侦查阶段公安机关推进涉案企业合规改革的路径

胡裕岭，姚浩亮

（华东政法大学，上海 200042）

现代企业内部组织结构日趋复杂化，对涉企类案件的犯罪治理提出了新的挑战。传统犯罪治理强调法的威慑功能，试图以严刑手段来遏制犯罪的发生，而现代犯罪治理的研究方向正由“威慑刑”向“预防刑”转变，以内部治理与外部监管相结合的企业合规应运而生。对涉案企业而言，企业合规是其恢复运营的一次机会；对刑事司法机关而言，企业合规是协商性司法理念的实践，也是犯罪治理新模式的探索。在最高人民检察院的部署下，涉案企业合规改革首先在审查起诉阶段取得阶段性成效，但在侦查和审判阶段却鲜有提及，不利于合规效果的彰显。故此，企业合规在刑事诉讼全流程适用的研究必要且紧迫。立案侦查程序作为刑事诉讼的第一道流程，也是刑事司法机关与涉案企业接触的第一道程序，通常由公安机关主导。公安机关在侦查阶段如何推进涉案企业合规改革；如何加强与行政机关、检察机关的协作配合是亟待回答的两个问题。鉴于此，本文以公安机关在侦查阶段推进涉案企业合规改革的理论证成为引，分析公安机关所面临的问题，提出完善建议，为改革实践提供些许理论智识。

一、公安机关在侦查阶段推进涉案企业合规改革的证成

涉案企业合规改革是协商性司法理念的典型体现，也是提升刑事诉讼效率的新举措。目前，多数研究均围绕检察机关、审查起诉阶段进行，有关公安机关、侦查程序的研究似乎“无人问津”。但从实践来看，公安机关在侦查阶段推进涉案企业合规改革已成必然之势。这不但有理论基础作为支撑，而且相应法律规范也为其预留了制度空间。

（一）理论基础：宪法原则与基础原则的双重依据

在我国刑事诉讼制度中，公安机关、检察机关、审判机关各司其职，侦查、起诉、审判具有程序上的递进性。公安机关作为侦查程序的主导者，在侦查阶段主导涉案企业合规改革不仅能够节约司法资源的投入，还能够充分践行分工负责、互相配合、互相制约的宪法原则。

一方面，公安机关在侦查阶段推进涉案企业合规改革是司法资源高效运用原则的典型体现。在世界经济高速发展的背景下，涉企类案件数量激增，犯罪形式日益多样隐蔽①有学者将2014 年至2018 年的涉企犯罪情况进行了统计，案件从2014 年的2600 余件增长到2018 年的4000 余件，涉企单位犯罪呈明显上升趋势。参见李勇：《企业附条件不起诉的立法建议》，《中国刑事法杂志》2021 年第2 期。。在涉企类案件的传统侦查模式下，公安机关需要投入大量的人力、物力、时间方可实现侦查目的。而且对抗式的侦查模式无疑增加了公安机关查明案件事实的难度，不利于刑事诉讼效率的实现。在侦查阶段推进涉案企业合规改革的意义在于开启公安机关与涉案企业二元互动的新模式。出于获得合规激励的目的，涉案企业往往具有配合侦查工作的意愿，争取早日开展合规以出罪。所以，在侦查阶段推进该项制度不仅能够兼顾法律效益与经济效益，节约司法资源，还能够使企业尽早恢复正常经营，减缓“水漾效应”的影响[1]。此外，《中华人民共和国刑事诉讼法》赋予公安机关侦查、拘留、执行逮捕、预审的权力，基于上述权力基础衍生出合规告知权、合规审查权、合规激励权有助于公安机关在涉案企业合规改革中切实履责，实现与涉案企业互动的新模式，贯彻协商性司法理念以实现司法资源的高效运用。

另一方面，公安机关在侦查阶段推进涉案企业合规改革是分工负责、互相配合、互相制约宪法原则的具体落实。自企业合规试点以来，公安机关、审判机关较少参与其中，如部分学者所言：目前，公安机关和人民法院多处于‘友情赞助’的角色，并未对企业合规问题予以公开正式的回应[2]。检察机关不仅是涉案企业合规改革的主导者，对企业合规相关事务“全权负责”，还是审查起诉的决定者，一定程度上决定一个企业的未来走向。由于外部监督力量的缺失，检察机关难免落入既是运动员又是裁判员的身份悖论之中。区别于我国的合规制度，域外部分国家在设计该项制度时注重权力的分配与制衡，如美国以审判机关的司法审查权制约检察机关的暂缓起诉协议自由裁量权。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的经验[3]。所以，公安机关在侦查阶段引入涉案企业合规改革，能够对检察机关的合规主导权形成一定约束，使权力运作流程透明化。此外，企业适用合规以案件事实清楚，证据确实充分为前提。我国绝大多数涉企类案件由公安机关行使侦查权，检察机关的侦查权适用范围有限，且本质是法律监督职能的延伸。所以，从职权构造的角度来看，公安机关同样具备在侦查阶段推进涉案企业合规改革的必要性。

