论检察监督的困境与转型

冯笑杰，钱周伟

（1.国防科技大学，湖南 长沙 410003；2.中共北京市委党校，北京 100044）

近年来，随着国家监察体制改革与司法体制改革的叠加推进，理论界和实务界围绕着改革后的“四大检察”和“十大业务”工作，从检察监督的理念、职权、方式等方面进行了关注探讨。在理念转变上，秦前红等人提出，要更加注重时代性、整体性，突出“法律监督”的属性，而非传统的“检察理念”，即以“民主法治”为核心内容，以“法制统一”为基本诉求，以“人权保障”为本质要求，以“理性谦抑”为价值追求，以“功能优化”为根本方法[1]。在权能配置上，贺恒扬提出“1+5”的权能结构模型，即诉权加刑事诉讼监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益保护监督和司法运行监督[2]。在方式协同上，万春提出，“四大检察”具体业务之间仍有一定交叉和衔接，需要分工配合、相互支持，要改变过去检察机关刑事检察“一枝独大”现状，遵循诉讼规律，因事设岗，因事明责[3]。然而，新形势下“四大检察”工作的开展面临一些新的问题，诸如“四大检察”作为检察监督的主要抓手，在党和国家监督体系中，检察监督如何发挥作用。特别是对标《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）赋予检察机关的时代定位，如果不能对这些根本性问题作出令人信服的解释，检察监督的转型发展就无从谈起，“强化法律监督、维护公平正义”就会流于形式。在此，本文通过比较中华人民共和国成立后检察监督由“一般监督”向“法律监督”转变的历史困境，以及检察监督由“法律监督”向“诉讼监督”转变后监督体制和司法体制改革的现实挑战，从法治监督的多维视角，探索为检察监督今后的转型提供理论支撑，以促进检察监督在全面依法治国进程中发挥更大作用。

一、检察监督的制度退让：一般监督褪变为法律监督

法律监督的使命在于法律的统一和正确实施。为保障法制统一，中华人民共和国成立后，借鉴苏联的经验，把检察监督确定为对所有政府机关、公务人员和全体国民遵守和执行法律的一般监督，并实行垂直领导。1954 年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定，最高人民检察院，对国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。但是，由于当时人们对法律监督的认识不完全到位，又限于检察机关的执法条件和能力水平，一般监督实际上没有完全开展，甚至检察监督工作一度全部停止。

直到1978 年，党和国家深刻认识到，法律和秩序在保证国家的长治久安，保障人民的权利自由不被侵犯方面的重要性，必须有对法律的监督机构，人民检察院得到恢复。总结中华人民共和国成立以来检察制度建设的经验教训，1979 年的《中华人民共和国人民检察院组织法》对“一般监督”和“垂直领导”作了修改，把检察机关定性为“法律监督机关”。1982 年《宪法》规定“检察机关是国家的法律监督机关”，但《宪法》又在另一方面将对“国家机关的决议、命令和措施是否合法实行监督”的一般监督的检察监督职权，改由国家权力机关行使，实际上限缩了检察机关的监督职权。同时，由党的纪律检查机关监督行政机关违法行政行为。法律监督权的主体只有一个，就是检察机关。法律监督的功能和作用服务和服从于维护党的执政地位、维护国家安全、维护人民权益、维护社会大局稳定。

检察监督从“一般监督”逐步到“法律监督”，固然有当时政治、经济、文化、社会等客观条件的掣肘。在顶层设计和具体操作上缺乏科学系统和明确可行的监督理念、体系、能力和措施，导致“一般监督”模式虽实行了多年之久，但基本上处于“未然”的状态，流于纸面，有职权而无监督，有法制而无法治。从国家法治发展或法律实施的总体状况来看，法律监督的功能发挥得不够充分，监督乏力、监督不到位、工作不平衡等问题仍然比较突出，法律监督的能力和公信力有待加强，有关的立法有待完善，有关的执法条件包括人力、物力、财力支持有待进一步保障。同时，从检察机关的执法水平和办案质量来看，法律监督的质效不够明显、权力的滥用和腐败、对公民权利的侵害等问题也还存在，检察机关完成强化国家监督、保障法制统一、维护司法公正、保障人权的历史使命尚未完成。

