城市化语境中美国地方政府及其自治权的演变

杨长云 徐欣蕊

(上海大学 历史学系,上海 200444)

美国地方政府是一个复杂的体系,按其功能分为综合性目的(General Purpose)和特定目的(Special Purpose)两大类。综合性政府包括县、自治市、乡镇;特定目的政府包括校区(School Districts)和专区(Special Districts);另有一些准政府组织(Quasi-Government Organizations)亦应属于特定目的类。(1)美国人口统计署对地方政府的统计始于1942年。但从1952年开始,每5年统计一次地方政府数量。根据2022年关于政府组织统计的数据,1942年,美国地方政府数量有155 116个,2022年有90 837个,近10年呈增长趋势。“2022 Census of Governments-Organization,” https://www.census.gov/data/tables/2022/econ/gus/2022-governments.html, 2023-07-27/2023-10-31。关于美国地方政府的类型可参见张光:《美国地方政府的设置》,《政治学研究》2004年第1期;曹升生:《城市化与美国县政府自治:一项知识史的考察》,《求是学刊》2019年第3期。2012年,美国地方政府数量为90 107个,其中县政府3031个、市政府19 519个、乡镇政府16 360个、校区12 880个、专区38 266个。2022年,美国地方政府数量增加为90 888个,其中县政府3031个、市政府19 491个、乡镇政府16 214个、校区12 546个、专区39 555个。(2)US Census Bureau, “Table 1. Government Units by State: Census Years 1942 to 2022 [CG2200ORG01],” “Table 2. Local Governments by Type and State: 2022 [CG2200ORG02],” “Table 3. General-Purpose Local Governments by State: Census Years 1942 to 2022 [CG2200ORG03],” “Table 4. Special-Purpose Local Governments by State: Census Years 1942 to 2022 [CG2200ORG04],” 2022 Census of Governments-Organization, https://www.census.gov/data/tables/2022/econ/gus/2022-governments.html, 2023-07-27/2023-10-31。10年间,美国地方政府的总数有所增长,但不同类型的政府数量各有增减。庞大的数量使得人们将美国称为一个有许多政府的国家。美国整个地方政府体系还存在功能交替现象,使这个系统显得“杂乱无章”。以至于有人称美国地方政府是“百衲被”(Crazy-quilt)(3)文森特·奥斯特罗姆等人强调社区理念,批评美国地方政府毫无章法以及无效率,形成了“百衲被”的模式。参见:Richard P. Nathan, “Note on Theories of Local Government,” http://www.nyslocalgov.org/pdf/Notes_theory.pdf, 2008-04-26; 奥斯特罗姆等人指出:“大量有关地方政府的文献提及一种叫作‘百衲被’(Crazy-quilt)的地方政府组织模式,但这种模式既不为地方公民所理解,也不为专业分析人员所理解……有人声称,这种‘百衲被’模式,重视传统的地方利益,忽视了跨区域的更广范围的公共利益。”文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·L. 比什、埃莉诺·奥斯特罗姆:《美国地方政府》,井敏等译,北京:北京大学出版社,2004年,第2页。,呈现“碎片化”(Fragmentation)的特点(4)关于“Fragmentation”可参见:Richard Dagger, “Metropolis, Memory, and Citizenship,” American Journal of Political Science, Vol.25, No.4 (Nov. 1981), pp.715-737; Mark Schneider, “Fragmentation and the Growth of Local Government,” Public Choice, No.48, 1986, pp.255-263.,也因此被形象地称为“巴尔干化”(Balkanization)。(5)关于“巴尔干化”的阐述可参见王旭、梁茂信:《当代美国大都市区城郊发展失衡现象及其影响》,《世界历史》2005年第1期;王旭:《美国城市发展模式》,北京:清华大学出版社,2006年,第368—376页。尽管如此,美国地方政府仍旧有一套清晰的管理模式和合乎逻辑的运行规则。就如托克维尔所说:“表面上的杂乱无章使人首先得出这样的印象:社会处于无政府状态;除非深入内部,否则也意识不到这种认识的错误。”(6)Alexis de Tocqueville, Democracy in American, Vol.1, London: Forgotten Books, 2014, p.92. 中译本可参见托克维尔:《论美国的民主》,董果良译,北京:商务印书馆,1988年。

在美国城市化的进程中,美国城市在单个城市面积和人口规模上都呈现出由小到大的发展态势,表现在地方政府数量上是“自治市政府”数量减少。一般认为,数量减少,规模由小到大,权力也会随之增加。但是,美国地方政府的自治权力却似乎表现出相反的演化过程,即由大变小。另外,随着美国城市大都市区化的形成,地方政府的“巴尔干化”现象产生。由此可见,在城市化发展的历史进程中,美国地方政府规模的“由小到大”和自治权的“由大到小”相互并进。美国地方政府及其自治权为何会呈现出这种演变态势?本文从美国城市兴起和发展的历史、城市政治和行政体制、地方政府权力的内在逻辑和美国地方自治传统等方面做一些历史考察,并以“大小”的争论呈现有关美国地方政府问题的历史讨论,梳理裹挟于“大小”之争中的“区域主义”和“公共选择”,从而对城市化进程中的美国地方政府及其自治权演变有更加深入的认识。