（二）规范依据：《中华人民共和国刑事诉讼法》与合规规范的双重进路

企业合规制度实施至今仍未在《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国刑法》等基本法中获得独立地位，始终附着于相关制度。认罪认罚与企业合规的同质性使其成为涉案企业适用合规的基本前提，也是公安机关参与涉案企业合规改革的法律基础。同时，在已有的合规规范体系中，相应的法律文件蕴含着公安机关参与涉案企业合规改革的制度空间。

一方面，认罪认罚制度贯穿刑事诉讼全过程，是涉案企业能否适用合规的基本前提。企业通过合规出罪不能与企业没有犯罪画等号。从某种意义上来说，企业合规考察是企业刑事责任的替代，在国外，有学者将其称作“类似惩罚”，这种“类似惩罚”产生于企业刑事责任，因此具有准刑罚的性质[4]。根据《中华人民共和国刑法》第五条所确定的罪刑相适应原则，刑罚不仅与行为主体所犯罪行相适应，还与其所承担的刑事责任相适应。刑事责任与犯罪人的人身危险性相挂钩[5]，故当企业通过合规消除犯罪因子，通过法益修复弥补犯罪损害后，即表明其犯罪意志的消灭，相应的刑事责任也随之降低。基于罪刑相适应原则，刑事责任的降低将同步减轻刑罚。然而，实体法并未赋予合规从宽法定情节的地位。所以，《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》（以下简称“指导意见”）第四条将企业合规制度附着于认罪认罚制度之下。《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》第五条明确该制度贯穿刑事诉讼全过程，《中华人民共和国刑事诉讼法》第十五条将其作为一项基本原则确立下来，同时在第一百六十二条第二款明确公安机关应当将犯罪嫌疑人自愿认罪的情况记录在案，随案移送，并在起诉意见书中说明相关情况。上述规定表明，认罪认罚制度为公安机关在侦查阶段推进涉案企业合规改革提供了正当性。

另一方面，合规规范体系为公安机关在侦查阶段推进涉案企业合规改革预留了制度空间。“指导意见”第十四条第一款规定合规计划、书面报告等合规材料是检察机关作出批捕决定、变更强制措施决定的重要参考。检察机关的批捕权在侦查阶段行使，而上述文件由公安机关收集并经其审查。据此，该条规定暗含了公安机关在侦查阶段可以参与涉案企业合规改革的意思。《涉案企业合规建设、评估和审查办法（试行）》第三条明确规定涉案企业应全力配合有关主管机关、公安机关、检察机关及第三方组织的相关工作。这表明公安机关是参与涉案企业合规改革的适格主体，负有督促企业积极参与合规、修复法益的重要职责[6]。

（三）实践概况：典型案例与地方实践的双重视角

长期以来，检察机关主导着涉案企业合规改革的实践，能够独自影响涉案企业的最终走向。但从最高人民检察院颁布的四批典型案例来看，侦查阶段的公检协作为涉案企业合规改革提供了较大的助力；从当前的地方实践来看，公安机关、审判机关、刑罚执行机关正积极参与涉案企业合规改革在刑事诉讼全过程适用的探索。

一方面，典型案例为侦查阶段开展涉案企业合规改革提供了实践指导。在合规试点改革初期，合规考察期限不足、“纸面合规”现象频发等问题引发了理论界与实务界对合规有效性的质疑。为解决上述问题，部分检察机关将合规准备工作前移至侦查阶段进行。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第二百五十六条的规定，检察机关介入侦查程序的方式分为依职权介入与公安邀请介入两种，在涉企类案件的办理中细化为提请审核模式、商请介入模式、主动介入模式三种路径，具体表现为公安邀请介入、审查批捕介入、挂案监督介入、变更强制措施介入四种形式①笔者通过分析最高人民检察院颁布的四批典型案例，认为检察介入侦查的模式可以细分为“公安邀请介入（4 次）”“审查批捕介入（1 次）”“挂案监督介入（1 次）”“变更强制措施介入（1 次）”四种具体表现形式。。在具体案例中，公安机关的工作大都为查明案件事实，与合规相关内容较少，部分公安机关应检察机关邀请以联席会议的形式共同研判企业适用合规的可能性。从典型案例的情况来看，侦查阶段开展涉案企业合规改革具有可行性，但公安机关参与度较低，甚至有被检察机关“推着走”的趋势。

