节地技术与模式及其评价体系研究进展

宋家宁，刘 阳，郧宛琪，杨洪涛

（自然资源部人力资源开发中心，北京 100860）

人多地少是中国的基本国情。然而，全国建设用地使用粗放，工业农业争地、城镇农村争地、生活生产生态争地不断加剧，土地资源长期约束的局面日益凸显。党中央、国务院高度重视，提出了建设“资源节约型、环境友好型社会”的战略思想，要求“实施节约优先战略”“实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度”。生态文明背景下的节约集约理念作为党和国家大政方针之一，如何更好地推进资源节约集约利用，是落实国家生态文明建设重大战略的必答题。在此背景下，为深化完善土地节约集约研究，学界对节地技术与模式的研究、土地节约集约利用评价、政策效果等方面不断探索。本研究聚焦中国学界关于土地节约集约利用的研究进展，梳理节地技术与模式的应用及其评价体系构建的新方法、新内容，归纳研究存在的问题，探讨未来可以深入探究的重点内容，以期为后续相关研究及实际应用提供参考。

1 节地技术与模式

节地技术是用于节约土地、提高土地利用率进而减少土地资源浪费的方法手段；而节地模式则是一系列节地技术、政策和管理手段经理论凝练和优化组合后形成。基于时空维度，节地模式包括错时利用、周转利用、立体开发、复合共用和减需增效等模式［1］。

伴随城镇化进程的不断推进，土地资源从增量利用模式逐渐向存量挖潜模式转变，各地在土地资源资产化和资本化的过程中逐渐形成了一批立足于用地节约集约原则的技术和模式［2-4］。如农业的立体种植技术、工业的“零增地技改”、交通道路建设的立交技术、水利工程建设的垂直防渗墙技术等，均起到有效节约土地的作用［1，5，6］。有研究总结了从时间和空间两个维度上促进土地节约集约利用的技术和措施，其中，基于空间的节地技术有地上空间开发（立交桥、桥下车位）、地下空间开发（地下车库、垃圾房、广场）、农地立体利用（稻田养鸭、养鱼）、城住宅用地及其指标循环利用；基于时间的节地技术有土地周转指标、农田轮作等［7］。2017 年1 月，《全国国土规划纲要（2016—2030 年）》（国发〔2017〕3 号）要求通过控制建设用地的总量和强度，推行节地技术与模式，提高土地利用效率，到2030 年，将国土开发强度控制在4.62%以内。自然资源部（原国土资源部）分别于2017 年11 月、2020 年1 月和2022 年2 月发布了3 批《节地技术和节地模式推荐目录》，通过推广成熟高效的节地技术和模式来提高土地资源利用水平。其中，第一批包括停车场（楼）、工矿仓储和耕地3 类共6 种节地技术；第二批包括交通运输、停车场（楼）、城镇区片综合开发和工矿仓储用地4 类共11 种节地模式；第三批评选的节地技术有工业厂房、基建和新能源环保节地技术，节地模式有农村建设用地节约挖潜、城镇低效用地再开发和空间综合开发节地模式，典型案例合计23 个。事实表明，节地技术与模式作为土地管理创新探索的载体之一，是实现土地利用效率效益有效提升的重要措施。这些节地技术与模式在地方经济社会发展过程中起到了很重要的引领示范效应，尤其在存量资源再开发和利用的前提下，对支撑地方经济社会发展起到了很重要的作用［8-10］。

中共十八大以来，习近平总书记明确提出了生态文明的治国理政思路，结合中国过去20 年城市化发展过程中土地资源开发利用粗放浪费的现象，利用更加科学的方法筛选应用效果好、推广价值大的节地技术与模式，并在适宜可行的范围内推广应用，将成为生态文明背景下节约集约理念纵深发展的重要手段与路径。

2 节地技术与模式的适宜性评价

2.1 指标选取：单一到多元

将典型节地技术与模式进行推广应用的前提是分析和评价其适宜性。因此，如何开展节地技术与模式的适宜性评价是土地节约集约利用的一个重要课题。评价既是一种技术，又是一种保障措施。在指标体系选择方面，多数评价从土地节约集约利用的内涵来选择评价指标，主要包括土地利用的结构指标、强度指标、效益指标和可持续性指标等［11-13］。谭勇等［12］从建设用地利用强度、用地投入、土地利用结构、利用效益选用评价指标；也有研究者在分析湖南省、海东市、福鼎市等建设用地节约集约利用程度时，根据当地实际从利用状况、投入产出、土地绩效角度确定11 个指标来构建指标体系［14-16］。随后，有研究在土地利用相关指标的基础上引入生态环境指标来评价集约利用水平［17］。高艳丽等［18］从城市的投入水平、土地利用水平、土地产出效益及其土地生态环境质量4 个层面选择评价指标。此外，还有学者进一步从生态、经济和社会3 个角度来构建评价指标体系。如将生态荷载能力与经济投入产出水平、人地关系、区域关系等相结合实证分析城市土地的集约利用程度［19］；还有将反映城镇化水平的指标、人口就业承载力引入评价指标体系的构建中［20-22］。在贵州省9 个市的用地集约评价研究中，将集约度（包括人口、能源、经济方面）引入评价体系，发现经济和人口是集约利用的内在动力，技术、政策和规划属于外部动力［23］。