一、从城市化到大都市区化:地方政府的形成

从北美殖民地时代算起的四个世纪里,美国城市从殖民地发展为小城镇,继而成为大城市、大都市,形成大都市区、大型大都市区、大都市连绵带。从规模和土地面积来说,这是一个由小变大的历史过程。

殖民地的发展过程是美国城市逐渐兴起的过程,形成四大中心城市:纽约、波士顿、费城和查尔斯顿。随着人口的增长,及其造成的土地边际效益递减,一部分人被迫离开原来的拓殖地。从19世纪上半叶开始,更多的美国人涌往西部地区,开拓边疆土地。匹茨堡、辛辛那提、圣路易斯等城市沿着俄亥俄河兴起。19世纪中叶,“淘金热”促使白人的西进事业从东西(太平洋海岸和大西洋海岸)两个方向进围。旧金山、丹佛、洛杉矶和西雅图等城市在美国西海岸兴起。美国人口统计署宣布1890年“边疆线消失”时,美国城市化率已经达到35.1%。

1920年美国城市化率达到51.2%,也就是说,美国已有一半以上人口居住在城市中,至此,美国成为“城市国家”。几乎与此同时,由于科技革命导致的产业转型和“汽车时代”的到来,美国郊区化进程也大大加快。中心城市与郊区形成互动关系,共同促成城市化地域范围不断扩展。这种现象的出现促使美国预算总署(后改为美国管理与预算总署)在1910年的人口统计中,首次使用“大都市区”概念。1920年,美国有58个大都市区,其人口占美国总人口的33.9%。这一增长趋势一直持续,到1940年,大都市区增加到140个,占全国总人口的47.6%,接近全国总人口的一半。大都市区成为“全国所有地区的主要发展模式”和社会生活的主体,美国学术界往往将1940年以后称为“大都市区时代”。(7)王旭:《美国城市史》,北京:中国社会科学出版社,2000年,第175页;王旭:《美国城市发展模式》,第307页。到1970年,美国城市体系出现新变化,根据人口统计,这一年美国郊区人口占总人口的37.6%,超过中心城市所占的31.4%的比例。加上汽车的普及,美国出现被学术界称为“郊区蔓延”的现象,百万人口以上的大型大都市区数量越来越多,2000年有50个,其人口占所有大都市区人口的71.5%,占全国总人口的58.3%。(8)根据美国2000年人口统计数据计算所得,US Census Bureau, “Table 3: Metropolitan Areas Ranked by Population,” Census 2000 Redistricting Data (P.L. 94-171) Summary File and 1990 Census, 2000.而1960年以来出现的所谓“大都市连绵带”(9)大都市连绵带,也称为巨大城市带,是由数千英里高速公路连接的、绵延不断的大都市区构成。“Megalopolis”最早是以“Megalópolis”的形式出现于古希腊,用来说明组成希腊城邦的一系列小城市。1957年,法国地理学琼·戈特曼(Jean Gottmann)首先使用这一词语,用以描述从美国波士顿、马萨诸塞到纽约和华盛顿所形成的绵长的大都市区域地带。戈特曼以“Megalopolis”为名撰写了一部著作:《大都市连绵带:美国东北海岸的城市化》(Megalopolis: The Urbanized Northeastern Seaboard of the United States, New York: The Twentieth Century Fund, 1961.),被学者称为未来城市发展的模式。至此,美国城市经历一个由小变大的历史过程。

美国地方政府的演变与城市化进程紧密相连,1942年美国有地方政府155 116个,1962年降为91 236个(10)US Census Bureau, 2022 Census of Governments-Organization, 2022.,1962年的数据成为此后至今的常态数值。这两个时间点与大都市区化的形成是正相关的。大都市区从政府组织上消除了将近一半的地方政府,数量上由大变小,但政府组织规模上却是由小到大,大都市区政府越来越多地组织起来。汉密尔顿在《联邦党人文集》第一篇中说道:“时常有人指出,似乎有下面的重要问题留待我国人民用他们的行为和范例来求得解决:人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府,还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。”(11)汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程逢如等译,北京:商务印书馆,1980年,第4页。美国城市体系从殖民地发展为大都市连绵带,形态的发展必然要求建立起相应的政治、经济管理体制和机构,既维护社会秩序,保证居于其间的民众安居乐业;也保障经济发展,促进城市繁荣。从联邦到地方,政府体系(机构和制度)随着城市形态由小到大的发展而不断健全,适应小到大的发展态势。为保证管理的有效性,政府机构将日益庞大,管理制度将日趋完备。

