绿色预算视角下完善转移支付预算的路径研究*

陈汉芳 罗晓薇

一、引言

我国经济正处于由高速增长阶段转向高质量发展阶段，因此转移支付的路径也需要与时代需求相适应，并按照现代化财政体制的要求提升转移支付的质量。转移支付预算是政府预算中一个重要组成部分，包括转移支付收支、上解收支以及地区间援助等方面的预算内容，这些都需要由本级财政部门根据项目和地区进行编制。转移支付在下发前需要进行财政预算，预算的本质是一种意图声明，是使组织能够提前利用预算程序对组织要达成的目标施加影响的有力工具。当前政府在制定转移支付的预算时，基本是服务于保基本民生、保工资、保运转的“三保”支出，未充分在预算实施前考虑其前瞻性、有效性及功能性。党的二十大报告指出，“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”“尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求”。绿色发展已成为国际社会发展的主流趋势，也是指导我国今后发展的重要理念。在美丽中国建设中，绿色预算作为一种有效的引导和控制手段，在经济高质量发展中起到举足轻重的作用。2023年《国务院关于财政转移支付情况的报告》显示，近年来中央财政通过优化支出结构，加大对地方转移支付力度。从资金规模上看，2023年，中央对地方转移支付规模达到10.06万亿元。从支出结构上看，为增强地方财政统筹能力，不断增加一般转移支付规模，提高一般转移支付占比。由于其具有针对性强、见效快、可操作性强等优势，已逐步成为促进区域协调发展、促进社会公平和共同富裕的“调节器”。其中，绿色转移支付部分正是中央政府对地方项目进行财政资源的补缺，将财政资源更多地投向具备环保价值和可持续发展特征的项目，使用预算政策来支持环境目标的实现。但是转移支付的功能定位在我国现代化建设的进程中应该进一步明确，尤其是在推动绿色转移支付的建设中，应作出系统性的全面规定。

我国财政转移支付资金的规模逐年增加，财政转移支付资金的拨付、使用等主要是以部门规章的形式进行支配，对这些资金的使用标准偏重资金测算，而转移支付基于预算的前提发挥预算的约束和绩效管理的功能不足。樊丽明和解垩(2023)研究发现我国转移支付预算的精准性和资金使用效率尚有上升空间。郑涌(2022)提出一般性转移支付因为有指定用途的资金使用项目而失去了财政均衡性，而专项转移支付有一些项目未规定或明确资金用途，且分配方式一直存在不透明导致绩效结果难以反馈，因此我国现存的转移支付路径方向亟须调整完善。同时，由于“双碳”目标的提出，许多学者将视线聚焦至绿色发展领域，石英华和刘彻(2023)认为仅靠技术创新无法完全解决环境污染治理和生态环境改善的问题，反而有可能陷入“杰文斯悖论”的困境之中，需要构建和完善绿色预算制度，以“双碳”为目标导向，将绿色低碳理念内化于预算编制、执行和绩效管理全过程之中，全图景和全导向地体现我国政府绿色低碳的发展理念，对推动发展方式绿色转型有极大的促进作用。国际上，各国政府已经认识到财政预算对于将与环境和气候变化相关的优先事项或措施纳入财政决策中发挥着的关键作用，因而一些国家努力将环境和气候变化目标融入预算进程，通过绿色转移支付促使地方政府绿色项目的达成。经济合作与发展组织(OECD)部分成员先后进行了绿色转移支付预算实践探索，采用了以绿色预算标签为典型代表的财政治理工具，这些预算标签主要包括绿色投资、绿色税收、绿色采购、绿色金融、绿色预算报告、绿色绩效评估等内容，旨在将更多的资源投入绿色项目和可持续发展领域。张立彦(2023)等提出我国可以借鉴OECD成员开展绿色预算实践，在为我国绿色转移支付预算制度创造配套条件和有利环境下，积极探索适用的绿色预算工具和方法，如在预算编制前期开展环境效益收益分析和加入气候评估模型，在预算实施过程中或决算阶段，开展对预算项目的环境影响与温室气体排放情况的评估与检测，试行绿色预算标签制度等。现今，转移支付主要解决的问题是缓解财政资金的失衡，在碳中和与绿色发展的背景下，研究我国绿色转移支付的发展现状及 OECD成员的绿色转移支付预算施行的主要经验，对我国实现低碳、资源高效和有竞争力的绿色可持续发展，具有一定的借鉴意义。

