监察工作信息公开：价值、困境及制度构建

卫跃宁，熊馥琳

（中国政法大学，北京 100088）

一、问题的提出

具有鲜明中国特色的监察体制改革一经推行，就受到广泛关注，可以说监察体制改革是时代的产物，彰显出中国共产党的伟大创新精神以及与反腐败现象做斗争的果断决心。其一改以往反腐败斗争分散的局面，将权力集中于监察委员会，以实现权威高效反腐之目标。但与此同时监察委员会仍然属于权力行使机关，正所谓没有不受监督的权力，其本身也面临如何接受监督的重要命题。而监察工作信息公开制度的建立正是对这一问题的一种回应。《中华人民共和国监察法》（以下简称“监察法”）将监察工作信息公开作为监察机关接受民主监督、社会监督以及舆论监督这“三大监督”的前提，这突显了监察工作信息公开的重要性。2021 年出台的《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称“实施条例”）明确了监察工作信息公开的范围，进一步推动了监察工作信息公开制度的发展。但是，纵观学界现有研究，对监察工作信息公开制度的关注很少，其原因可能是监察机关工作本身具有封闭性，并富有“神秘化”色彩，对这一领域的研究往往使人望而却步。但是，与其他国家权力机关一样，监察委员会的权力是人民赋予的，倘若不对这一制度进行深入研究，难以对人民群众关心的问题进行回应，“谁来监督监督者”“如何监督监督者”的问题也难以得到解决，监察工作信息公开制度的发展也将止步于法律规范所规定的内容，监察机关“神秘化”的色彩也将愈加浓厚。因此，现阶段仍有必要理解和把握监察工作信息公开制度的定位，进一步分析现有制度的不足并找到合适的解决方案，推动该制度进一步完善。

二、监察工作信息公开制度及其价值分析

（一）对监察工作信息公开制度的理解

监察法第五十四条对监察工作信息公开作了明文要求，将监察工作信息公开作为监察机关的一项义务予以提出。实施条例进一步明确了监察机关工作信息公开的范围，搭建起监察工作信息公开制度的初步框架。而要理解监察工作信息公开制度，就不能不提政府信息公开制度、司法信息公开制度和党务公开制度。监察工作信息公开制度与以上这几项制度同属于公共信息的范畴，但是否意味着监察工作信息与上述某一项或某几项制度有重合，因而对是否适用相关规范还需进行厘清。换言之，只有通过制度与制度间的比较才能更加准确地把握监察工作信息公开制度。

信息是权力运行的载体，信息公开是现代民主国家公民监督公权力行使的重要制度机制[1]。从根本上看，监察工作信息公开制度与其他几项制度的区别在于权力对象的不同。政府信息公开针对的权力对象是行政权，旨在强化对行政权的监督。司法信息关注的是司法权的运行情况，通过数据统计等方面来审视司法行为[2]。相应地，党务公开针对的权力对象则是党内权力，使党的领导、执政等各项活动保持制度化、规范化、程序化[3]。而监察工作信息公开制度所针对的则是监察权，约束的应是监察权这一项权力。因此，理解监察工作信息公开制度的关键是要理解监察权。关于监察权的性质，学界已逐渐形成共识，即监察权虽整合了原先行政监察职能、检察职能中的反贪污等职能，但并不是简单的叠加，而是一种有机整合，从而形成的一项新兴的、独立运行的权力[4]。这也就决定了监察工作信息公开制度的独立性，这一制度最终强化的是对作为反腐败专责机构所能独立行使的监察权的监督，这与其他信息公开存在着本质上的不同。同时需要说明的是，国家监察体制改革形成了中国共产党中央纪律检查委员会（以下简称“中央纪委”）、中华人民共和国国家监察委员会（以下简称“国家监委”）合署办公的格局，纪检监察机关集中办理违纪、职务违法和职务犯罪案件，但这是否意味着党务公开所针对的纪律检查机关的信息公开实际上能够包含监察工作信息公开？笔者认为这仍然属于两个概念。中央纪委、国家监委合署办公不等于合并办公，也不是一体办公，中央纪委、国家监委之间仍存在分工负责[5]。监察法所规定的监察机关的职责是对职务违法和职务犯罪问题的监督、调查和处置，与党的纪律检查机关对违纪问题的处理等并不重合。因此，不能将党务公开的内容等同于监察工作信息公开的内容。