二、检察监督的权能困缩：法律监督窄化为诉讼监督

最高人民检察院1996 年出台的《关于刑事诉讼法律监督工作贯彻刑诉法若干问题的意见》最早提出了“诉讼监督”。诉讼监督主要是对民事、行政、刑事三大诉讼活动进行的监督。当前检察监督的诉讼化倾向，究其根源，既有传统诉讼观念的错位，又有自侦职能转隶后的畏缩，还有非诉监督手段缺失的无奈，以及自身能力欠缺的制约。

（一）传统监督观念定位偏差，法律监督内涵限定为诉讼监督

我国的检察监督长期有着诉讼本位传统，所谓法律监督诉讼化就是以诉讼监督或实际上的诉讼监督来代替法律监督[4]。但是，《宪法》对于法律监督的立法目的却不止如此，检察机关的法律监督主要是诉讼监督而不仅仅是诉讼监督[5]。

（二）职务犯罪侦查职能转隶，法律监督权力窄化至诉讼监督

随着监察体制的改革，检察机关的职务犯罪侦查（自侦）职能转隶到监察机关。由于该职能对检察机关的其他职能特别是诉讼监督职能有支撑作用，该职能的转隶会导致诉讼监督职能进一步软化和弱化[6]。法律监督面临制度和实践的双重制约。

（三）非诉讼监督手段缺失，法律监督方式约同成诉讼监督

法律监督既通过诉讼形式进行监督，也通过非诉讼形式进行监督。但是，非诉监督手段只有发出检察建议、纠正违法通知书等不具有强制效力和制约作用的“软措施”，缺乏后续跟进和强制措施。如果不以公诉权或侦查权为依托，易于弱化、边缘化、虚化，收到检察建议或纠正违法通知书的单位组织如果未对违法行为进行相应整改，也不会受到检察机关的法律制裁。

（四）证据调查核实能力不足，法律监督范围局促于诉讼监督

“打铁还需自身硬”，监督还需本领强。监督要求监督者的地位要优越，发现问题的能力要强于被监督者。然而，以往“重刑检轻民行”“重侦查轻监督”的思路和做法，使民事、行政、公益诉讼监督等案源线索少，办案力量不足，培训实操性不强，相应的查证能力较弱，这使得检察机关囿于刑事诉讼监督这一“主责主业”而无力拓展和提升其他法律监督领域和效果。直到监察体制改革、“自侦”转隶后才意识到民事、行政、公益诉讼等传统“边缘”监督领域的重要性。

三、检察监督的治理布局：诉讼监督升华为法治监督

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次提出法治体系由五个子体系①五个子体系，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。构成，从体系层面设计了新时代检察监督的逻辑展开，即检察监督—司法监督—法治监督—法治监督体系—法治体系—国家治理体系。特别是法治监督体系前用“严密”来限定，一是体现了监督的广度增加，二是监督的精度提高，三是监督的系统响应及时。检察机关要把握法治监督体系建设方向，在法治闭环系统中，发挥反馈、校正的关键作用。党的十九届四中全会将当代中国治理的“制度现代化”（完善中国特色社会主义制度）、“体系现代化”和“能力现代化”上升到党和国家的总体规划，为新时代检察监督“四梁八柱”的治理布局提供了路径指引。推进国家治理体系和治理能力现代化，离不开法治体系和法治能力的现代化。推进法治体系和法治能力现代化，离不开法治监督体系和法治监督能力现代化。2021 年中央出台的《意见》更是为新形势下检察监督的转型发展提供了整体启示。检察机关在“法治监督”的治理理念和“法治统一”的治理架构上，应跳出“诉讼监督”或“法律监督”这一富有司法属性色彩的“法律监督”的观念藩篱，在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，来谋划检察监督的治理布局。