二、绿色转移支付预算发展的情况

(一)绿色转移支付结构不断优化

我国转移支付的结构随着经济的发展及“寓分权于集权”的政府权力框架下发生了显著的变化，其结构中不论是一般性转移支付还是专项转移支付都有分类转移支付，所谓分类转移支付(或称分类拨款)，是规定使用方向但不指明具体用途的转移支付，其资金用途不被限定于某一具体的公共项目，而是限定在某一大类公共服务(如教育和医疗等)。而分类转移支付中有很大一部分属于绿色转移支付，由此可见我国转移支付制度的发展符合绿色可持续发展理念的主旋律。

我国目前已初步构建起综合与分类相结合、横向与纵向相结合的绿色转移支付体系，通过一系列政策和法规来支持绿色转移支付体系的实施，旨在通过财政支持和激励措施促进环境和生态保护。如表1所示，以县为单位的国家重点生态功能区生态补偿概念是在2008年中央财政专项转移支付中首次提出的，它承担着水土保持、水源涵养、防风固沙、维持生物多样性等重大生态功能，事关整个国家的生态安全。在国土空间发展过程中，中央财政一直严格控制大规模、重污染、高强度的工业化城镇化发展，并对保障和提升生态产品供应能力的地区给予转移支付，体现了我国转移支付坚定不移地贯彻绿色发展之路。2009年，财政部发布了《国家重点生态功能区转移支付(试点)办法》，明确了转移支付范围、分配方式、激励约束和监督评价机制，并在此基础上形成了一套较为完善的国家重点生态功能区转移支付制度。2014年修正的《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)规定，财政转移支付应当以推进地区间基本公共服务均衡化为目标导向，需严格按照规范、公平、公开的程序推进，在预算中体现我国的绿色发展理念。为落实《预算法》要求，我国绿色转移支付体系随着政策变化不断拓展和调整。在以重点生态功能区为代表的一般性转移支付稳定增长的同时，整合规范专项转移支付，新增江河湖泊治理与保护专项资金、农村环境保护资金、重金属污染防治、大气污染防治资金、生物多样性保护专项资金等板块。设计和完善了专项转移支付，明确各自定位，强化引导调节，有力推动了区域绿色协调发展和基本公共服务均等化发展。2016年，为践行“生态—环境—能源”协同治理提供新范式，中央财政加大绿色转移支付的力度，开始分三批在全国试点实施25个“山水林田湖草生态保护修复”工程试点。2018年至2019年，中央财政通过农业资源及生态保护补助资金支持实施草原生态保护补助奖励，主要用于草原禁牧补助、草畜平衡奖励等方面。2019年，中央财政整合设立共同财政事权转移支付，并与《预算法》规定衔接，编制预算时暂列入一般性转移支付。通过划分财政事权、分类管理、分档施策的方式，实现跨区域协调发展及公共服务均等化。从绿色预算现代管理视角来看，该项举措是由中央财政拨付转移支付预算资金至各省(区、市)，用于支持节能减排、环境治理、新能源发展等方面，各省(区、市)将该项资金收入列入“节能环保共同财政事权转移支付收入”科目。调整后，一般性转移支付占整体转移支付的比重由55.6%大幅度上升到89.8%。到2023年，我国绿色转移支付预算结构已趋于稳定，中央财政重点生态功能区转移支付已达到1091亿元，引导地方加大生态保护力度。此外，中央财政还拨付了172亿元用于重点生态保护修复治理，推动实施山水林田湖草沙一体化保护和修复工程、历史遗留废弃矿山生态修复示范工程等。持续推进国家森林、草原、湿地、海洋等生态保护与恢复行动，以生态保护补偿为重点，提升生态功能区基本公共服务保障水平。截至2023年，我国的森林覆盖率已经达到24%，草原综合植被盖度和湿地保护率均达到50%以上，相比上年度水土流失、荒漠化、沙化土地面积分别净减少10.6万平方公里、3.8万平方公里、3.3万平方公里。这些数据表明，当前我国已基本建立起以事权与支出责任划分为基础、以一般性转移支付为主、共同事权与专项转移支付相结合、相互协调、结构合理的绿色转移支付制度框架。