1972年以来,地方政府数量总体态势是“由小到大”,但这并不意味着绝对数量的增长。就地方政府的数量看,从1972年至2022年,美国地方政府总数从78 269个增加到90 126个,每个统计年度平均增长1317个。(12)US Census Bureau, 2022 Census of Governments-Organization, 2022.从1942年至2022年,县的数量由3050个减少为3031个,而且,县的数量在2012—2022年间均为3031个;自治市则呈上升趋势,其数量从1942年的16 220个增加到2022年的19 491个;乡镇逐渐减少,从18 919个减少为16 214个;引人注目的是校区和专区的变化。从1942年到2022年,校区的数量一直呈减少趋势,从108 579个锐减到12 546个,下降幅度达到88.45%;与之相反的是专区的发展,其数量从8299个增加到39 555个,增幅约为79%。

这里有两点思考:第一,地方政府数量的减少反映美国大都市区化的历史现象是区域一体化和地方政府分散化博弈的结果。这其中包含区域的合并(兼并)和重组,通过兼并(一般在城市发展早期),地方政府形成“大政府”局面。或者用罗伯特·C. 伍德的术语说,地方政府通过合并和重组形成“高康大”(Gargantua)。(13)“Gargantua”应该是从其形容词“Gargantuan”转化而来,“Gargantuan”的意思是“庞大的,巨大的”。参见:Robert C. Wood, “The New Metropolis: Green Belts, Grass Roots or Gargantua?” The American Political Science Review, No.52, 1958, pp.108-122.比如,县政府数量的减少揭示了区域重组的趋势。县政府数量的减少与20世纪60年代以来的“县—县合并”“市—县合并”(或县兼并自治市)的趋势不无关系,合并或兼并的结果既可能组成联合的县政府,也可能组成独立的(自治)市政府。(14)US Census Bureau, Incorporated Places, and Consolidated Cities, http://www.census.gov/popest/geographic/. 2008-04-28.根据2022年“美国政府统计报告”,校区数量的减少也是学校合并和重组的结果。所以,地方政府的减少一般是区域合并(兼并)和重组的结果,就地方政府的规模而言,合并(兼并)的结果是小政府变为区域内的大政府。

第二,专区的迅速发展本身是反映美国城市化进程速度的一个指标,正是因为美国城市已向大都市区、大型大都市区和大都市连绵带方向发展,地域扩展带来的是公共服务范围的扩大。所以,在范围扩大的大都市区中需要公共服务功能的细化和行政向基层的“下放”。同时,专区按其功能来分,主要有自然资源、消防、供水、住房和社区发展、污水处理、丧葬、图书馆、公园和休闲场所、公路、保健、医院、教育、机场、除供水外的其他公共设施(包括供电、天然气和公共交通)等,其中83%的专区属于单一功能性,另外6787个属于多功能专区(2022年)。从城市发展历史来看,这些功能无疑经历从无到有的创立形成过程。同时,在政府行政体系和制度层面,这些专区所构成的系统是由小到大而变化的。换句话说,城市功能越细化,分工越明确,所需要成立的专区越多,加入整个系统的专区也就越多,专区系统日益扩大。

综上所述,美国地方政府伴随着城市化过程,虽然从1942年至今在绝对数量上有所减少,但是,就整个地方政府体系而言,它经历的是一个由小变大的过程,这与小城镇发展为大都市区是相似的逻辑。尽管《美国地方政府》的作者发出“美国是否存在一个地方政府体系”的疑问(15)文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·L.比什、埃莉诺·奥斯特罗姆:《美国地方政府》,第1页。,但这些看似杂乱无章的地方政府越是“杂乱无章”就越说明它本身由小变大的实质,因为机构越单一(越小)功能越清晰。反倒是像罗伯特·伍德笔下的“高康大”那种由许多部门构成的复杂政府结构才显得“杂乱无章”。

二、地方政府自治权的演变

令人备感困惑的是,杂乱无章不仅可以用来形容“高康大”,也可以用来形容由县、乡镇、自治市、校区和专区,以及数以万计的准政府组织构成的美国9万多个地方政府。从内部功能来看,城市公共服务部门规模越大,那么,它们所面临的事务就越多、组织结构也就越庞杂,越容易成为一个杂乱无章的混合体。从功能上而言,权力分散的地方政府因其单一功能,或者即使具有多功能,但所辖范围较小,也使人感觉能提供更及时、可靠的公共产品和服务。托克维尔曾说过:“我最钦佩美国的,不是它地方分权的行政效果,而是它的政治效果。”(16)Alexis de Tocqueville, Democracy in American, p.97.如此看来,要理解美国地方政府就必须深入地方政府主体;而深入其主体,不仅要考察它的行政模式和效果,更应该探讨它的政治关系和效果。这其中最根本的是地方政府的组织原则,以及构成各级地方政府之间、地方与社会之间的逻辑准则。联邦主义无疑是考察美国地方政府不能忽视的因素,除此之外,还须从地方政府权力的来源进行历史追溯。