因此，监察工作信息公开制度是国家监察体制改革背景下的一项新制度，有其独特的立法特征，既不能等同于政府信息公开制度，也不等同于司法信息公开制度，更不能和党务公开制度画上等号，这一制度是一项独立的、符合监察机关工作特点的制度。进一步而言，这一制度应当是对监察机关行使监察权产生的相关信息以及其他与监察权行使具有密切联系的信息依法进行公开的一项监察制度。

（二）监察工作信息公开制度的价值诠释

监察工作信息公开制度是监察工作法治化的重要体现，其本身蕴含着多重价值，不论是对于人民群众还是监察机关自身而言，抑或是监察机关与其他机关之间的关系而言，还是对于监察法学的研究而言，均具有重要意义。

1.监察工作信息公开制度是落实全过程人民民主的现实需要

党的二十大报告提到要发展全过程人民民主，保障人民当家作主，并强调人民民主是社会主义的生命[6]。维护人民的知情权、参与权、表达权、监督权，是发展全过程人民民主的价值基础。而监察工作信息公开正是实现人民知情权、参与权、表达权和监督权的重要途径，是发展全过程人民民主的现实需要。

第一，监察工作信息公开能够保障人民群众的知情权。知情权是公民行使参与国家事务管理权、监督权等基本权利的基础与逻辑前提，监察机关负有公开监察工作信息的基本宪法义务，因监察权运作所产生的监察工作信息也应公之于众[7]。对于人民群众普遍关注的信息，监察机关依法予以公开，以便人民群众最大程度地了解相关信息，这无疑是对人民群众知情权的一种保障。

第二，监察工作信息公开能够保障人民群众的参与权。一方面，人民群众通过了解公开的监察工作信息，能够密切与监察机关的联系，将所知悉的问题线索积极向监察机关反映，发挥人民群众参与反腐败工作的重要作用。十九届中央纪律检查委员会向党的第二十次全国代表大会的工作报告中指出：“五年来，全国纪检监察机关共接收信访举报1695.6 万件次，其中检举控告类734.4 万件次，处置问题线索831.6 万件……全国纪检监察机关运用‘四种形态’批评教育帮助和处理933.6 万人次。”[8]这组数据恰恰说明，监察机关处置的问题线索很大程度上依赖于人民群众的发现，而非自身发现。这就要求畅通监察工作信息公开的路径，监察机关需要公开举报、控告的途径，人民群众才能与之“精准对接”。另一方面，人民群众也能够通过监察工作信息公开提供相应的建议。例如，特约监察员制度效果的发挥就有赖于监察工作信息公开，通过了解监察工作信息，特约监察员可以为监察工作提供有益建议，这同样是保障人民群众参与权的体现。

第三，监察工作信息公开能够保障人民群众的表达权。监察工作信息公开是人民群众与监察机关良性互动的桥梁，能够得知人民群众对监察工作的反馈。例如，通过微博、微信公众号等途径公开监察工作信息，人民群众对此发表的看法、评论等监察机关都能予以清晰地了解，更充分保障了人民群众的表达权。

第四，监察工作信息公开能够保障人民群众的监督权。人民群众通过公开的信息了解监察机关的工作情况，查看监察机关的工作是否真正落实，加强了对监察机关及其工作人员的监督。

2.监察工作信息公开制度是监察机关加强自我约束的具体体现

监察机关自成立以来，集中力量高效反腐，工作运行具有高度的封闭性，因此“谁来监督监督者”成为一个重要的命题。习近平总书记曾多次强调监察机关要加强自我约束。在二十届中央纪委二次全会上，习近平总书记再次指出纪检监察机关要完善内控机制，自觉接受各方面监督，对纪检监察干部从严管理，对系统内的腐败分子从严惩治，坚决防治“灯下黑”[9]。根据中央纪委国家监委网站公布的信息，在2021 年、2022 年两年中，全国纪检监察机关运用监督执纪“四种形态”批评教育帮助和处理纪检监察干部的人数分别为2.6 万余人次[10]、1.79 万人次[11]。这在一定程度上也表明对监察机关的工作人员还需加强约束。同时，监察法强调要建设忠诚、干净、担当的监察队伍，倘若监察人员不能避免自身腐败，将会比一般公职人员的腐败行为造成更为严重的社会后果，进而导致反腐败的权威难以树立。正所谓“阳光是最好的防腐剂”，将监察工作信息进行公开，将监察机关的监督、调查、处置结果等内容公之于众，接受人民群众的监督，能够加强监察机关的约束，提高监察机关的办案要求，使监察人员不敢腐、不能腐、不想腐，做好预防腐败的带头作用，将监察权更好地关在制度的笼子里，亦树立了监察机关胸怀坦荡、自觉接受监督、加强自我约束的良好形象。