表1 我国绿色转移支付预算体系发展脉络

(二)绿色转移支付政策效能不断提高

近年来，中国经济一直保持中高速增长的态势，已成为世界第二大经济体。我国在生态文明建设中，绿色转移支付的力度不断加大。近五年，我国在环境保护方面投入的预算资金持续增加，用于大气、水、土壤污染的防治资金年均增长12.4%，重点生态功能区转移支付年均增长9.6%。同时，以绿色转移支付为手段，推动整个社会提升产品与服务的“绿色性”，提升资源利用效率，并采取“长臂管辖”措施，如设立碳排放阈值、行业准入门槛、环保壁垒等措施，降低高污染行业及产品占有的市场份额。在区域层面，各地政府也创造性地提出了“海绵城市、弹性城市、宜居城市、生态城市、智慧城市”等象征着绿色发展的城市发展目标，并日益加大在污染防治、生态治理、绿色设计、清洁能源等方面的预算资金投入。绿色发展理念使中国的国际影响力日益提高，这离不开以绿色转移支付为典型的财政体制政策效能的发展与进步的推动。

中央财政加大对地方绿色转移支付力度，并使其效能得到最大的发挥，城乡面貌和生态环境有了较大改善。在转移支付分配方法的不断优化下，通过财政困难程度系数等合理调节，更多的财政资金流向欠发达地区和财政困难地区，通过发挥内在“自动调控”作用，使地区间财力差距不断缩小，财力配置趋于均衡。在下一阶段，贫困治理的核心转向了以共同富裕为目标的均衡再分配体系，同时对高质量绿色发展也提出了相应要求，基于“双碳”目标的提出，中国绿色发展理念和方式发生巨大变革，在新的历史时期，传统的生态扶贫和转移支付模式需要有所突破和创新。首先，由于生态环境的变迁，国家对区域间的生态补偿及生态治理的协作提出了更高的要求。其次，中央财政对生态环境变化的响应也越来越依赖于地方政府，因此，通过对现有的中央财政拨款机制进行适当的调整，能够更好地应对日益变化的生态环境所带来的影响。在这样的特定背景下，提升转移支付预算的绿色效能重要性得以进一步凸显。

我国有多个与生态和环境保护相关的项目得到了绿色转移支付的支持，包括水土保持、森林保护、生物多样性保护等项目，均已取得良好效果。为确保财政资金的有效利用，政府也在不断探索与之配套的评估和监管机制：2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，2021年国务院印发《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》等促进绿色发展的政策、法规及标准。这些政策法规为绿色项目绩效评价提供了重要依据。绿色绩效评价内容一般包括项目的决策、资金管控办法及预算管理制度、项目的管控制度、产出情况、经济效益等内容。同时，我国还出台了一系列适用于不同场景的预算绩效评价方法，包括以项目绩效评价视角为出发点的成本效益分析法、比较法、因素分析法；还有适应于特殊场景的投入产出效率法、层次分析法、同行评议法、回溯与案例法、多维指数评价法等。在评估过程中，为保证财政转移支付的准确性与使用效益，通常是以可计量性、科学性、动态性和关联性为基本原则，以生态建设、节能减排、污染治理、生物多样性为终极目标，依据其对环境的正、中、负面效应，判断其“绿色化”程度，并对其进行分类标注，并在此基础上，引入第三方机构的绿色绩效评估。此外，中央还设立了考核评价奖惩资金，根据生态环境监测评价情况实施奖惩机制，对评价结果明显变好的地区予以表扬并辅之以适当奖励，对评价结果明显变差的地区适当扣减转移支付预算资金。