另一方面，在地方实践中，公安机关积极参与侦查阶段的涉案企业合规改革。随着涉案企业合规改革的全面铺开，检察机关与行政机关、公安机关、审判机关、刑罚执行机关的协作日益紧密，联席会议、同堂培训、协作协议的作用日趋凸显。例如，山西省介休市人民检察院与介休市公安局就涉税案件企业合规的侦查介入、侦查阶段的合规整改、非羁押措施的适用等问题进行研究。此外，部分检察机关与公安机关、审判机关合作，邀请民警、法官加入第三方监督评估机制管委会，共同推进企业合规在刑事诉讼中的全流程适用。如广东省珠海市人民检察院与珠海市中级人民法院、市公安局在珠海市涉案企业合规改革工作推进会上出台了《关于在开展涉案企业合规工作中加强协作配合的意见（试行）》；辽宁省人民检察院在与辽宁省高级人民法院联合印发《关于联合推进涉案企业合规改革的实施办法》的基础上，与省公安厅有关涉案企业合规改革的协作办法也进入会签环节。

二、公安机关在侦查阶段推进涉案企业合规改革的省思

涉案企业合规改革的检察主导引发了对检察权过度膨胀的担忧，有研究者提出检察权的扩张不仅限缩了审判权的行使，还消解了侦查权的运作[7]。公安机关作为侦查程序的主导者，理应在侦查阶段的涉案企业合规改革中积极作为。但是，从前述规范与实践来看，公检机关的分工不明，参与有限等问题制约着公安机关对侦查程序主导职能的发挥。所以，公安机关在涉案企业合规改革中的本体职能为何，又如何与相关主体做好衔接与协作是需要明晰的两个问题。

（一）公安机关在涉案企业合规改革中的职能反思

实践中，公安机关大多具备参与涉案企业合规改革的积极性，但是其具体职能为何尚未厘清。相应制度规范仅规定公安机关具有“查明案件事实”的法定职能，却未结合涉案企业合规改革的实施情况分析公安机关在其中应由何为，而且传统的对抗式侦办模式亦与涉案企业合规改革背后的协商性司法理念相悖。

一方面，相应规范为公安机关在侦查阶段推进涉案企业合规改革预留了制度空间，但尚未明晰其本体职能。我国现行刑事司法程序过度强调对犯罪科处刑罚，程序出罪功能缺位，以公安机关立案侦查程序缺乏缓冲机制较为典型[8]。在域外刑事司法实践中，涉企类案件的办理具有侦检一体化的特征，检察机关能够主导立案侦查与审查起诉，所以涉案企业与检察机关在侦查阶段即可达成暂缓起诉协议或是不起诉协议。在我国刑事司法实践中，侦查程序相对独立，检察机关仅有监督、引导之能。所以，公安机关本应积极推进侦查阶段的涉案企业合规改革，但是制度指引的空白束缚着它的手脚。

其一，查明案件事实、查获犯罪嫌疑人是公安机关的法定职责。立案侦查程序作为刑事诉讼的第一道流程对后续程序影响较大，《中华人民共和国刑事诉讼法》第三条明确了公安机关在刑事诉讼中的职责，并明确公安机关具有拘留、执行逮捕的权力。据此，公安机关就侦查强制措施的适用、侦查策略的制定有很大的自由裁量空间。虽然有研究者呼吁侦查机关应该将保障企业利益、保护企业开展合规的必要能力的理念纳入侦查活动中，但是上述内容并非公安机关的法定职责，也没有相应指引要求公安机关如此。对公安机关而言，查明案件事实、查获犯罪嫌疑人的价值必然高于保障企业的利益与合规开展能力。所以，公安机关在侦查程序推进涉案企业合规改革，保障企业利益在现阶段仅能靠其自觉，缺少制度约束。

其二，我国合规制度设计忽视了侦查机关的积极作用。涉企类案件涉及主体多、调查取证更为复杂、案件定性有更高的专业要求，检察机关比公安机关更能办好案件[9]。这可能是涉案企业合规改革由检察机关主导的重要原因。目前，检察机关对涉企类案件的证据收集、合规审查、强制措施适用多有指引，部分公安机关根据已经颁布的典型案例指导侦查工作。相较程序规定等规范性文件的明示，典型案例的指引功能如何尚未可知；检察机关介入侦查引导公安机关的取证工作不仅加重了自己的工作负担，还不利于维护侦查程序的独立性。出于侦查独立性的要求，侦查阶段的涉案企业合规改革应由公安机关主导推进，检察机关居次引导，但制度指引的缺失令公安机关寸步难行，令检察机关有“越权”之嫌。所以，明确公安机关在涉案企业合规改革中的本体职能不仅是出于程序价值的需要，也是出于实践背景的需要。