3.监察工作信息公开制度是实现监察机关之间、监察机关与其他国家机关之间信息共享的重要纽带

一方面，监察工作信息的公开能够促进监察机关之间互相吸收先进经验，各取所长。例如，监察机关公布一些典型的案例，监察机关之间能够互相学习其中有益的办案经验，促进监察机关之间的交流互通，有利于不断提高惩治腐败的质效。另一方面，监察工作信息的公开有利于更好地与其他机关形成配合。《中华人民共和国宪法》、监察法均规定了监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合。而监察工作信息公开制度正是其他机关与监察机关积极配合的一个重要途径。例如，监察机关公布职务违法、职务犯罪办案数量等信息，有利于有关国家机关从中总结出相应的规律，更有针对性地配合监察机关的工作，从而更好地形成反腐败合力。

4.监察工作信息公开制度能够实现监察实践与监察理论研究的良性互动

自国家监察体制改革以来，包括法学、政治学等学科在内的众多学者，对监察制度展开了具体的研究，产生了诸多的新兴成果和有益理论。但是现阶段的理论研究还不能充分供给监察实践，其中一个重要原因就在于监察理论的研究和实践研究未能有机结合起来，这就包括相关监察工作信息不公开，导致实践数据难以获取，尤其是一些理论研究完全缺乏实际数据的支撑，难免会有“纸上谈兵”之嫌。

同时，纪检监察学科的设立更加强调理论与实践形成互动。2022 年9 月，国务院学位委员会在《博士、硕士学位授予和培养研究生的学科专业目录》中新设纪检监察学一级学科，开创了纪检监察学科建设的全新篇章[12]。这意味着纪检监察学科正式成为一门独立的学科，未来监察理论和监察实践的研究都属于纪检监察学科建设中的重要一环，并应形成理论与实践紧密相连的研究。而监察工作信息的公开，对于监察理论研究将大有裨益，从事相关子学科的研究者（如监察法学）能通过监察工作信息公开获取大量实践素材，真正实现理论和实践相统一，从而促进自身学科发展，最终提升纪检监察学的研究水平。同样，大量具有实践价值的理论成果又能够反哺实践，为监察实践的发展提供坚实的支撑和明确的指引，进而深化国家监察体制改革。

三、监察工作信息公开制度的困境及成因分析

（一）监察工作信息公开制度的困境：不完整的信息公开制度

监察法从宏观层面提出监察机关应当将监察工作信息公开，勾勒出监察工作信息公开制度的雏形，实施条例则进一步规定了监察工作信息公开的主体，即各级监察机关；指出了监察工作信息公开的途径，即互联网政务媒体、报刊、广播、电视等途径；提出了监察工作信息公开的要求，即及时准确；指出监察工作信息公开的范围，包括监察法规、依法应当向社会公开的案件调查信息以及检举控告地址、电话、网站等信息。虽较之监察法的规定有所完善，但本质上仍是较为简单、范围较广的规定，仔细分析会发现监察工作信息公开制度存在诸多不足。

1.现行法律规范中监察工作信息的公开范围不明确

第一，监察工作信息公开制度对公开的对象范围并未进行明确区分。实施条例中规定的公开的对象范围是向社会公开，而监察法中如对留置措施的采取则针对的是家属和单位①监察法第四十四条第一款：“对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属……”，但是这些区分并未形成类型化的规定。

第二，根据实施条例的列举情况，监察工作信息包括监察法规。但是实践中大量的除监察法规以外的规范性文件同样构成了监察机关工作的依据，但这些规范并没有公开，例如《监察机关监督执法工作规定》《中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定（试行）》《中央纪委国家监委立案相关工作程序规定（试行）》《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》《人民检察院提前介入监察委员会办理职务犯罪案件工作规定》均未公开。这就会引发一个问题，即倘若作为监察机关工作的规范性文件都不进行公开，又怎么能确保与监察机关职责相关的其他信息准确公开？这会与监察工作信息公开制度背道而驰。

第三，监察工作信息公开制度尚未明确是否有不公开的信息。一些监察工作信息不可避免地具有一定的保密性，将其一律公开显然并不合适，然而法律规范中却未规定不予公开的工作信息范围，这显然也有所缺漏。此外，现有监察工作信息只是粗线条地对公开范围进行了规定，仍有待进一步细化和完善。