总之，我国的绿色转移支付政策范围持续扩大，分配方法日益优化，激励约束机制不断健全。尽管有政策支持，但在实施绿色转移支付时仍然面临着一些困难与挑战，如资金使用效率不高、补偿金额与投入需求差异较大、生态补偿实施技术支撑不足等方面的问题。

三、绿色转移支付预算发展面临的主要困难和压力

(一)转移支付绿色预算的界定和绩效管理难度大

绿色转移支付在全国尚未出台具有普遍适用性的概念界定及评估机制。在现有的中央财政支出账户中，政府能够整理出与绿色相关的支出信息如环境保护支出，但很难评估有多少财政资源的差额需要通过转移支付来促成实现绿色承诺。并且以重点生态功能区转移支付为代表的绿色转移支付政策还在不断经历动态变化及调整，因此，绿色转移支付的标准化界定还存在不确定性。

我国一直在重点强调生态文明建设和生态环境保护，叠加绿色转移支付的界定没有明晰提出来，现行的转移支付预算制度的确立主要是在平衡区域财力、支持重点领域发展方面发挥作用，缺乏与绿色战略规划有关的中长期预算框架。在转移支付实施前，没有对绿色项目的强制预算，后期转移支付执行时缺乏对绿色环境评估的方法，缺乏相关精通绿色项目技术知识的专业人才，这一系列的原因造成我国转移支付施行绿色预算和对预算绩效的评价比较困难。

(二)各级政府及部门间协同配合不够

绿色预算的编制是将气候变化和环境治理考虑整合到整个组织的决策中的方法。预算过程需要政府多部门合作以评估优先事项，并考虑到该政策对气候变化和环境可持续性带来的经济影响。而转移支付一般是上级政府对下级政府的经济活动，上级政府拨付预算的初衷可能偏向环境治理，然而环境治理存在周期长、见效慢等特点，且一般性转移支付存在较大财政自主权，真正用于生态建设和环境保护的资金有极大可能被削减，相当一部分预算资金可能会被地方政府用于涉及民生的基本公共服务支出，导致中央政府预算拨付和地方政府预算支出之间出现“双重目标”的特性。

在整个预算编制周期中，对预算讨论、决策和监测的全过程都需要多部门协同配合，评估每一项政策对气候变化和环境的影响。绿色预算的编制大多采用成本效益分析法，其支出结果带来的环境影响将在很大程度上影响政府的预算决策，其分析的过程也是需要多部门合作的。但是，本级政府间受到平级行政权的制约，加之各部门之间目标导向的差异，在决策上较难达成一致。

(三)绿色财政政策的激励和引导作用有待加强

当前，我国绿色转移支付预算的社会激励、引导作用不强，主要由以下原因导致：首先，相关部门在制订预算计划时缺乏明确的政策目标。绿色转移支付预算通常旨在促进可持续发展和环境保护，但这些目标可能不够明确或具体，如果政策目标模糊不清，那么相关的社会激励和引导措施也就难以有效实施。其次，激励措施不足也是绿色转移支付预算发展路径上的一大“绊脚石”。为激发企业和个人践行环保行为的积极性，政府需要采取一系列的激励措施，如财政补贴、税收优惠等。近年来，虽然我国不断加大政策扶持力度，但仍有一定上升空间，如果激励措施不足或不到位，那么绿色转移支付预算的社会激励作用就会受到限制。最后，政府与社会主体之间存在信息不对称现象。绿色转移支付预算涉及的环境信息和数据往往比较复杂，企业和社会与个人相关的数据难以理解或获取，这种信息不对称会削弱社会资本参与绿色项目的积极性。