另一方面，传统对抗式侦查的侦办模式与涉案企业合规改革所承载的协作性司法理念相悖。对公安机关而言，无论是对抗式侦查，还是协作性司法，最终都为查明案件事实服务。但是，从具体进路看，若公安机关与涉案企业存在敌对关系，考虑到企业毁灭证据等因素，间接影响了侦查工作的效率及案件查明进度[10]。公安机关为追求侦查效率所采用的部分举措是导致这一问题出现的直接原因，而且这些举措亦不利于涉案企业合规改革工作的推进。

其一，侦查强制措施的过度适用是对抗式侦查的典型体现。公安机关为顺利侦破案件，大多会对涉案企业及相关人员采取侦查强制措施，而在检察机关主导合规不起诉制度的大背景下，公安机关的这一举措使得整个合规不起诉制度启动前后的程序运行方式有明显的割裂感，从而导致合规不起诉制度无法达成其预期的效果[11]。出于固定证据、查明案件事实的需要，公安机关往往采用查封、冻结、扣押等侦查强制措施对涉案企业的资产进行控制。虽然《中华人民共和国刑事诉讼法》对侦查强制措施的适用设置了重重限制，但《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中提到“利用公权力侵害私有产权、违法查封扣押冻结民营企业财产等现象时有发生”[12]。公安机关对案件事实的认识是一个循序渐进的过程，加之企业犯罪错综复杂，侦查强制措施的适用往往会将犯罪资产与经营资产一并控制。但是，超期冻结、超期扣押，扩大适用范围等程序性违规事宜的存在，无疑加重了企业的负担，亦对其合法权益造成侵害，影响两者关系。此外，公安机关倾向于对犯罪嫌疑人采用侦查强制措施，防止其逃窜。最高人民检察院相关部门负责人指出：“全国刑事案件逮捕人数总量仍然很大，每年近90 万人，批捕率持续在80%左右的高位运行；忽视社会危险性条件，构罪即捕的问题仍然较为突出。”[13]《人民检察院刑事诉讼规则》第一百四十条将认罪认罚作为可以认为涉案主体不具有社会危险性的情形。逮捕以“社会危险性”为前提，根据该条规定，涉案人员在认罪认罚后可以变更强制措施回到企业主持运营，为后续合规做准备。所以，公安机关需要转变“构罪即捕”的办案模式。

其二，“疑罪从挂”亦不利于涉案企业合规改革。部分涉企类案件在公安机关立案后，由于案件事实不清、证据不足等因素长期处于侦查阶段，形成“疑罪从挂”的特殊现象。如张家港S 公司雎某某销售假冒注册商标的商品案，涉案企业自2019年被立案后直至2021 年才通过合规实现出罪。在该案的立案侦查期间，公安机关始终未查明案件事实且证据不足，涉案企业存在无罪抗辩。按照《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百八十六条的规定，此种情形应做撤案处理。但公安机关对该案“一挂了之”，并导致企业因长期处于侦查程序而面临经营困难的局面。可见，“疑罪从挂”易导致企业为侦查程序所累，对抗式的侦办模式显然不利于企业合规制度的有效推行。此外，以刑事合规为挂案清理的手段并非最佳选择。第一，合规以案件事实清楚、证据确实充分为适用前提，挂案往往性质尚未明确，若采用该项举措无疑与疑罪从无原则相冲突。第二，存在人为制造冤假错案的风险。合规以出罪为激励，部分不存在犯罪事实的企业可能以此为目的认罪认罚。所以，笔者认为针对此类挂案公安机关需要兼顾侦查效率与客观事实，对该撤案的案件及时撤案，交由相关行政机关处理。

（二）公安机关在涉案企业合规改革中的衔接困境

涉企类案件以行政犯居多，往往由行政机关移送给公安机关；立案侦查程序居于刑事诉讼程序之首，是涉案企业合规改革的必经流程。可见，公安机关在涉企类案件的办理中起承上启下之效，是行政执法与刑事司法之间的桥梁，而检察机关在侦查阶段也主要通过公安机关了解案件事实。所以，如何畅通公安机关与行政机关、检察机关的协作，是其在侦查阶段推进涉案企业合规改革的必答之问。

一方面，公安机关与行政机关如何实现行政执法与刑事司法的有效衔接是一道难题。企业犯罪大多是行政犯，由行政机关先行处置，发现犯罪事实后移送公安机关立案侦查。在行政执法实践中，有案不移、以罚代刑等现象始终存在立案侦查中，公安机关也可能基于“没有追究刑事责任的必要”等各种理由，拒绝将涉案企业纳入侦查视野，或者侦查终结后拒绝将涉案企业移送审查起诉[14]。此外，公安机关案多人少的情况同样制约着案件移送的达成率。具体而言，两者衔接困难、协作不足主要源于以下几个因素。