2.监察工作信息公开制度只规定了监察机关应主动公开工作信息，却未明确相关人员是否能向监察机关申请公开监察工作信息

国家监察体制改革之前，原先的行政监察机关属于政府管理部门，当事人享有向行政监察机关申请公开监察机关工作信息的权利，而随着行政监察机关被撤销，当事人要求行政监察机关信息公开的权利也就不复存在[13]108。反观实践，有的监察机关在监察网站上明确规定监察机关的工作涉密性强，暂时不依照申请公开，直接否定了向监察机关依照申请公开的可能②例如，甘肃省兰州市监察机关在信息公开指南中提到不开展依申请公开的方式。据兰州纪检监察网：http://jiwjw.lanzhou.gov.cn/col/col15757/index.html，访问日期：2023 年5 月3 日。其他类似的还有甘肃省合作市、贵州省息烽县等。。更多的监察机关则并未明确是否能依照申请公开监察机关的工作信息。因此，监察工作信息公开制度是应当包括依照申请公开监察工作信息这一情形，还是需要排斥依申请公开监察工作信息的规定仍需进一步厘清。

3.监督保障机制空缺

目前法律规范中缺乏监察工作信息公开的监督保障机制。例如，法律规范中并未规定如何确保监察机关依法公开监察工作信息的监督机制，监察机关如果不公开相应的信息，是否需要承担一定的责任，公民对此是否享有相应的救济权利等均未提及。

除以上几点困境外，监察机关工作信息公开还存在程序机制的欠缺问题，即监察工作信息公开需要经过什么样的流程目前未置可否。例如，监察机关多久应当公开相应的信息，监察机关公开工作信息是否要经过审批等目前也未提及。监察机关工作信息相较于政府工作信息等具有更强的涉密性，在公开的程序上理应更加严格。目前的监察工作信息公开制度从整体上看并不完整，面临着诸多困境，这些问题都亟待解决。

（二）监察工作信息公开制度困境的成因：缺乏专门的监察工作信息公开规范

当前有关监察工作信息公开的规定只零散地见于监察法、实施条例中，这些规定还存在诸多疏漏，不足以支撑起监察工作信息公开的制度体系，在实践中的规范性和可操作性不强，同时对监察工作信息是否公开在实践中的灵活性和选择性也较大。而反观较之于监察工作信息公开制度发展颇为成熟的政府信息公开制度、司法信息公开制度以及党务公开制度，均有相应的公开规范加以支撑，为这些信息的公开提供了充分的依据和指引。政府信息公开制度有《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“政府信息公开条例”）为其提供规范依据，司法信息公开制度的规范依据主要有《人民检察院案件信息公开工作规定》《最高人民法院关于司法公开的六项规定》等规范性文件加以规范，而党务公开制度的依据也有专门的《中国共产党党务公开条例（试行）》进行规制，这些富有针对性的制度规定帮助搭建起相关公开制度的体系。由此可见，相对成熟和完整的信息公开制度有赖于一套具体的规范作为公开的依据，用以科学合理地构建起相关公开制度的规范体系。

综上所述，囿于现阶段还未形成专门针对监察工作信息公开的制度规范，为监察工作信息公开制度提供科学的设计和具体的规范指引，进而导致监察工作信息制度存在大量空白，欠缺完整的监察工作信息公开体系，最终也无法为实践中监察工作信息公开制度提供统一的标准和边界。

四、监察工作信息公开制度的具体构建

针对上文所述监察工作信息公开制度的困境及原因，笔者认为未来应由国家监委通过制定专门的监察工作信息公开的监察法规来加以完善。一方面，国家监委拥有制定监察法规的权力。《中华人民共和国立法法》已经明确监察机关能够制定监察法规①《中华人民共和国立法法》第一百一十八条：“国家监察委员会根据宪法和法律、全国人民代表大会常务委员会的有关规定，制定监察法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”，表明在立法上正式赋予了监察机关能够制定与自身职责密切相关的规范性文件的权力。监察工作信息公开制度的发展与完善本身就属于监察机关职责的一部分，由监察机关用监察法规加以规范本身具有合理性。另一方面，监察机关行使职权更加强调法律属性，监察权的行使离不开监察法这一法律的约束，加之监察机关工作信息公开的雏形是由监察法、实施条例所搭建，其法律属性更加明显，由监察机关制定监察法规加以规制具有适配性。通过这种方式，也将进一步推动监察工作信息公开制度的规范化、体系化及法治化，进而助推反腐败制度体系的完善[14]。因此，对监察工作信息公开制度予以规范，需要通过国家监委制定专门的监察法规对监察工作信息的公开范围、方式、程序等内容进行系统规定。具体而言主要包括以下几方面的内容。