学者们对土地节约集约利用的本质和内涵有着不同的理解，评价指标体系也不断调整和完善。多元指标的引入有利于更加贴合研究区域的实际情况，提高评价结果的准确性，但仍需考虑如何更好地平衡评价指标体系的普适性和针对性。

2.2 评价方法：定性到定量

中国的土地节约集约评价工作开展较早，其评价方法也逐渐从定性转变为定性定量相结合的方式。如南安市的城市建设用地定性分析表明该市的土地利用为粗放趋势型，建设用地消耗对经济发展的匹配度低。这种定性分析方法适用于缺少准确数据的地区从全局的角度分析集约节约利用程度。而随着土地利用科学化发展，基于定量分析的评价方法逐渐应用其中，其类型多样，大致可以分为两类，一类是采用多指标线性加权模型，包括多因素综合评价法［24-26］、主成分分析法［27］等；另一类是采用非线性加权模型，包括人工神经网络［28，29］、模糊综合评价法等［30］。此外，权重的确定是评价工作的关键问题之一，主要方法包括层次分析法、德尔菲法、主成分分析法、熵值法、模糊数学等［31，32］。

主成分分析法通过降维处理高维数据，以减少统计分析的工作量，降低分析难度。在土地节约集约利用评价中采用主成分分析法可以消除多指标之间的相互影响，使综合评价结果惟一且合理［6，33］。聚类分析通过计算变量之间的亲疏关系或相似程度（用一个度量值表示），并按照相似程度的度量值大小进行分类得到一个大小不同的分类系统，最后以一个图形直观地描述出来。聚类分析在不同类型城市节地模式的适用性分析中具有重要作用［34，35］。多维尺度分析是一组用于信息可视化和降维的相关排序技术，可以把数据库中案例的相似性进行可视化表达。典型相关分析用于剖析两组变量之间相互关系，在评价实践中，该方法主要用于探讨影响评价结论的不同因素变量之间相关关系的表达方式和强弱的度量［36］。人工神经网络（ANN）是一种模拟生物神经网络信息处理的数学模型，在识别、优化计算、模拟与预测等方面具有较强适应性，对土地集约节约利用现状和影响因素分析具有较高的精确度和可信性［28，37］。灰色关联分析法是将比较数列代表的曲线与参考数列代表曲线间的几何相似程度加以量化，通过量化结果来描述两组数列间的关联程度，可用于分析影响土地利用绩效的因子关系［38］。

这些方法广泛地用于定性或定量评价土地节约集约利用水平，对用地节约集约化发展和当地经济发展具有促进作用［13，39-41］。由于每种方法各有优点与不足，选择时应结合具体的研究目标和研究内容，采用一种或多种方法交叉的方式，从而得到更加科学有效的评价结果。基于评价指标和评价方法的选择，构建“节地技术与模式宏观适应性评价变量体系”来衡量各地节地技术与模式的质量与效果，不仅能为相关地区的节地技术推广应用和节地模式客观适用性问题解决提供技术支撑，还能节省行政成本，提高推广效率。

3 展望

国内主流的建设用地节约集约评价思路是通过构建评价指标体系、选择定量模型，评价具体城市的建设用地节约集约利用现状及潜力。学者对土地节约集约利用研究逐渐从静态走向动态、从单一目标走向多目标综合评价、从定性研究走向定量研究，但在评价上并未形成统一认识，如何将生态、社会、政策变量合理有效纳入土地节约集约综合评价，在指标体系构建、评价方法选取、理想值确定、技术推广与预验证上值得深入研究。现有的节地评价存在的问题如下：第一，对节约集约的内涵理解有待深化。当前研究多关注经济学层面的土地资源投入产出水平，缺乏对人地关系和区域关联属性的结合，选取的评价指标体系无法全面表达其内涵［42］。第二，缺乏城市节约集约利用水平的空间分异研究。中国城市土地节约集约利用水平与其资源禀赋、区位、城市规模等有关，在指标体系选取、标准值等方面应体现差异性，而目前对于不同类型、不同区域城市集约利用评价空间分异研究的比较、归纳、提炼还不够［43］。第三，应加强对城市土地功能结构的关注。目前评价关注的重点是规模、密度以及效益，对土地利用形态合理性和功能的完善还缺乏表达。第四，应用性不够，应加强评价体系在低效用地开发、开发区产业用地退出、土地规划和计划管控等实际工作中的运用，以及推广成熟节地技术与模式的前期测试与验证应用。

现阶段在生态文明建设背景下，中国土地节约集约利用已经由追求经济最大化转变为追求经济、社会和生态三大综合效益的最大化。多元和谐共生，可持续发展逐步达成共识，成为土地节约集约利用的目标。因此，未来土地利用节约集约利用研究也将从单一关注土地转向反映生态环境要素的指标。同时，筛选全国东、中、西部不同地区的典型节地技术与模式，在形成节地技术与模式宏观适应性评价变量体系的基础上进行实证推广，对所选区域进行节地技术与模式应用推广的预评估，结合长期跟踪调查，最终实现对“节地技术与模式宏观适应性评价变量体系”的实证模拟与修正，从宏观背景到具体条件形成其推广应用的体系性成果。