其一，行政违法与刑事犯罪的实体法界限模糊。有研究者提出，行政违法在法益侵害、责任主体方面都存在不同于刑事犯罪的特殊性。以法益侵害的特殊性为例，相关理论已经由“质的区别说”过渡到“量的区别说”，但在“量的区别说”之下，法益侵害的轻重程度是划分两者的主要依据，犯罪较违法的侵害程度更为严重[15]。以环境领域内的行刑衔接问题为例，《中华人民共和国刑法》中的环境犯罪行为往往以环境法的相关规定作为前置判断标准，通常表述为“违反国家规定”“违反管理法规”等，构成不确定的空白罪状。但是环境立法却未能回应这种违法性判断的刑事需求，往往仅对刑事责任做出概括性规定，在事实上放弃了刑事责任判定的功能[16]。此外，部分行为如金融创新行为不受行政法归置，却可能被《中华人民共和国刑法》认定为非法吸收公众存款罪；环境法中部分违法行为与《中华人民共和国刑法》缺少认定标准上的衔接等问题同样模糊了两者的界限。

其二，证据标准差异导致证据转换困难。《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十四条第二款的规定架起了行政执法证据向刑事证据转换的桥梁，但两者的收集主体、收集程序、证明标准均存在差异。行政执法证据以证据材料的资格进入刑事程序，仅在经审查符合刑事证据标准后方可转化为证据使用。行政诉讼有“优势证据”“明显优势证据”等多重证明标准，但均低于“排除合理怀疑”的证明度，所以证据转换成功率并不高。此外，该条规定所涉及的证据范围均为实物证据，言词证据能否为“等”所涵盖的范围尚存争议。虽然《人民检察院刑事诉讼规则》《公安机关办理刑事案件程序规定》等文件均对“等”字做扩大解释，但《中华人民共和国刑事诉讼法》的司法解释将其严格限定于实物证据范围之内，这一点亦受到法条编纂参与人员及全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会负责人的肯定[17]。证据转换困难为行政机关不移送、公安机关不立案提供了借口。

其三，移送动力不足与监督力度不够同样制约着行政执法与刑事司法的有效衔接。行政处罚所获罚金是执法部门的重要收益来源，为保护部门利益，执法部门倾向“以罚代刑”，故导致行政执法部门案件移送动力的不足[19]。对此，最高人民检察院于2021 年印发了《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》,以加强外部监督的力量。但是检察监督刚性不足，检察机关的经费来源与人事任免受制于行政机关从而缺乏监督独立性等因素制约着检察机关的监督力度[19]。

另一方面，公安机关与检察机关如何实现刑事诉讼中的有效协作是所需面对的第二道难题。涉案企业在侦查阶段的存续状况与审查起诉阶段能否开展合规密切相关。在涉企类案件的处理上，侦查机关以查明案件事实为目的，检察机关在追诉犯罪的目的外有了挽救企业的考量。所以，公安机关与检查机关在目的上达成一致，贯通协作极为重要。然而，实践中两者的协作并不顺畅。

第一，检察机关与公安机关在涉案企业合规改革中的分工不明。《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的指导意见》（下文简称“侦检协作指导意见”）及侦检协作办公室是两者开展协作的主要依据与基础。根据该协作机制，在侦查活动中，公安机关起主导作用，检察机关起监督、引导作用，两者界限较为明确。然而，涉企类案件的侦办实践似乎打破了这一界限。由于检察机关主导涉案企业合规改革且有充分的实践经验，所以在此类案件的侦办中检察机关对公安机关的大部分活动均进行引导，甚至有“主导”的表征。合规规范体系以检察机关为实施主体设计制度，部分制度设计如侦查阶段的合规审查权使检察机关能够提前对涉案企业进行社会调查，但这实质是侦查工作的一部分。所以，合规规范体系的部分制度设计实则模糊了公安机关与检察机关的职能分工。

第二，检察机关介入侦查的手段各有千秋。在司法实践中，检察机关根据《人民检察院刑事诉讼规则》第二百五十六条的规定，探索出提请审核模式、商请介入模式、主动介入模式三条介入路径。“提请审核模式”与报请逮捕模式相近，能够最大程度地确保公安机关的侦查独立性，但是检察机关介入侦查过于有限而难以全面引导公安机关的合规调查。所以，在该模式下一些符合合规适用条件的企业可能被遗漏，公安机关的侦查活动受检察机关影响较小。商请介入模式强调检察机关应公安机关邀请提前介入侦查，共同协作。在该模式下，检察机关能够切实了解企业情况，有利于后续合规工作的开展，但是检察机关与公安机关职能划分不明的问题会过于凸显，办案的同质化倾向会过高，弱化彼此的监督制约关系。主动介入模式在实践中主要表现为检察机关借挂案清理、审查逮捕的机会主动与公安机关协商介入侦查。但是，借企业合规之名开展挂案清理的不足前面已有论述，借审查逮捕之机介入侦查的实践较为有限。所以，三条路径的长期效果如何有待考证。