首先将历史回溯到早期北美大陆的殖民地社会。在这些殖民地中,大多数殖民地的政治权威都是源自“特许状”。殖民者需要得到英王赐予的特许状,以保证他们的宗教自由。否则,“如果他们定居在先期安顿于那里的英国人当中,或者如若与他们为邻并甘愿接受他们的管辖,他们可能会因为宗教原因而麻烦迭起,遭受迫害……”(17)W.布莱福特:《“五月花号公约”签订始末》,王军伟译,上海:华东师范大学出版社,2006年,第44页。《五月花号公约》是新英格兰地区“自治”传统的滥觞。然而,在这份公约中,“为了我们国王和国家的荣誉”与“这一年正值我们至高无上的君主詹姆斯王在位”(18)W.布莱福特:《“五月花号公约”签订始末》,第116页。, 这些表述反映他们对于母国和国王的忠诚。由此可见,美国后来所产生的联邦与地方(州),州与市之间的权力之争,从这时已经有根可寻。换句话说,早期移民虽然可以根据自愿、自治的原则组成公民共同体,但是,这个公民共同体乃是英王体制下的政治体,其行政权威来自英王的特许状。不同的是,殖民地人民可能在政治上比英国本土人民享有更多自治权。

北美殖民地城市日渐壮大,殖民地人民日益感到城市的发展受到母国的掣肘越来越多。王旭认为,“随着殖民地经济的发展,城市之间及城乡之间的联系日益增多,对英国的限制产生不满,孕育了强烈的抗英乃至独立的意识”。(19)王旭:《美国城市发展模式》,第23页。殖民地早期城市间的联系则有助于它们在共同抗英斗争中结成同盟,保证独立战争的胜利。不仅如此,“战后城市领导人积极推动从邦联政府向联邦政府的过渡。城市代表在制宪会议上居绝对主导地位,纽约、马萨诸塞、宾夕法尼亚和弗吉尼亚等几个关键州代表的87%都有城市经历或联系”。(20)王旭:《美国城市发展模式》,第24页。独立战争是北美殖民地城市作为母国的“地方”所发出的革命呐喊。从1787年制宪看,这种“地方”与“中央”权威(英国)的逻辑在当时业已存在。这种逻辑也在宪法中表现出来,享有自治权利的北美人民摆脱母国的统治,但进入另一种政府统治。按照约翰·洛克的解释(21)洛克:《政府论》,叶启芳等译,北京:商务印书馆,1964年,第54页。,人们放弃自然权利选择政府,其后果就是“由我们的邪恶产生的”政府代表人民行使人民让与的权力。(22)托马斯·潘恩:《常识》,何实译,北京:华夏出版社,2004年,第2页。从这个结果看,能不能说人民让与权力的行为,其本身就是当他们从一种自然状态进入社会共同体状态时,权利由大变小的过程?

然而,这并不意味着城市及其居民享有的自治权利的消失。美国建国后,城市发展尚处在初创阶段,谈不上完善的政治和市政管理体制。美国“和谐”派史学家丹尼尔·布尔斯廷说:“从欧洲观点来看,美利坚合众国的建立是次序颠倒的。它的存在本身就是一件充满矛盾的事。西欧一些现代国家,如法国或英国,都是在中央势力能成功地统治各地方单位时才得以建立起来。而美国则是在十三个各自为政的地方政府抗拒伦敦中央当局坚持自身权力的情况下诞生的。这个国家乃是各个殖民地维护自治权的副产品。”(23)丹尼尔·布尔斯廷:《美国人:建国历程》,中国对外翻译出版公司译,北京:三联书店,1993年,第494页。换句话说,美国是自下而上建成的,这在一定程度上决定城市体制的“自治”原则。

新英格兰地区的“乡镇体制”(Township)表现得尤为明显。“Township”,译为镇、乡、乡镇或市镇,是至今仍存在于美国新英格兰和中西部一些地区的一种地方政府形式。其最主要特点是自治,人民是一切权力的源泉,市镇自行处理主要事务,无市镇议会,市镇的大权主要掌握在每年一选的行政委员(selectmen)手中,但行政委员通过市镇居民大会(Town Meeting)行使职权。社区居民每年集中在镇政厅开会,根据需要选举官员、通过法令、预算以及提高税收。不过现在市镇居民大会大多已被选举产生的委员会或者市长所取代。另外,布尔斯廷这句话中提到的“十三个各自为政的地方政府抗拒伦敦中央当局”,也表露是“地方”与“中央”的冲突,恰好证明上文的观点:“地方”与“中央”威权的博弈逻辑在美国革命年代就存在。

随着南部和西部城市的发展,各州纷纷加入联邦。中央与地方的矛盾伴随着种族问题达到白热化,最终酿成美国内战。在《联邦党人文集》的第三十九篇里,麦迪逊谈到“组织政府”主题的时候,具体分析了联邦与地方(州)的关系,他提出两个界定:“联邦性政府”和“全国性政府”。关于政府的权力,麦迪逊指出:“拟议中的政府不可能被认为是一个全国性的;因为其权限只限于某些列举的对象,而把对于所有其他对象的其余不可侵犯的权力留给各州。”(24)汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,第196—197页。1791年的《权利法案》(即宪法修正案)第十条对此予以确定:“宪法未授予合众国,也未禁止各州行使的权力,由各州保留,或由人民保留。”这就是说,宪法给各州保留各自权力。如果说美国内战标志着美国中央与地方矛盾达到高潮,并以阵痛性的流血冲突加以解决的话;那么,美国城市则经历中央与地方关系长期的较量。当然,这里的中央与地方的关系,与其说是联邦政府与地方政府之间的行政关系,毋宁说是地方自治与中央威权之间紧张的政治关系。

