。

四、中国式现代化推动政府预算制度的改革策略

新时代政府预算制度的适当调整要与全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标的特定时代目标相联系，是充满变革的动态过程，是基于中国式现代化特征和本质要求，与中国特色社会主义制度建设、国家治理体系和治理能力现代化的有机结合。在中国式现代化特征和本质要求下，健全现代预算制度应支撑中国式现代化。为推动中国式现代化，现代预算制度既要有利于完善中国特色社会主义制度，又要成为提升国家治理效能的重要制度安排，持续落实和完善预算制度保障人民主体地位的具体实践，推动改革效益惠及全体人民；多机制并举提升政府预算制度解决发展不平衡问题的能力，有效促进全体人民共同富裕的实现；基于风险管控和治理效能全面深化预算制度改革，确保财政安全和可持续运行，实现对中国式现代化的有效支撑。

(一)持续落实和完善政府预算制度保障人民主体地位的实践

立足坚持人民主体地位推动政府预算制度改革，有利于通过完善中国特色社会主义制度强化人民当家作主的制度保障。当前预算领域坚持人民主体地位关键在于健全公共预算中保障人民主体性的机制。

1.完善《中华人民共和国预算法》有关人大审查和监督的法律规定

《中华人民共和国预算法》第二十条规定，“全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告”“全国人民代表大会常务委员会监督中央和地方预算的执行”；第二十二条规定“全国人民代表大会财政经济委员会对中央预算草案初步方案及上一年预算执行情况、中央预算调整初步方案和中央决算草案进行初步审查，提出初步审查意见”。这从法律上明确了人大对政府预算草案及预算执行的审查和监督责任。关于预算审查和监督的具体程序、范围内容，财经委提出审查意见后的修改程序、时限等重要信息，在《中华人民共和国预算法》及其实施条例中还需要进一步明确规定。因此，建议结合我国人大审议权的具体实践，待条件成熟修订《中华人民共和国预算法》时，明确有关人大对预算监督、审查范围的规定，增加人大代表预算修改权的法律要求，完善人大对政府预算执行全口径管理的法律规范。

2.提高人大预算监督的人民参与度

一方面，应增强人大代表参与预算监督的能力。人大代表依托人民利益诉求参与预算监督工作，是实现人民主体地位的重要方式。建议充实财经专业代表队伍，同时增强其获取预算信息的及时性和便捷性，使其能提高参与预算审查监督工作的科学性。另一方面，拓宽普通民众参与预算监督的渠道，适时引入听证会、恳谈会等民主参与形式，在公开征集监督议题、扩大人民群众有序参与、及时公开监督情况等方面完善、细化相关规定，主动接受人民群众监督，推动人大预算监督的民主化进程。

(二)多机制并举提升政府预算制度解决发展不平衡问题的能力

实现全体人民共同富裕是中国式现代化的鲜明标识，要求中国式现代化的政府预算制度应着力促进发达地区和欠发达地区协调平衡发展，积极探索有利于基本公共服务均等化的保障机制，赋能转移支付制度在缩小政府间财力差距方面地位和作用的提升，有效促进全体人民共同富裕取得实质性进展。

1.继续推进财政事权和支出责任划分

分解、细化中央与地方共同事权范围及其分担比例，并纳入预算编制之中，尽可能实现事权、机构和职能同步变动，在此基础上，进一步明确省级及以下地方政府的事权划分。明确地方财政事权的支出标准，在统一的支出标准下授予地方适当调整的权限(刘尚希和武靖州，2022)。合理划分欠发达地区政府事权，探索中央与地方财权与支出责任划分的动态化、差异化调整机制，要根据地方社会经济发展的需要和实际财力的变化不断完善，有效化解财力不均衡及发展失衡的问题。

2.增强财政支出配置对居民收入再分配的调节作用

建议通过调整政府财政支出结构缩小地区间居民收入差距，将就业、教育、社会保障等再分配重点调节领域放在财政支出结构的首要位置，扩大社会性支出规模和民生总投入。尤其是社会保障自身作为收入再分配的重要工具，应在预算执行中着力提高社会保障覆盖率和最低生活保障受益范围，针对农村脱贫人口和弱势群体发展社会福利。基层政府应在严守“三保”的基础上，结合地区常住人口和人口密度等重要因素进一步增强公共服务体系均衡性和可及性。

3.健全实现地区均衡发展的转移支付体制

首先，依托建立区域间均衡度评估机制和指标体系，优化中央转移支付分配办法，促进省际均衡发展。必要时建立激励区域间横向转移支付的政策体系，通过指标完成情况与考核制度挂钩促进转移支付资金向欠发达地区倾斜。其次，推进省以下转移支付制度改革，促进省域内财力均衡和协调发展。加大一般性转移支付资金对市县级的转移支付力度。最后，应提升转移支付资金分配和使用的合理性、科学性，将绩效管理贯穿全过程、全口径，适时完善和创新绩效评价结果应用机制，将绩效评价结果作为转移支付安排的重要依据。

(三)基于风险管控和治理效能全面深化政府预算制度改革

目前，基于风险管控和治理效能的预算制度改革可以以防范化解债务风险和加大财政资源统筹力度两方面为抓手进行。

1.健全防范化解债务风险的重要机制

首先，健全地方政府预算约束机制，通过明确各级政府权责，强化对地方政府的债券预算管理约束，将债券资金使用效益与相关部门绩效考核指标挂钩，重视对未按规定用途使用债券资金、大量债券资金闲置和超出偿债能力的债券发行行为的管控和问责。其次，省级政府作为债券预算的执行主体，应完善债务风险识别机制，在债券发行前注重偿债风险的测算和化解。随着地方政府债券在支持经济发展中发挥越来越重要的作用，还需警惕债务迅速累积可能产生的风险。此外，规范政府投融资机制，防范地方政府违规举债行为；撬动更多社会资本参与重大项目建设，提升金融供给与项目融资需求的适配性，增加社会资本在重大项目资金中的权重，实现多渠道筹集项目建设资金。

2.全面推进预算管理一体化

预算管理一体化能够通过提升财政大数据治理效能，以及调整优化支出结构赋能财政政策落地执行，从而提高国家治理能力和治理水平。因此，全面推进预算管理一体化的关键在于信息系统的整体建设，结合数字技术与相关部门应用需求不断提高信息系统应用的便捷化、系统化和自动化水平，从而达到对预算管理全流程的动态反映和有效控制，在政府预算管理、部门预算管理、预算项目和全国预算数据管理等方面助力五个“一体化”重要目标的实现。

3.强化预算的财政资源统筹能力

2022年部分省份政府预算执行报告显示，地方政府非财政拨款结余资金、财政代管专户资金、未实施项目空闲资金和未纳入预算管理的经营收入等均存在一定的闲置情况，清理、整合这类资金并纳入预算管理进行统筹规划，有利于增强预算资金统筹力度，促进全口径预算统筹调配。此外，推进中期预算规划能够更好地统筹地方实际财力与经济社会发展目标，有利于通过跨年度预算平衡持续提升财政政策和政府治理效能。建议完善预算稳定调节基金制度，适当增加资金调入比例，增强其弥补支出赤字的稳定性和强制性，同时在一定程度上保障项目决策的连续性。