第三，检察机关介入侦查时机不明可能有碍侦查目标的实现。公安机关的法定职能与侦查目的具有一致性，即查明案件事实、查获犯罪嫌疑人。检察机关如果在公安机关立案侦查之初即介入，不仅可能导致部分涉重罪企业、涉案人员借合规之名逃脱刑罚的制裁，还可能令部分不应受《中华人民共和国刑法》规制的企业、涉案人员被动认罪，造成冤假错案。检察机关如果在案件基础事实尚未查明前介入侦查，虽然能够引导公安机关的取证方向，保障企业利益，但是可能延缓公安机关查清事实的进度。检察机关如果介入时机过于滞后，可能导致部分企业、涉案人员为侦查强制措施所累，甚至会产生“疑罪从挂”现象，对涉案企业合规改革不利。所以，明确检察机关介入侦查的时机是兼顾侦查目的与企业保护的关键，也是尊重侦查独立性的需要，但是相关规定目前仍处于空白，仅依靠已有的介入规定难以应对当下的问题。

三、公安机关在侦查阶段推进涉案企业合规改革的路径

在协商性司法理念的加持下，公安机关对涉企类案件的侦办模式也应做出相应的改变。所有法律制度的底层结构都是互惠的合约，底层逻辑依旧是“舍鱼而取熊掌”的利弊权衡[20]。所以，通过立法明确公安机关的具体职权是其在涉案企业合规改革中履职的基础，同时，需要明确公安机关推进合规改革的程序事项与协作机制助其更好履职。

（一）明确公安机关合规改革的三项职权

现阶段，检察机关主导涉案企业合规改革的司法实践已成基调，公安机关参与其中亦有必要性。倘若侦查程序的运行不顾及后续的起诉阶段，将会给后面的程序活动造成阻碍，甚至会导致侦查程序自身的工作归于无效[21]。所以，通过立法明确公安机关在涉案企业合规改革中的具体职能确为必要。

首先，合规告知权。从目前的企业合规实践来看，大部分涉案企业为中小微企业。中小微企业法律意识较低，获取法律服务的能力有限，大多对相关法律规定、政策制度缺少了解。公安机关在立案侦查之初告知涉案企业合规从宽的规定不但可以了解企业的合规意愿，而且有利于缓解涉案企业与公安机关之间的紧张关系，在一定程度上弱化企业的抵抗心理。

其次，合规审查权。检察机关在决定企业是否可以适用合规之前，通常会结合公安机关移送的案卷材料对企业的合规能力、合规意愿、社会价值等因素进行综合评估。公安机关常年奋战在侦查一线，对企业实际情况的了解更为直观，更适合行使此项权力。而且由公安机关行使此项权力能够尽早实现案件的分流，提升后续工作的效率。具体而言，该项权力的行使可以分为两个阶段。第一，在立案审查阶段通过立案材料对涉案企业进行形式审查。第二，通过侦查活动对涉案企业进行实质审查。由于立案审查期限较短且内容有限，因此公安机关仅能通过立案材料了解涉案企业可能存在的犯罪事实、是否有合规计划等基本情况。在侦查活动中，公安机关能够通过询问、讯问、搜查、扣押等侦查措施了解企业的财务流水、公司规章等具体事项，并能借侦查之机对涉案企业进行社会调查，全面了解企业的合规意愿、合规能力、社会价值等因素。从改善的角度，基于法益修复程度、悔罪程度、合规计划可行性、正常运营能力、缴纳行政罚款能力等要素对涉案企业进行实质审查[22]。

最后，合规激励权。域外企业合规制度运行顺畅的原因之一是涉案企业在侦查阶段即可获得激励。而我国合规制度的程序激励机制在审查起诉阶段方显其效，在一定程度上影响了涉案企业配合侦查工作的积极性。侦查强制措施的适用是横在公安机关与涉案企业之间的一道阻碍，若对其适用采轻缓之态或为一种激励。企业认罪认罚是涉案企业不具有社会危险性的表现，亦表明拘留、逮捕等强制措施缺乏适用的必要性。因此，公安机关可以结合企业认罪认罚情况、案件社会影响、危害结果严重程度等因素贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策，推行合规非羁押制度，避免“水漾效应”对企业造成的负面影响。然后，《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百六十二条第二款赋予公安机关在起诉意见书中建议检察机关从宽处理的权力，该项权力能够融为合规激励权的一部分，提升涉案企业在侦查阶段认罪认罚的积极性。此外，有研究者提出赋予公安机关合规不立案、撤销案件的权力[23]。涉案企业适用合规的基础即在于企业认罪认罚，案件事实清楚，证据确实充分。所以，因合规撤案并不满足《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百八十六条所规定的适用情形，而且立案以犯罪事实存在为前提，事后的合规或立案前的合规承诺并不能磨灭犯罪切实存在的客观事实。据此，该项权力不应作为激励的一部分。