而在另一方面,城市中的政治却不似城市规模那样,呈现为简单的线性发展,城市政治要比这个过程复杂得多。各级地方政府是城市政治的具体运作载体,尽管美国城市大多数是自治市(Municipality),但是,州与市之间、地方政府内部的政治(隶属)关系仍然存在。于是,在殖民时代就已形成的威权与自治的纠缠关系,仍像幽灵般萦绕在整个政府体系中。美国地方政府在这种纠缠中逐渐体系化,形成由县、自治市、乡镇、校区和专区的结构,还包括像房产主促进会(Homeowner’s Improvement Association)这样的准政府组织。而美国政府形式的基本组织原则之一是《独立宣言》中阐明的:“人人生而平等,造物者赋予他们若干不可剥夺的权利,其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利,人类才在他们之间建立政府,而政府之正当权力,是经被治理者的同意而产生的。当任何形式的政府对这些目标具破坏作用时,人民便有权力改变或废除它,以建立一个新的政府。”(25)托马斯·潘恩:《常识》,第129页。即便如此,由于宪法修正案的第十条规定实际相当模糊和模棱两可,也就是说,它并没有规定什么权力保留给州,什么权力保留给人民,这就给后来留下许多争端。美国纽约州立大学政治科学与公共政策的理查德·P. 内森指出,美国建立者们(主要是以汉密尔顿和麦迪逊为首的联邦党人)几乎没有对地方政府的未来和地位作出决策,宪法中对地方政府更是只字不提。(26)Richard P. Nathan, “Note on Theories of Local Government.”实际上,地方政府享有多大的权力是由州决定的。如果根据《独立宣言》的原则,保留给人民的权力就可以引申为对地方自治的不可剥夺的天然权力的承认。正是根据这一引申,密歇根的托马斯·M. 库雷法官(Judge Thomas M. Cooley)提出关于这种天然的地方自治权的法律学说。(27)文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·L. 比什、埃莉诺·奥斯特罗姆:《美国地方政府》,第31页。与之相反的是承认州立法的最高权威,认为宪法规定的保留给人民的权力只限于在州内对州宪法的制定和修订。根据美国各州宪法的条款,州的立法机构被委以行使总的政府权力,也就顺理成章地成为每个州内最高的立法者。

19世纪中叶,许多城市产生市政腐败,导致对城市自治权力的广泛争议。也正是因为这一系列的争议,来自艾奥瓦的美国首席大法官约翰·迪龙(Judge John Dillon)在1865年“克拉克诉得梅因市”(Clark v. City of Des Moines)一案中对宪法提出新的解释:作为一般性和无可置疑的法律规定,对于一个地方自治机构来说,拥有并且仅能够行使的权力如下:第一,(州立法机构)明确授予的权力;第二,那些暗含在或附带于明确授予的权力之中的必要的和公正的权力;第三,那些对地方自治机构被认可的目标和意图具有实质性意义的权力,这些权力是必然的而非权宜之计。任何情况下,涉及对权力存在的合理质疑均由立法机构而非地方自治机构来决定,否则这些权力都将无效。(28)Jesse J. Richardson, Jr., “Sprawl in Virginia: Is Dillon the Villain?” http://users.adelphia.net/～lefebjo/spfi/dillon/dillon1～5.htm, 2008-04-27.

实际而言,以上这种解释就意味着地方自治机构的设立及其权力都是源自(州)立法机构。这在1868年的“克林顿市诉塞达拉皮兹和密苏里河铁路公司”(City of Clinton v. Cedar Rapids and Missouri River Railroad Co.)一案中有更具体的阐释,并“有了里程碑式的解决”,由此形成所谓的“迪龙法则”(Dillon’s Rule)。(29)参见《美国地方政府》中有关“迪龙法则”的内容:“中文版序”,第11页,“第2章”,第31—32页。事实上,“迪龙法则”对19世纪中叶开始把持市政的城市老板是有利的,代表大集团的利益。也因此,在进步主义时期,美国兴起追求城市自治(Home Rule)的运动。尽管在这个时期,有些城市通过努力赢得自治,但相对于美国庞大的地方政府体系,这些成功都显得很小。市政腐败的产生,也在一定程度上使人们对城市自治能力深表怀疑;加上19世纪末以来,美国垄断资本主义的发展,寡头政治(利益集团)日益成为主宰城市命运的主要力量;大萧条无疑在本来就已经伤痕累累的城市伤口上撒了把盐。当时发生的这一切,似乎都表明,国家力量必须介入城市社会,及至“新政”成为国家的主题时,(城市)地方自治的要求就只能退缩。大概是“新政”养成地方接受联邦政府财政资助的习惯,再加上二战后财政资金自上而下的投入增多,到20世纪六七十年代,美国地方自治的趋势愈加不明显。当大都市区化已经成为美国城市中的主要现象的时候,郊区、大都市区和大都市连绵带不断发展产生新的城市管理问题时,美国地方政府好像才如梦初醒,意识到他们祖辈一直珍视的地方自治传统正在越来越多地遭受国家主义的“侵犯”,文森特·奥斯特罗姆等人将这一现象称为“地方政府中的国家化趋势”。(30)文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·L. 比什、埃莉诺·奥斯特罗姆:《美国地方政府》,第53页。尽管20世纪70—90年代,地方政府在追求地方自治上有许多努力,但事实上,2001年“9·11”事件后,美国更加以堂而皇之的理由——城市安全——对地方政府加强了国家力量的介入。财政资助的需求,城市安全的保障,一系列新的问题迫使地方自治权日渐缩小。