（一）整体式监督：与立法监督协同促进，参与合宪合法审查监督

依法治国的前提条件是有统一、权威的良法体制，立法要以法治统一为依归[7]。依法治国本质上也是依宪治国，保障《宪法》有效实施、维护法治统一是良法善治的根本标志，《宪法》作为我国的根本大法，对维护法治统一具有决定性作用。从我国当前的法治运行状况来看，立法不够精密，存在法律条文含义不明或伸缩性过大的问题，容易导致出现法律不统一、不规范的现象，因而必须进行立法监督和合宪审查。最高人民检察院合宪审查权在2023 年修订的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第一百一十条中予以规定，即最高人民检察院认为各类法规、条例同《宪法》或者法律相抵触，或存在合宪性、合法性问题，可以向全国人大常委会书面提出审查要求，由全国人大和常委会进行审查、提出意见。因此，检察监督应当是具有宪政意义的整体性监督。以往的检察监督理念，停留在以法律监督为手段，以实现法制统一为目的。而新时代的检察监督，则应与人民代表大会的立法监督加强配合，积极参与合宪性合法性审查，以法治监督来促进法治统一。根据《立法法》规定，我国违宪审查的提请权可以由立法机关、司法机关、其他机关以及其他主体来行使，检察院作为法律监督机关，既要通过个案监督行使法律监督的职能，又要通过一般监督行使法治监督的权力，尤其是立法监督，这对于弥补法律制度上的漏洞具有重要意义，从根本上、从全局上推进法治进程。因此，建议建立贯彻落实《立法法》第一百一十条规定内容的工作机制，即全国各级检察院在办案中发现相关法律法规有违反《宪法》的行为，可以将此问题层报最高人民检察院，由最高检向全国人大书面提出，依法进行审查，维护《宪法》和法律的权威统一。

（二）协作式监督：与政治监督双向衔接，强化公务人员履职监督

关于检纪衔接，《意见》提出，要推动刑事司法与监察调查在办案程序、证据标准方面的衔接。在办理职务犯罪案件中互相配合、互相制约，监察机关商请检察机关提前介入职务犯罪案件办理、检察机关退回补充调查和自行补充侦查、在立案侦查司法工作人员相关职务犯罪方面加强管辖案件的衔接协调、线索移送和办案协作，从而通过双向衔接做到检察机关对“事”监督与监察机关对“人”监督相结合。但是，实际情况是检察机关对监察机关配合有余、制约不足，而监察机关对检察机关配合不足、制约有余。因此，应当推动监察法与刑事诉讼法、监察程序与刑事诉讼程序的有机衔接，进一步明确和落实职务犯罪侦查与检察审查起诉的制约关系，并对“制约关系”作出准确界定。在移送审查阶段，检察机关对监察机关移送的证据材料，不应全盘接收，而应根据刑事审判对证据的要求和标准严格审查；在审查起诉阶段，对证据进行实质性审查、受理或否定，倒逼监察机关侦查活动在法律规定范围内开展。此外，检察机关应当提前介入监察机关的监督调查，比如对司法人员的职务犯罪线索实行“一案双查”，强化检纪协同，双线立案，实现执法司法问题和违纪违法问题“双查”。对监察机关办理案件中发现的公职人员怠于履职、不依法履职但不构成违法犯罪的，可以移送检察机关，通过公益诉讼诉前检察建议、磋商等监督方式，督促相关涉案人员及时依法全面履行职务行为，将国家利益和社会公共利益遭受的损失降到最低。

（三）穿透式监督：与行政监督互补优势，加大行政违法行为监督

《意见》规定检察机关可以制发检察建议督促行政机关纠正违法行使职权或者不行使职权，国情决定了我国不能成为“诉讼大国”，需要推动更多法治力量向引导和疏导端用力。诉讼只能在个案中实现对公共利益和个体权益的保障，在整体上很难形成对行政权力运行的制约，很容易出现条块分割的问题。需要以非诉讼方式适度延伸法律监督服务保障作用，协同相关职能部门持续推进源头治理。因此，检察机关可以探索“府检联动”机制，通过联席会议、工作会商等机制，加强日常联络、信息共享，重点在完善行政执法与刑事司法、行政执法与行政检察双向衔接、协同推进行政争议实质性化解等方面发挥各自职能优势，针对本地区社会治理中的突出问题，深挖背后症结，精准制发高质量检察建议，并推动检察建议纳入党委、政府考评体系，同时强化检察建议的持续跟踪、督促落实，将案件办理效果及时全部转化为社会治理效能。形成诉讼方式和非诉讼方式相结合的法治监督体系，积极参与社会治理，防堵行政监管漏洞和避免公权滥用。目前，检察机关开展行政不作为监督过程中，检察建议在实践中应用非常广泛，可以通过建立行政执法与公益诉讼衔接平台，进一步发挥检察建议在促进社会治理、政府依法行政中的作用，因为“协作监督”的阻力比“对抗监督”小，而且司法资源也更加节约[8]。这就可以规避以往传统监督模式下监督者与被监督者“零和博弈”的弊端局限，走上了以监督促治理的“正和博弈”的良性轨道。比如，浙江省出台的全国首个省级行政合法性审查工作规定中明确：“县级以上人民政府行政合法性审查机构应当建立健全行政合法性审查衔接联动机制，加强与同级党委、人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院有关工作机构的协作配合。”①《浙江省行政合法性审查工作规定》，2023 年1 月9 日浙江省人民政府令第393 号公布，2023 年4 月1 日起施行。这为检察机关参与具体行政行为的合法性审查提供了制度依据和参考样本。