此外，笔者认为合规启动权与合规监督权不宜赋予公安机关。合规启动以案件事实清楚、证据确实充分为必要前提，而这亦是公安机关的侦查目的所在。

公安机关若单方面决定合规程序的启动易陷入既是裁判员又是运动员的身份悖论之中；侦查阶段尚未建立第三方评估等配备机制；案件事实查明之前贸然启动合规对刑事追诉亦有影响。所以，该项权力宜由检察机关在审查起诉阶段行使。合规监督权包含合规考察期间的监督以及合规不起诉后的持续建设监督。第一，合规启动与考察皆在审查起诉阶段进行，公安机关不宜跨程序进行监督；第二，公安机关善于犯罪侦查，但不擅长合规治理；第三，事后的持续性监督由第三方机构监督更为专业、中立；第四，公安机关的侦查工作繁杂琐碎，投入合规监督将有碍其法定职能的实现。所以，合规考察期间的监督宜由检察机关与第三方评估委员会共同进行，事后的持续性监督宜由第三方机构在检察机关的指引下进行。

（二）明晰公安机关合规改革的程序事项

涉案企业合规改革视阈下的涉企类案件的侦查不同于传统涉企类案件的侦查，公安机关在查明犯罪事实的基础上，还需综合调查企业是否具备开展合规的价值。所以，明晰相关程序事项，以文件指引工作确有必要。具体来说，笔者认为下述几方面内容需要明确。

首先，明确合规制度适用的案件范围。根据《中华人民共和国刑法》第三十条规定，单位犯罪的范围仅限于公司、企业、事业单位、机关、团体实施的危害社会的行为，但在司法实践中，企业合规已经逐渐演变为“企业家合规”。“指导意见”第三条明确企业合规不仅适用于企业，还适用于个人加剧了“企业家合规”的现象。对公安机关而言，人企合一的特性不利于其区分单位犯罪与自然人犯罪，《中华人民共和国刑法》的模糊指向亦不利于案件分流。从实践来看，涉企类案件所涉罪名遍布各个领域，从正面以列举方式明确适用范围实属困难。所以，可以参考“指导意见”第五条的规定及相关从宽规定的消极适用条件来明确。笔者认为，个人以实施犯罪为目的而设立公司的，个人以公司名义实施犯罪的，涉嫌危害国家安全、恐怖活动等犯罪的，造成重大人员伤亡或财产损失的，可能判处10 年有期徒刑及以上刑罚的不宜归入侦查阶段合规制度的适用范围。此外，出于追诉目的的考量，应以公安机关认为不宜适用的为兜底，赋予其裁量空间。

其次，探索侦查强制措施的从轻适用标准。侦查强制措施的轻缓适用能够作为合规激励权的一部分，但就侦查强制措施的适用本身而言，笔者认为亦可分层级使用。第一，以企业是否已经建立行之有效的合规管理机制为标准，已经建立的企业可以从轻适用强制措施；第二，以立案侦查前是否主动投案为标准，自动投案的企业可以从轻适用强制措施；第三，以企业社会危害性为标准，社会危害性轻微的企业可以从轻适用强制措施；第四，以企业是否初次实施违法行为为标准，初犯可以从轻适用强制措施；第五，以企业是否存在其他犯罪风险为标准，其他犯罪风险低的企业可以从轻适用强制措施。

最后，厘定侦查终结后的案件移送标准。《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百六十二条第一款以犯罪事实清楚，证据确实充分为侦查终结及案卷移送的条件。公安机关在侦查阶段推进涉案企业合规改革只是将合规准备工作前移至该阶段进行，但并不具备合规启动权与合规监督权，合规启动亦以审查起诉为程序起点。所以，该条规定所定标准应为涉企类案件移送的基础标准。在此基础上，公安机关需要将企业调查情况、合规评估文件及与适用合规相关的材料一并移送检察机关，故可以将“合规调查基本完成”作为涉企类案件移送的非硬性标准一并写入相关指导文件中。

（三）加强公安机关与行政机关、检察机关的协作配合

公安机关在侦查阶段推动涉案企业合规改革离不开行政机关、检察机关的协作配合，行政机关与检察机关亦离不开公安机关的支持。所以，加强公安机关与行政机关、检察机关的协作，构建涉企类案件信息共享平台具有现实价值。