(四)绿色预算的现代制度还需进一步规避税收竞争

实行分税制以来，地方政府在地区事务中的自主能力得到强化，而发展地方经济和提升社会福利水平需要取得尽可能多的财政收入，地方财政在自身财力总量有限的条件下对于转移支付资金的依赖程度日益提高，下级政府会为了充实地方财政资金与上级政府进行纵向税收竞争与博弈。同时，由于各地区经济发展的巨大差异，其财政收支差距也日益凸显，地方政府可能会通过采取降低税负等方式以吸引更多企业进驻，从而导致地区间横向恶性税收竞争情况的发生。

另外，一些大型国有企业是大量温室气体排放和环境污染的主要责任者。在此时进行转移支付，不仅需要考虑经济的转移支付，还应考虑环境保护问题，这就需要纳入绿色转移支付预算框架。在这样的环境下，地方政府为了吸引投资和维持收入，可能会隐藏或者低报其产生的负面环境影响，从而获得更多的转移支付资金。这种行为导致了绿色转移支付的不透明性，而相关的预算评估方法也可能无法真实反映财政资金拨付对于温室气体排放和环境造成的影响。

四、OECD成员绿色转移支付预算的发展趋势及经验借鉴

OECD 成员作为全球经济和环境治理的先行者，其在绿色转移支付预算的制定和实施上展现出了独到的视角和丰富的经验。剖析 OECD 成员在该领域的发展趋势和经验，可以为我国的绿色转移支付预算制度提供有益的参考和借鉴。

(一)构建完善的绿色转移支付框架

随着全球气候变化和环境问题逐渐成为当今社会面临的重大挑战，OECD成员已经采取了一系列有力的措施，并制定了相关绿色转移支付预算框架，如图1所示。

图1 OECD绿色转移支付预算框架 资料来源：Green Budgeting：A Toolkit for Public Sector Finance Professionals.

第一步，制定核心基线。作为绿色转移支付预算的第一步，公共部门需要清楚地了解现有财政政策对环境和气候变化的影响，确定绿色支出在多大程度上与当前财政的政策和该议程的优先事项相一致，为未来的转移支付提供证据基础和支出基线。政府部门协同制定其关于气候变化(包括缓解和适应气候)和环境保护的国家计划和战略，这些计划和战略有助于指导财政规划，指导公共政策、投资及其他关于收入和支出的决定，以支持绿色优先事项。

第二步，关注影响力较大的支出。鉴于公共部门经常面临财政资源紧张的问题，需要优先配置转移支付资金到那些对组织的气候和环境目标产生重大影响的项目上。这意味着，在考虑新的转移支付计划时，需要采用统一的评估方法，确保预算计划与组织的重点任务和已定下的环境目标相匹配。整个评估流程需政府部门高度一致的协同配合并且要有具备较高理论水平的技术人才全程参与。

第三步，明确的分类和持续的监控。在作出支出决策后，应在预算体系内将支出进行明确的分类，这不仅可以明确描述其预期的用途，还有助于对资金流向进行追踪，一个庞大且高效的预算管理系统应该能够为绿色项目支出提供完整的会计记录和相关统计信息，确保每一笔资金的流向都能够被准确记录和查询。此外，对于如何使用转移支付产生的社会和经济收益，以及公共部门为实现某个环保目标而采取的具体措施，也需要有准确、透明的报告。这样不仅可以确保资金的合理使用，还可以增加公众对公共项目的信任和支持，推动绿色项目持续发展。

第四步，加强外部审查。为了确保预算的可信性，必须建立外部监督机制。一般来说，公共部门的组织都要接受外部审计。澳大利亚、加拿大、德国、英国均设立了气候变化委员会，作为环境或气候的“监督机构”，负责监督和协调国家的气候变化政策和措施。拥有独立财政机构或理事会的国家数量也在增加，这些机构在绿色转移支付预算体系中都发挥着重要的作用。

第五步，学习与改进。伴随着绿色转移支付预算体制的逐步完善，公共部门机构需要保证这一机制始终处于不断创新和动态进步的状态。实际上，绿色转移支付预算并不是一成不变的，而是一个循环反馈和螺旋上升的调整过程。因此，随着各方面能力的加强以及整个系统的完善，OECD成员在每个预算周期结束进行反思和调整，使之更加完善。