（一）科学界定监察工作信息公开的范围

在监察工作信息公开的范围上，应当科学界定监察机关公开工作信息的范围并明确不公开的范围，区分向社会公众公开的信息以及向特定对象公开的信息。

1.应当公开的监察工作信息

（1）监察机关的机构设置、职能、工作程序等基本类信息

监察机关的机构设置、职能、工作程序等工作信息是由《中华人民共和国宪法》、监察法直接规定，这是监察机关工作的最基本信息，应当进行公开。例如对机构的设置，可以根据实践中的做法，将机构设置分为领导机构和组织机构，在领导机构中需要公布监察委员会主任、副主任及委员的名单，组织机构中公开各部门的设置及其权限。同时，还应当公布监察机关的办公地址、办公时间、联系方式等信息，以便社会公众予以了解。

在职能方面，有学者提到可按照监察机关的三大职能即监督、调查、处置职能进行公开[13]116。笔者对此也表示认可，同时进一步认为这三大职能信息的公开应当是一种结果性的公开而非过程性信息的公开。对于过程性信息公开的问题，在以往政府信息公开中仍有争议，如行政法学者对于政府信息中过程性信息界定为行政机关在行政程序中收集、制作的各种信息，诸如工作人员的工作讨论意见、行政机关的内部协商信息、行政执法记录等信息[15]；行政法学界普遍认为为了避免外界对行政机关工作的干扰，过程性信息不属于公开范围。类似地，监察机关工作中的过程性信息亦不宜公开，这也是基于保证监察机关工作的独立性及监察权运行的完整性和自洽性的需要，例如下级监察机关向上级监察机关申请批准采取留置措施，这种信息就不应当也没有必要公开，最终公开的信息应是采取留置措施这一结果。换言之，监察机关在对职能信息公开时，可行的方案是对监督、调查以及处置的结果予以公开。

对于工作程序，应当公布监察机关工作全过程的工作程序，分别包括前端的信访举报程序、中端的审查调查程序以及末端的复审、复核工作程序。信访举报程序包括监察机关受理信访举报的范围、信访举报的途径以及具体工作流程。审查调查程序应当将监察机关从受理职务违法犯罪的线索—问题线索处置—初步核实—立案审查调查—审理这五个步骤明确列举并进行简要阐释。复审、复核工作程序则应当按照监察法、实施条例的规定予以公布。

（2）法律、监察法规、与监察工作有关的党内法规、规范性文件等规范类信息

第一，与监察机关有关的法律、监察法规均作为监察机关工作的依据，必须进行公开。需要说明的是，法律、监察法规的公开还包括立法过程的公开，如向社会征求意见等。

第二，与监察机关有关的党内法规也应当予以公开。例如前文提到的一些纪委监委一起制定的文件，虽然性质上属于党内法规，但是仍包含监察工作信息的内容，这些规范性文件同样作为监察机关工作的规范依据，应当作为监察工作信息公开的范围。因此，这种情况下，既要进行党务公开，也应进行监察工作信息公开。

第三，实践中地方监察机关本身能够制定规范性文件，这些文件也应当公开。如有的地方监委专门公布了相关规范性文件的管理办法，认可地方监察机关作为规范性文件的发布主体①《驻马店市纪检监察机关规范性文件管理办法》，http://xxgk.zmdsjw.gov.cn/sitesources/zmdjw/page_pc/xxgk/jgwj/article32b9f1b180ce4c3 1ae5890dcc3a224a6.html，访问日期：2023 年5 月9 日。。监察机关也应当对这些文件进行公开，一来便于公众了解相应的规定，二来又能够使其处于社会监督之下，对于与法律、监察法规等上位法冲突的规定及时加以纠正。此外，实践中也存在监察机关与司法机关等联合制定的文件，这些文件也应当予以公开。如上文提到的衔接办法以及各地方监察机关与司法机关共同制定的相应文件，深圳市监察委员会与深圳市人民检察院、深圳市中级人民法院共同制定的《深圳市职务犯罪案件证据指引》②深圳市监察委员会、深圳市中级人民法院、深圳市人民检察院关于印发《深圳市职务犯罪案件证据指引》的通知，http://www.shenzhen.jcy,gov,cn/Dynamic/guifansudi/2952.html，访问日期：2023 年5 月9 日。，一些地方监委和人民检察院共同制定的《关于办理职务犯罪案件提前介入工作规定（试行）》①绿园区监察委与长春市绿园区人民检察院联合签订《关于办理职务犯罪案件提前介入工作规定（试行）》，http://www.changchunly.jcy.gov.cn/bmld1/202302/t20230206_3984941.shtml，访问日期：2023 年5 月9 日。需要说明的是该文件并未公开，但按照监察工作公开制度的应然要求，在未来应当予以公开。《关于检察机关移送审查起诉案件退回补充调查工作衔接办法》②《威远县检察院“四注重”办理职务犯罪及开展监检衔接成效明显》，https://www.wy.neijiangpeace.gov.cn/jczl/20220315/2553930.html，访问日期：2023 年5 月9 日。等文件。