一方面，完善公安机关与行政机关的协作机制。行政执法与刑事司法的衔接不畅是始终悬而未决的问题，笔者认为，强化公安机关与行政机关在涉企类案件中的衔接协作可以从以下几方面着手。第一，明确重点罪名界分标准。有研究指出，企业（家）犯罪主要集中于非法吸收公众存款罪、职务侵占罪、拒不支付劳动报酬罪、挪用资金罪、合同诈骗罪等罪名中[24]。由于涉企类案件所涉罪名相对集中，江西省高级人民法院于2020 年发布《企业高发犯罪风险防控指引》，以此引导相关案件的行刑衔接。可见，围绕重点罪名构建衔接标准，有助于解决行政执法与刑事司法界分标准模糊的问题。第二，明确可以转换的证据范围仅限于实物证据。实物证据稳定且客观，对案件的证明作用往往取证于其所承载的证据事实与案件事实之间的关联度，以及内容本身的真实性。所以，对实物证据的审查以真实性、合法性审查为要，证据转换相对简单。若将言词证据包含在“等”内不仅违背立法原意，还加重了刑事司法机关的工作压力，而且在实践中，公安机关绝大多数情况下都会对言词证据进行重新取证。故不宜将其纳入可转换证据的范围。第三，强化外部监督力量。检察监督刚性不足难以促使相应主体切实履行职责，但行政机关、公安机关对检察建议的执行不力在理论上可能成立渎职。所以，引入监察监督以补强检察监督的刚性能够对相应主体增加外部压力，促使其依法履职。

另一方面，划分公安机关与检察机关的职能，促进公检协作。在职能划分上，检察机关应以其法律监督权规范公安机关的权力行使。第一，检察机关可以围绕侦查强制措施适用情况、羁押必要性、侦查程序合法性几个主要方面履行监督职能。第二，检察机关应对侦查机关变更强制措施的情况进行重点监督，谨防“一押了之”的办案陋习。第三，针对监督过程中出现的违法情形，检察机关应及时制发检察建议、纠正违法通知书，要求相应主体改正行为。第四，检察机关可以充分发挥侦检协作办公室的作用，实现“协作配合强化监督制约，以监督制约促进协作配合”[25]。而在具体协作上，明确检察机关介入侦查与公安机关协作的方式与条件实属必要。检察机关介入侦查有履行监督、引导职能的正当性，但同样需要尊重侦查的独立性，不可为合规而介入。所以，笔者倾向以公安邀请介入为主，以审查批捕介入、依职权介入为补充的介入方式。应公安邀请介入能够最大程度上确保公安机关侦查活动的独立性，切实划分公安机关与检察机关的分工范围。审查批捕介入、依职权介入能够弥补公安邀请介入的被动性。公安机关往往在查明基础事实后向检察机关提出批捕申请，检察机关于此时介入侦查较为适宜。依职权介入是检察机关能动履职的典型体现，但对侦查独立性影响较大，故置于最后。此外，检察机关介入侦查需要满足以下两个条件。第一，涉案企业认罪认罚，犯罪供述基本属实。第二，已经收集到的证据能够相互印证，案件犯罪事实基本查明，几乎不存在错误追诉的可能。

除前述协作机制外，公安机关、行政机关、检察机关可以共建涉企类案件信息共享平台，促进信息流通。信息壁垒的存在不利于机关间的协作配合。对检察机关而言，对涉案企业的评估需要建立在信息完备的基础上；对行政机关而言，畅通信息能够加强案件移送效率；对公安机关而言，信息完备有助于提升立案效率与侦查效率。所以，构建涉企类案件信息共享平台有其现实意义。具体来说，行政机关在行政执法时发现相关案件有适用企业合规可能性的或是存在犯罪可能的，即可将相关案件材料上传至平台供公安机关、检察机关查阅。公安机关查阅后，可以就相关案件及时与行政机关对接办理案件移送手续。公安机关在侦查过程中发现涉案企业可以适用合规的，可以在平台上进行标注，并将相关材料交由检察机关，使其初步审查并决定是否介入侦查。公安机关在侦查终结后，需将证据材料、案卷文书一并上传至平台，供检察机关查阅，并为后续行政机关参与合规工作提供基础信息。检察机关对涉案企业作出不起诉决定的，可以将相关决定、原因上传至平台，供公安机关与行政机关查看，间接起到了监督的功能，使权力运行透明化。

四、结语

随着企业合规在刑事诉讼全流程的适用推广，公安机关参与涉案企业合规改革的制度建设已成定势。由于侦查程序相对独立，公安机关在这一阶段的探索中需要发挥主导作用。目前，立法实践与司法实践并未明确公安机关的具体职能为何，如何与检察机关、行政机关做好分工与协作，对抗式的侦查模式亦不利于涉案企业合规改革的有效推进[26]。所以，完善相应的制度建设为公安机关提供行权依据是目前需要解决的首要问题。其后，公安机关在侦查阶段如何加强与涉案企业的协作互动，将企业内部调查与公安侦查工作有效融合均需要研究，以此不断丰富涉案企业合规改革的理论内涵与实践经验。