三、区域主义与公共选择的学派之争

美国是州先于联邦、地方先于国家而建立起来的,建构国家的原则是联邦主义。美国联邦主义体制经历日臻完善、也日益复杂化的历史过程。联邦政府和各州或者说国家与地方之间的关系随着时间的推移,承载的含义亦愈加丰富,同时经受甚至反复无常的考验。换句话说,伴随着联邦主义的政治实践,国家实际上越来越多地受到地方的挑战;与此同时,地方政府也越来越感到国家控制的加强。这是个很有趣的矛盾,不仅提出来的这个论题本身看似矛盾,而且这个论题所反映的国家与地方之间的关系也无疑是矛盾的。或许正是因为这个有趣的矛盾性,学者们开始不断地对美国地方政府进行各种分析。(31)《美国地方政府》一书展现“公共选择理论”的要义,从公共产品和服务的角度,将美国地方政府置于市场原则之中进行分析。其评论可见:Donald B. Rosenthal, “The State of American Federalism, 1988—1989,” Publius, Vol.19, No.3 (Sum. 1989), pp.208-209.

围绕美国地方政府中的生产和消费,《美国地方政府》的作者反复以固体垃圾收集服务、消防服务、警察服务和教育服务为例进行分析,其观点是:在城市迅速发展、大都市区日益扩大、区域主义不断抬头的形势下,地方政府越小(适度),地方政府所能提供的服务越及时、越有效。深入地方政府内部,也就是着眼于建构美国地方政府的基本原则和运作机制。前者指涉“地方自治”(Home Rule),而后者涉及政府管理。美国建国一代人认为“管得越少的政府越是好的政府”。后来,托克维尔对新英格兰地区的市镇会议着迷,他所见到的新格兰地区的乡镇政府属于自治原则下的小政府模式。比照潘恩所说的“管得少”,他们实际上都着迷于“小的”地方政府。那么,小的政府是否必然意味着管理及时、有效?尤其是当这个问题被置于城市化语境中考虑时,又是否如此?

早在美国建国之初,托马斯·杰斐逊和亚历山大·汉密尔顿就在联邦与地方权力大小的问题上发生冲突。汉密尔顿认为自由遭受的威胁来自联邦政府的软弱和权力的不足。所以,他建议建立起由权力较强的总统领导的中央政府。而杰斐逊则认为联邦权力的集中是对自由的危害,他主张限制联邦政府权力,保证地方(各州)权利,并且将联邦权力集中在国会而非总统。(32)Ron Chernow, “The Best of Enemies,” Times, July 5, 2004, p.72.这种关于“大小”的争论在美国历史上一直存在,尤其是随着城市化加速而使越来越多的人加入这个争论中。而争论也早已超出政治行为本身,变成学者们的学理探讨和争辩。进入20世纪以来,一些学者不仅放弃并且也开始批判地方主义的立场。在地方政府问题上,他们依据规模经济理论和城市地区“负担共摊”原则,主张区域合并或兼并,被称为“联合主义学派”(Consolidationist)。他们在二战后的一段时期里占据主导地位。这也使得此后关于地方政府“大小”问题的争论似乎主要围绕“地方自治”原则和“联合主义”理论而展开。