（3）会议决策、工作报告、数据统计等日常决策、总结类信息

在监察机关的日常工作中，会形成相应的报告和会议决策，这些和监察机关的工作密切相关，了解这些信息，能够动态把握监察机关的日常工作以及知悉相关的重要决定，因此这些信息也应当公开。同时，对监察机关一段时间的工作应当形成相应的数据统计，诸如某一期间办理的职务违法、职务犯罪案件的数量，职务违法犯罪的干部级别等均应进行公开，这样不仅便于社会公众了解监察机关的工作成果，还有助于其他机关了解相关情况，总结出相应的规律，与监察机关一同积极应对职务违法犯罪的治理，加强职务违法犯罪的预防。

（4）监察机关相关人员管理、财务收支等管理类信息

第一，监察机关的管理类信息公开包括相关人员管理的公开。监察机关相关人员的管理是指与监察机关工作职责相关的人员进行管理的信息，例如，公务人员的招录信息需要公开，监察人员的任免等应当公开，特约监察员的名单、履历等应当公开。而像后勤人员这类与监察机关工作职责没有密切联系的人员信息则不用公开。这也是为了社会公众对有关情况进行了解，对监察人员进行监督的需要。第二，还包括监察机关财务收支信息。政府信息公开条例中将财政预算、决算信息、行政事业性收费项目以及政府集中采购项目的目录等财务信息作为政府信息公开的范围。与之类似，监察机关在平时工作中同样会涉及财务信息，包括收到公共预算财政的拨款、项目支出、具体的人员经费、“三公”经费等均应当进行公开，接受社会的监督，以维持监察机关的清正廉洁。

2.不予公开的监察工作信息

除了规定监察机关工作信息的公开范围外，基于监察机关办案保密性等因素考虑，还应规定不予公开的监察工作信息的范围。对于不予公开的信息范围，可综合考虑政府信息公开、司法公开、党务公开中的相关规定进一步得出结论。

政府信息公开条例第十四条规定对国家秘密、法律以及行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能会危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，做了禁止公开的规定。但对于涉及商业秘密、个人隐私等信息，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，可以予以公开。《人民检察院案件信息公开工作规定》第四条规定涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和未成年人犯罪的案件，以及其他依照法律法规和最高人民检察院有关规定不得公开的信息，不得公开。对于侵犯未成年人的案件一般不公开，但有必要公开的，应当在进行处理后公开。同时该规定第三十二条规定了公开法律文书应当屏蔽的内容，如与案情无关的自然人信息、涉及技术侦查措施的信息等内容。《最高人民检察院关于实行职务犯罪侦查工作八项公开的规定》中提到对于国家秘密、商业秘密和涉及危害国家安全、恐怖活动的职务犯罪案件信息以及其他依法不公开的信息，不在公开范围内。《最高人民法院关于司法公开的六规定》在执行公开和文书公开规定中也提到，对于涉及国家秘密、个人隐私等信息禁止公开。《中国共产党党务公开条例（试行）》第七条规定，党和国家秘密不得公开或者依照有关规定不宜公开的事项不能进行公开。同时规定，党务公开不得危及政治安全特别是政权安全、制度安全，以及经济安全、军事安全、文化安全、社会安全、国土安全和国民安全等。

综合以上这些规定可发现，对于不公开的设置实际上可以分为绝对不公开和相对不公开的规定。对此结合监察机关工作的实际，笔者认为监察机关工作信息不公开的内容也可以予以借鉴，即国家秘密绝对不公开，这也是基于《中华人民共和国保守国家秘密法》的要求。对于可能危害国家安全、政治安全、公共安全、经济安全和社会稳定等信息绝对不公开。监察调查中的秘密事项，如采取技术调查措施、举报人的姓名、个人信息等绝对不公开。对于商业秘密、个人隐私等信息，如果第三方同意公开或者监察机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，则可予以公开。