（四）嵌入式监督：与诉讼监督深度耦合，健全执法司法监督机制

以侦查监督与协作配合办公室、审判监督与协作配合办公室、驻狱检察室等“准派驻监督机构”为载体，通过前移监督关口，及时发现问题，预判解决方式等，将检察监督嵌入从立案到执行等各个诉讼环节，实现司法办案风险管理、内部控制、“三效”统一②司法办案的“三个效果”统一，即法律效果、政治效果、社会效果的统一。。推行侦查机关办理重大、疑难、复杂案件听取检察机关意见和建议的机制，建立侦查、检察、审判机关之间的信息共享、案情通报、案件移送机制。健全法官会议和检察官联席会议与合议庭评议、审委会、检委会讨论的衔接机制。全面推行监管场所“派驻+巡回”检察，落实对减刑、假释、暂予监外执行的同步监督。例如，重构侦诉配合制约机制，即检察机关需通过延伸监督范围、丰富监督手段的方式来重构侦诉配合制约机制，可以视情派检察官直接参与某些侦查活动，加大对侦查机关侦查活动的提前介入力度。检察机关对侦查活动的介入主要限于参与侦查机关对重特大案件的讨论，对案件的复验、复查等情形。在此基础上，检察机关对侦查机关的提前介入手段和范围应予以拓宽。对于对社会影响较大的案件、当事人向检察机关反映侦查人员违法办案的情况、检察机关认为应当提前介入的案件等情形，检察机关可以提前介入案件的侦查活动并引导侦查取证。检察机关通过讯问犯罪嫌疑人、询问证人、现场勘查、复验、复查等形式，提前深入介入侦查活动，保证侦查机关取证程序的合法性、证据内容的真实性。检察机关在办案过程中发现侦查机关、审判机关办案人有渎职行为，可以建议办案单位变更办案人，行为严重的，可以对办案人进行立案侦查。

（五）融合式监督：贯通内设机构监督职能，优化内部监督资源配置

除了调整规范的法律关系不同，检察监督的各项业务本质上具有一致性，这也为各项业务在分工负责的前提下进行职能融合提供了可能性。融合式监督工作模式实质上是检察一体化的特殊形式之一[9]。检察一体化包括纵向一体化，主要指从最高检到基层的四级检察机关的一体化；横向一体化，主要指检察机关内部各部门的一体化。以往检察机关内部没有形成监督的合力，有不少关键环节和重点部位成为监督“盲点”。融合式监督是全方位、立体化检察监督的融合，特别是作为主要业务的“四大检察”之间的融合，可以打通刑事、民事、行政、公益诉讼检察监督之间的壁垒，对办案资源进行整合优化，有效避免检察职能因条块分割、办案力量分散、资源分散而导致的碎片化、机械化监督，实现内设机构和人员管理的专业化、扁平化，对刑事检察监督在审查“行刑衔接”案件或刑事案件中发现的行政机关履职问题，可以移送行政检察监督或行政公益诉讼检察监督。对部分损害国家利益、社会公共利益的刑事案件还可以提起刑事附带民事公益诉讼，对“刑民交叉”“民行交叉”案件的涉民事部分取证困难时，还可以利用刑事案件管辖权协助取证。在检察机关内部建立双向移送线索、交叉案件办理机制，对涉及刑、民、行、公等多个领域的案件成立检察官办案组，确保监督不重不漏。同时要发挥上下一体化融合监督优势，充分发挥市、县两级检察机关的空间优势、时间优势和省级、最高检的专业优势、层级优势，不断健全上下级检察机关接续监督机制。