(二)绩效导向下的绿色转移支付预算

绩效指标通常与国家的长期环境策略和国际承诺保持一致，用以确保各个层面的行动都朝着同一个方向发展。在全球应对气候变化和环境挑战的背景下，OECD成员认识到以传统的资金分配为核心的转移支付模式往往无法达到预期效果。真正目标导向不仅关注资金数量，更重要的是关注资金使用方式及其所带来的实际环境和社会效益。因此，OECD成员开始采用更加注重结果导向的转移支付模式。在这种模式中，OECD成员特别强调设定明确的绩效指标，以确保资金被用于实现具体环境目标。绿色转移支付模式基于以下战略规划：(1)将中期考核框架加入至预算战略的框架中，采取发行绿色债券等手段以应对中期考核下绿色转移支付的资金缺口。(2)公共行政部门根据业绩和战略计划编制预算，财政部部长在财政年度第一个月向公众报告目标、策略和年度绩效计划；同时，公共行政部门必须按照既定指标衡量业绩，并利用这些指标监测和评价整个过程。(3)绩效指标由财政部、国家规划办公室以及公共行政部门联合制定，财政部负责审查指标设定是否符合宏观战略规划，并依靠这些绩效指标进行绩效审计工作。(4)强调处于公共财政框架内核心岗位的公职人员问责制，在确定业绩指标后，行政管理者需要对自己的业绩负责并编写报告解释活动及偏差原因。

(三)数字化与资金支持

为了解决面临的问题，OECD成员利用大数据工具对各地绿色发展情况进行深入挖掘和分析，以提供更准确的数据支持决策。一般从可动态调整性、均衡发展性、科学平等性等角度出发，灵活运用标记法和因素法，建立有效评估系统来分析结果。数字化系统中的绿色转移支付预算评估遵循着短期目标与中长期规划相结合，事前评估、事中监管和事后问责相结合，奖惩激励与动态调整相结合的原则进行。随后计算各绿色项目权重，得出项目的优劣势以及绩效评价结果，这将直接影响资金分配及流向。整体流程遵循公开透明原则并具有互动交流机制，同时重视公众监督，使得系统评价结果更客观公正，这也是绿色资金使用的先决条件。

绿色项目的资金通过本地政府自筹和绿色导向性转移支付两方面解决。一方面，本地政府基于现行市场机制，出台财政激励政策吸引私营企业或部门投资绿色项目，发行债券用于支持相关领域建设和项目的发展；另一方面，通过对污染企业罚款、征收环保税等方式获取转移支付资金，并将这些资金转移到需要财政补贴的环境保护和生态治理项目上。

为了保证绿色转移支付的资金更加科学合理地进行分配，利用大数据计算各地区生态类型、财力水平、经济状况，以及各项支出项目的重要性，对项目数据的分析计算以绿色转移支付分配框架(见表2)为重要依据。首先，核算绿色财政收入，通过碳排放率(ECR)和环境相关税收计算。其次，核算绿色财政支出，利用有效碳率和多要素生产率(EAMFP)计算。最后，利用绿色财政收入与绿色财政支出的差额计算出绿色转移支付，其预算的核定还要考虑到绿色增长率和可持续经济增长率。通过这个计算框架，可以计算出每个地区应得到的绿色转移支付金额。根据该框架，OECD对绿色转移支付资金的分配从原有平均分配转向为优先供给影响力较大的绿色项目和与目标一致的绿色项目，并对实际效果不符合预算预期的绿色项目减少资金支持。此分配框架遵循可动态调整性、均衡发展性、科学平等性，大大提高了绿色资金的使用效率，使绿色资金的分配更加科学。