3.区分向社会公开的监察工作信息和向特定对象公开的监察工作信息

按照公开的范围应当进一步区分向社会公开的监察工作信息以及向特定对象公开的监察工作信息。上述公开范围中规范类信息，日常决定、总结类信息和管理类信息均应当向社会公开。在基本信息中，监察机关依法行使调查职能中采取的如留置措施、查封、搜查、扣押等对人身、财产有限制性的措施公开的范围应当是向特定对象公开，这主要是为了保障与被调查人有密切联系人员的知情权，便于了解被调查人的人身情况，以及与查封、扣押相关财产有关系的人员知悉相关情况。

（二）明确监察工作信息公开的方式及程序

监察机关工作信息公开的方式应当包括主动公开和依申请公开。主动公开体现的是相关国家机关与整个社会的关系，是点对面的，而依申请公开是相关国家机关和某一特定社会主体的关系，是点对点的[16]。依申请公开既能保障社会不特定群体的知情权，又能兼顾少数与监察工作信息有密切联系的人享有知情权，因此，监察工作信息公开的方式应当包括依申请公开。同时，这两种公开方式的不同使得相应的程序适用也有所不同。

1.主动公开的方式及程序

一方面，拓展主动公开的方式。实施条例已经规定了主动公开的方式，即互联网政务媒体、报刊、广播、电视等途径。当然不限于明确列举的几种，主动公开的方式还可以包括召开新闻发布会的方式。实践中，各级党委、政府、人大和法院、检察院早已建立起新闻发布和新闻发言人制度[17]。这也为拓展监察机关工作信息公开的途径提供了参考。当然，实践中也有一些监察机关已经建立了新闻发布制度，主动约见记者，接受采访，树立了监察机关主动接受社会监督的良好形象①如海口市纪委监委制定的《海口市纪委监委新闻发布制度》，荆州市纪委监委制定的《市纪委监委新闻发布暂行办法》。虽然不少监察机关没有建立新闻发布制度，但在实践中也通过召开新闻发布会的形式将相关信息予以公布，这同样值得肯定。。未来可以将新闻发布会的方式继续推广，监察机关也应确立并完善新闻发言人、新闻发布制度。与此同时，还可以通过发行公报来公开，在政府信息公开、司法公开中有国务院公报以及最高人民检察院、最高人民法院公报加以公开，国家监察委员会也可借鉴这种方式，建立类似公报的全国性刊物，将相关工作信息予以发布，促使依法公开的监察工作信息更加广泛公开。

另一方面，应当明确主动公开的程序。基于监察机关工作的特点、保障监察机关工作的权威性和独立性等考虑，监察工作信息的公开必须有严格的审批程序。监察工作信息的公开必须有相关部门严格把关之后才能进行发布。对于这一点，笔者认为更适宜参考党务公开的程序，因为在强调政治性、保密性等方面二者是非常相似的。党务公开的程序分为四部分，即提出、审核、审批及实施。首先由党的有关组织提出相应的公开方案；其次，由相关部门进行相应的必要性、准确性审核；再由党的有关组织依照职权进行审批，对于超出职权范围的事项还应当按程序报批；最后，由有关部门按照经批准的方案进行党务公开。因此，监察工作信息公开也应当经过专门的部门提出公开的范围等内容，由有关部门进行保密审查，再按照规定的程序进行报批，最后对通过的内容进行公布。关于公开的时间，笔者认为可参考政府信息公开条例中20 个工作日期限的规定，即规定监察工作信息公开由提出之日起20 个工作日内进行公布，以确保监察工作信息发布的及时性。

2.申请公开的方式及程序

第一，依申请公开应当确定一定的范围。笔者认为这应当集中于个案信息的公开，进一步而言只有被调查人或者涉案人员本身及其近亲属或者单位等与监察机关职权行使有利害关系的人，才可以依法向监察机关申请公开相应的工作信息。这既包括上述监察机关应向特定对象公开但实际没有公开的信息，也包括权利受到侵害寻求救济的过程中需要获取的相关信息。对于目前是否能像政府部门一样进行规定，即一般的社会公众也能申请公开，笔者对此持否定态度。监察机关的独立性和保密性有别于其他机关，对于职务违法犯罪的监督、调查、处置活动需要在一个相对封闭的环境下进行[18]。如果将依申请公开的范围确定得过大，难免会对监察机关工作造成过度干预，影响监察机关工作的顺利运行。