有关美国地方政府的争论中,最突出的便是“区域主义”与“公共选择”学派之间的博弈。针对此前占据主导地位的“联合主义”,文森特·奥斯特罗姆、埃莉诺·奥斯特罗姆和罗伯特·L. 比什提出反对意见,他们坚持用市场原则对美国地方政府进行分析。《美国地方政府》体现为“公共选择学派”的观点。(33)关于奥斯特罗姆“公共选择理论”的观点,还可以参见他的另一些文章,“Public Choice Theory: A New Approach to Institutional Economics,” American Journal of Agricultural Economics, Vol.57, No.5, Proceedings Issue. (Dec. 1975), pp.844-850. “Public Choice: A Different Approach to the Study of Public Administration,” Public Administration Review, Vol.31, No.2 (Mar.-Apr. 1971), pp.203-216. 也可以参见王旭《美国城市发展模式》中对“公共选择”学派的阐述,第382—386页。“公共选择学派”(Public Choice School)是西方经济学中以经济分析方法研究政治问题的一个重要理论流派,开创者是乔治梅森大学的小布坎南(James Buchanan Jr.)。1956年10月,查尔斯·M. 蒂布特在《政治经济学期刊》上发表《地方支出的纯理论》,这篇论文从政治经济学视角分析地方政府,从而提供“公共选择学派”的基本框架,是一篇里程碑式的论文。(34)G. Ross Stephens and Nelson Wilstrom, Metropolitan Government and Governance, New York: Oxford University Press, 2000, p.107.蒂布特认为,地方支出的模式更好地反映人们对公共政策的偏爱,而并不反映制定政策的联邦政府的意愿。人们根据“用脚投票”(Vote with feet)的方式,通过搬家的形式来选择公共产品和服务。(35)Charles M. Tiebout, “A Pure Theory of Local Expenditures,” Journal of Political Economy, No.44 (Oct. 1956), pp.416-424.1961年12月,他与奥斯特罗姆、罗伯特·沃伦合作在《美国政治学评论》上发表《大都市地区的政府组织:一个理论考察》一文,他们从市场原则出发,将地方政府作为“公共产品和服务”的提供者,分析作为“公共产品和服务”提供者的地方政府的实质和根本保证,同时也分析比较“高康大”(Gargantua) 和多中心政治体制中的公共组织。(36)Vincent Ostrom, Charles M. Tiebout, Robert Warren, “The Organization of Government in Metropolitan Areas: A Theoretical Inquiry,” The American Political Science Review, Vol.55, No.4 (Dec. 1961), pp.831-842.在《美国地方政府》中,奥斯特罗姆等人则以具体的实例进一步阐发其中的观点。他们对大政府组织原则下和市场原则下的固体垃圾收集服务、消防服务、警察服务和教育服务进行比较,认为“一个社区,一个政府”的论点在安排和提供公共产品与服务上是“大而无效”的,“对大城市改革的普遍抵制、变化中的城市发展空间模式、对社区控制和邻里政府需求的增加等等,都对过去流行的支持大城市改革的分析模式提出了质疑。”(37)文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·L. 比什、埃莉诺·奥斯特罗姆:《美国地方政府》,第84页。进而,他们重申在《大都市地区的政府组织:一个理论考察》中提出的观点:“高康大”无疑为许多巨大的公共服务提供一种适当的组织规模,但是带有其单一决策控制中心的“高康大”也容易成为一个它自己的等级和官僚结构的复杂性的牺牲品。在“高康大”的公共经济中维持控制的成本如此之高以致其对公共物品和服务的生产变得极其没有效率。所以,结果是“高康大”在满足当地公民在日常生活中对公共物品的需求方面变得迟钝和笨拙。(38)Vincent Ostrom, Charles M. Tiebout, Robert Warren, “The Organization of Government in Metropolitan Areas: A Theoretical Inquiry,” p.837.最后得出的结论是,在一个大而极具多样性的国家里,复杂的制度安排是确保个人获得高度独立性的一种手段,通过这种手段,人们努力设计出最有效能和最有效率的组织安排以解决他们自己区域中的问题。在人们争取地方政府自治的努力中,公民需要接触到不同规模的政府单位。在很多城市公共服务模式中,小规模的集体消费单位似乎更具某种初始的优势:它们能更准确地反映出地方对许多城市公共服务的偏好模式。

与“公共选择”学派相对的是“区域主义”倡导者的观点。就字面意思说,“区域主义”(Regionalism)包含着地方分权的含义。在这个层面上,美国“区域主义”的逻辑在北美殖民地时期即产生。北美殖民地人民抵制母国征税时提出“无代表不得征税”(No taxation without representation),他们认为只有他们自己选出的本地议会才有权征税,殖民地在英国议会中没有代表,所以英国无权向殖民地征税。对于英国政府而言,它对其殖民地征税是其对殖民地管辖权的体现。而殖民地提出“无代表不得征税”,是否也可以认为是“地方”意识对母国(国家)威权的挑战,从而被认为是地方分权的“区域主义”的滥觞?在早期美国,从杰斐逊主张限制联邦权力、到卡尔霍恩(39)John Caldwell Calhoun (1782—1850),美国19世纪前半期著名的政治家之一,州权和奴隶制的支持者。的“国会法令废止权”、到韦伯斯特-海恩大辩论(Webster-Hayne Debate),再到19世纪中期联邦与州权之争,这些历史论调都涉及国家与地方权力之争。“区域主义”的历史逻辑是可以追溯到这些历史论调的。但就目前公认而言,“区域主义”最早可以追溯到现代城镇和区域规划之父帕特里克·格迪斯所著《演变中的城市》,其中提出城市区域观。(40)Patrick Geddes, Cities in Evolution: An Introduction to the Town Planning Movement and to the Study of Civics, London: Williams &Norgate, 1915.后来,格迪斯的学生、追随者刘易斯·芒福德于20世纪20年代在美国建立区域规划协会(The Region Planning Association)。(41)李强、杨开忠:《城市蔓延》,北京:机械工业出版社,2007年,第52页。这是“区域主义”在现代美国城市的倡导和实践。