表2 大数据条件下绿色转移支付分配框架

五、绿色转移支付预算调试路径的对策与建议

(一)明确统一、可衡量的目标与标准

在绿色转移支付预算制定的全流程中应当重视各部门间标准和目标导向的一致性，包括短期内的实时反馈及对环境可持续发展带来的持续影响。除此之外，还需要订立一个系统性、持续性的检测和评估机制，来确保资金的有效、透明利用，使其达到效益产出最大化的总目标。为达到这一目标，首先，国家应当通过公开的政策制定与决策流程，加入第三方机构参与目标制定与审核以确保政策效果的客观性，促使公众和各利益相关方深入参与，让政策制定更为民主和公正。其次，大数据与先进技术在预算评估和检测中也起到不可或缺的作用。应当构建集中统一的数据系统，确保跨部门间信息流动的一致性，且定期的数据发布和交互式的信息共享平台可以使各部门即时掌握预算项目的最新成果，动态调整预算配比及支出。最后，应当在转移支付预算编制的全过程中强调问责机制，并设立误差阈值，当预算绩效与目标出现较大偏差时，相关部门应当予以追责并采取纠正措施。

(二)制定合理的中长期财政框架

转移支付的绿色预算必然要考虑气候和环境目标，但气候和环境目标不能是短期内完成的，是在中长期范围内制定的。因此，财政预算应制定跟气候变化和环境战略相一致的中长期目标，通过采用财政目标、增加中期预测、安排决策制定程序以及数据监控等手段的实施来推动年度预算进程。制定中长期财政框架需注意以下几个要点：第一，中长期财政框架必须建立在健全、详细的预算管理体系之上，否则将导致中长期预算框架与常规预算体系脱轨的“两张皮”现象；第二，在中长期财政框架的实施过程中，应当注重宏观经济预测、中期财政目标与支出总量限额三者有机结合，综合考量，确保政府政策和战略方向符合经济发展趋势，促进年度预算的后续工作推进；第三，重点关注跨部门间的预算项目，杜绝权责不明晰、部门间相互推诿、降低预算透明度现象的出现。

(三)提高绿色转移支付预算的社会激励力度

社会资本的加入对于绿色发展进程具有重要作用，可以为绿色转移支付预算提供额外的资金来源。同时，由于社会资本通常寻求投资回报，因此会更加注重绿色项目的创新和效率，这可以促进绿色预算体系中的资金使用更加高效，推动绿色技术和科技创新的发展。另外，社会资本的加入将强化公私合作，促进政府和社会资本之间的资源共享、风险共担和知识交流。

基于此，政府应当制定更加明确、具体的绿色预算政策目标，以便更好地指导企业和个人的环保行为。同时加强激励措施，加大对绿色行为的激励力度，如增加财政补贴、扩大税收优惠等，以激发企业和个人践行环保行为的积极性。在此基础上还要加强信息披露和宣传，拓宽群众知悉预算执行程度的渠道，提高公众对环境问题的认识和意识，促进企业和个人自主践行环保行为，扩大绿色发展理念在整个社会的影响力、公信力和覆盖范围。

(四)采用科学的事前政策评估和影响评估

科学的事前评估有助于决策制定者更好地制定地方财税政策，从而避免恶性税收竞争行为的产生。由于政府间税收竞争存在区域异质性，中央政府应当因地制宜，综合考量各地区经济发展层级及现状来制定税收政策及转移支付规模，对于资源枯竭型城市应当利用税收优惠及转移支付拨款来鼓励环保产业的发展，促使当地企业进行绿色转型升级；对于资源丰富的高速发展型地区，应当充分利用税收竞争对于区域绿色发展的促进作用，充分利用当地的人才、技术等优势，进行绿色技术的创新及应用。同时，应当给予评估结果充分的重视，对于污染排放量超标的项目及企业，需及时叫停，必要时可进行罚款等处罚。

地方政府应当从本地区的发展条件及经济体量出发，以可持续性绿色发展为总目标，进行科学的事前评估及政策效能预测，把握好转移支付预算及税收征管的“度”，通过适当的税收竞争，以降低税率等方式助推企业进行绿色技术创新，提高公共资源的利用效率，引导整个地区经济的可持续发展。