（六）网络化监督：与社会监督良性互动，积蓄监督主体动能势能

检察监督的出发点和落脚点都是以人民为中心，如何实现检民无缝互动，最广泛地调动社会公众的积极性和参与度，一是要发挥公益诉讼的放大效应。公益诉讼特别是行政公益诉讼对于维护社会的公正、公平以及正常运作具有不可替代的作用。但是，这是一个涉及全社会、全方位、全领域的巨大的系统工程，必须打一场“人民战争”，为法治社会增加监督体量和监督动能，公益诉讼可以将“社会之网”与“法律之网”密织在一起，保证公共利益和公共权力不被假以“正义之手”的名号，公共产品和公共服务不被浪费与侵吞。在这个人人都是“麦克风”、人人都是“自媒体”的“万物互联”时代，个体通过各种网络平台与这个社会连接并发生联系，检察机关凭借《宪法》赋权的天然优势与侦查、起诉等专业积淀，增强与公众的良性互动，借助人民群众的“千里眼”“顺风耳”，优化整合社会资本的监督动能和监督势能，增强与每一个社会细胞的良性互动，在弥补办案力量不足、监督线索来源少、调查取证困难等问题的同时，让每一个人都成为“检察官”和“监督员”，为检察监督提供一个“网络监督”的平台通道，不断增强全民法治观念，塑造法治共同体。比如，聘请辖区具有强烈公益保护意识和社会责任感的“两代表一委员”①“两代表一委员”，即人大代表、党代表、政协委员。、社区或村委会工作人员、热心群众等为检察联络员，辐射辖区所有街道办事处、乡镇、社区、村委会，织建案件线索收集网，充分发挥联络员贴近群众生活的优势，有效拓展检察监督线索渠道。二是完善检察听证审查制度，规范听证程序，选择群众反映强烈、社会矛盾突出、重大疑难复杂的案件，由检察长主持听证，推动矛盾争议化解。同时探索简易听证、上门听证、远程听证等，充分发挥公开听证的外部监督作用。三是用好检察智库，探索建立案件专家咨询论证、效果第三方评估机制，提升法律监督的精准度和影响力，防止机械司法和就案办案，不断强化法律监督能力，增进社会法治共识。

（七）数字化监督：解放发展监督生产力，赋能检察监督提质增效

《意见》要求，要在公、检、法、司之间的跨部门协同办案时运用大数据、区块链等技术。以往检察监督职能作用发挥不充分的一个很重要原因，就是依靠传统的个案审查方式，只能通过一些孤立的、片面的、静止的案件信息发现监督线索，一些深层的、变化的、整体的案件问题不容易被发现，运用大数据筛查可以让这些信息彼此串联、关联、并联，发现背后的规律和原因。因此，大数据背景下，必须加快数字检察建设，以现代化手段赋能专业化监督，推动刑事案件受案立案信息、民事和行政案件信息、监管场所音频视频信息等数据与检察机关实时共享，促进大数据技术与检察监督深度融合，提升检察机关从海量案件数据中自动发现立案、侦查、审判、执行等全流程各环节工作中常见违规违法问题的能力。让数字“跑路”、让数字“说话”、让数字“证明”，极大地解放和发展了监督“生产力”，为制造更多“检察产品”、提供更多“检察服务”、贡献更多“检察智慧”提供了强大的“生产工具”，彻底改变监督主体与监督客体、监督环境、监督方式之间的关系，实现数字赋能监督，监督促进治理。当前各地积极探索大数据检察监督，并组织大数据法律监督模型比赛，取得了不少成效，但全国范围的大数据检察监督模型和应用系统并未建立，不少省市出现了重复、低水平建设问题，耗费了大量人力、物力、财力。应当尽快进行顶层设计，统一数据采集、数据挖掘、数据应用等建设标准，防止形成诸多信息孤岛、数据散沙，发挥检察大数据整体监督效能。为此可以分阶段进行，比如可以先行探索建立四维业务数据分析研判模型，即与侦查机关、审判机关、司法行政机关等执法司法部门主要业务数据的联动分析，在此基础上重点推广具有普适性、成熟稳定的大数据技术开发应用，持续提供基础性、通用型、平台化、模块化的大数据技术服务，并根据监督需要设计“私人订制”，将相关数据进行排列组合比对碰撞，最大限度满足办案人员的个性化需求和类型化指导。在办理案件的多元性基础上，对案件类型进行自动识别和梳理归纳，比如将虚假诉讼监督分为公益侵害型、私益侵害型、政策规避型等类型[10]，完善类案检索机制，对于法律规则适用不明、存在重大分歧以及裁判结果与类案裁判可能发生冲突的案件，自动生成类案及关联案件强制检索报告，提高办案效率，解决深层问题，提升治理效能。