第二，对于依申请公开的形式可参考政府信息公开条例的相关规定，主要是以书面方式向监察机关提出申请，确有困难的，可以口头方式提出，在申请时必须明确申请的范围或其他便于监察机关查询的信息，如不明确则不予受理。

第三，在具体程序上，相较于主动公开的程序，依申请公开程序的第一个环节和主动公开的环节可以做替换，即最开始的程序是提出申请环节，之后由相关部门进行受理审查，既需要审查申请的形式要件，也需要审查内容等实质要件，确保不涉及国家秘密等涉密内容。只有形式要件和实质要件均符合要求，才能予以通过，否则不予受理。这一环节通过后再交由相关部门审批，审批过后才最终向相关人员公布有关工作信息。对于期限规定，可以在参考政府信息公开条例的基础上，结合监察机关办案的实际特点做出以下规定：对于申请公开的信息应当在收到申请之日起20 个工作日内进行回复，如果需要延长的，经监察工作信息公开部门负责人批准最长不超过20 个工作日。如果不予受理或者最终不批准的应当告知申请人相关理由，并告知相应的权利救济途径。

（三）构建监察工作信息公开制度的保障与监督救济机制

1.为确保监察工作信息公开制度的落实，应有相应的保障机制予以支持

在保障机制上，可通过加强对监察工作信息公开人员的培训，使相关人员对监察工作信息公开制度有全面、具体的了解，进而促使工作信息公开更加准确、规范。

2.应当加强监察机关自身对监察工作信息公开的监督

监察机关应当将信息公开的工作情况向上一级监察机关报告，上一级监察机关也应定期开展对监察工作信息公开情况的考核、评议。监察机关在对信息公开情况进行监督时应当包含两点内容：一是监察机关是否对有关信息进行了公开；二是监察机关公开的工作信息是否依法进行公开，有无不当之处。例如，在监督过程中应当着重关注是否存在将不应公开的信息进行公开、信息公开是否按照相关程序进行公开等情形。

3.应当保障公民的监督救济途径

正所谓“无救济则无权利”，即使法律规定了公民的众多权利，但当权利无法得到保障时，法律上规定的权利也将沦为一纸空文[19]。因此，即便监察工作信息公开规定设置了范围、方式等来保障公民的知情权，但一旦缺乏救济，为保障这一权利或者与之相关权利而进行公开的规定也将付诸东流。在政府信息公开中，公民可以通过复议、复核及诉讼的方式寻求相应的权利救济。考虑到监察机关工作的特殊性以及权力结构、机构设置等特点，对其救济途径应以内部救济为宜。具体可设置如下救济途径：第一，公民发现监察机关应当公开相关工作信息而未予公开的，可以向上一级监察机关反映情况，上一级监察机关收到后应及时进行处理并做出回复。如果发现情况属实，应当要求下级监察机关予以改正。第二，对于公民依申请公开而未受理或者批准的情形，较为可行的方法是参考目前监察法、实施条例中规定的权利救济途径。相关人员可以向监察机关提出复审，复审应当在一个月内做出，如果仍然不服，可以在收到复审决定之日起一个月内向上一级监察机关提出复核，上一级监察机关应当在两个月内做出决定。第三，如果公民认为监察机关公开的信息侵犯了个人隐私等权利，可以向监察机关提出申诉。具体的时间等要求，监察机关可按照目前法律关于申诉的规定进行处理。即监察机关应当在一个月内做出申诉决定，如果公民对处理决定不服的，可以在收到处理决定之日起一个月内向上一级监察机关申请复查，上一级监察机关应当在两个月内做出决定。

4.应当建立相应的追责机制

对于应当公开监察工作信息而不公开或者公开监察工作信息不当，对违反相应程序等负有责任的领导人员和直接责任人员，监察机关应当予以相应的处理，如果构成犯罪的，还应追究其刑事责任。

五、结语

如今，国家监察体制改革进一步深入推进，在强调高效反腐的同时，也需时刻确保监察权在法治轨道上运行。监察工作信息公开制度正是促进监察工作规范化、法治化的重要途径，必须进一步建立健全这一制度体系，建立并完善相关规范，实现这一制度“枝繁叶茂”般的发展，让监察工作在阳光下运行，也让监察权的行使经得起时代和人民的检验。