随着城市化的发展和大都市区的形成和扩展,“区域主义”在20世纪中叶重新焕发活力,这是与美国老工业城市在20世纪六七十年代的衰落密切相关的。安东尼·奥罗姆在其所著《政治社会学导论》中阐述了这一次“区域主义”运动的兴起。他说,在一些都市地区,如密尔沃基,空间上的分离因当地工业化郊区试图保持对城市的完全自治而使问题更加突出且严重。例如,西艾利斯地处郊区,是艾利斯-查默斯制造公司的所在地,它拒绝成为密尔沃基的一部分而遭其吞并,这很大程度上是出于希望对自己资源的控制。但是,进入20世纪六七十年代,高速公路和快速干道的修建,加速郊区化运动的同时,也加速中心城市的“离心化”,中心城区与郊区日益趋向分离。这就进一步加剧中心城市经济的低迷和破败,密尔沃基和克利夫兰在这一时期的情况正说明这一点。(42)安东尼·奥罗姆:《政治社会学导论》,张华青等译,上海:上海世纪出版集团,2006年,第172页。密尔沃基因为不能通过兼并郊区从而带动中心城市的复兴,这使得许多人开始思索如何在地方政府中构建一种合法性理论,用来推动这种兼并的完成。新墨西哥州阿尔伯克基市的前市长戴维·腊斯克从事过一项研究,写成《没有郊区的城市》一书。在书中,腊斯克阐述了24个案例(经验),用以表明那些有能力进行扩张并成功兼并郊区的大都市往往能够在工业衰败中较其他城市更好地生存下来。这些具有扩张性,或者如腊斯克所言,富有弹性的城市,能够对分散化的地方政府进行更有效的控制。(43)David Rusk, Cities Without Suburbs, Washington, D. C.: The Woodrow Wilson Center Press, 1993, pp.61-65.明尼苏达州议员迈伦·奥菲尔德(Myron Orfield)发现,中心城市的衰落及其问题已经开始向某些大都市郊区外第一层扩展。他认为,大都市必须设法努力确立解决自身问题的方案,进而克服城区和郊区的历史性分离。奥菲尔德同其他人一起成为区域主义(Regionalism)的倡导者。他们认为,区域主义就是在美国大都市的城区和郊区间开展合作行动。(44)安东尼·奥罗姆:《政治社会学导论》,第172—173页。曾担任过克林顿政府美国住房和城市发展部部长的亨利·G. 希斯诺罗斯在一篇文章中将“区域主义”分为“所有物区域主义”(Things Regionalism)和“所有者区域主义”(People Regionalism),专区被定义在“所有物区域主义”之中,包括城市中的各种系统,比如供水、污水处理、防火、抗洪、灌溉等。因为这些系统的正常运行必须要调节好地方社团的利益平衡,因此引进“所有者区域主义”,更关注城市的核心问题,比如贫困人口。(45)Henry G. Cineros, “Regionalism: The New Geography of Opportunity,” in Roger L. Kemp, eds., Forms of Local Government, North Carolina: McFarland &Company, Inc., 1999, pp.321-322.用北卡罗来纳大学斯哥特·博伦斯的话说,前者会加剧不平等,而后者关注地方社团的发展。(46)Scott Bollens, “Concentrated Poverty and Metropolitan Equity Strategies,” Stanford Law and Policy Review, Vol.8, No.2, 1997, pp.11-23.到20世纪90年代,“区域主义”又有新的形式,提出“精明增长”的城市战略和“棕色地带”治理的合作议程。据此,有学者将这一时期的“区域主义”称为“新区域主义”(New Regionalism)。(47)王旭:《美国城市发展模式》,第387—392页。

总而言之,“公共选择”学派的内在逻辑是“用脚投票”的市场选择原则。而“用脚投票”的思想根源可以前溯到19世纪50年代的“人民主权原则”(48)托克维尔在19世纪30年代已经提出了“人民主权原则”(The principle of the sovereignty of the people),Alexis de Tocqueville, Democracy in American, p.57. 如果追溯得更早的话,《独立宣言》中也包含“人民主权原则”的观念,其中说的是“the Right of the People”。不过,就“用脚投票”的思想根源而言,19世纪50年代一系列关于自由州与奴隶州的争论中,就奴隶自由选择而言,这一思想更类似于“用脚投票”。当然,“公共选择”理论更强调的是市场原则。,在解决密苏里州以自由州抑或奴隶州加入联邦的时候,南北双方达成的“密苏里妥协案”首先产生“在奴隶制问题上由当地人民自行决定”的原则。1854年的“堪萨斯-内布拉斯加法案”确认这一原则:是否实行奴隶制由居住在领地上的人民通过他们的代表去解决。“区域主义”的内在逻辑则是地方分权,它将美国早期对州权的要求阐发为一个区域的整合,在这种整合中实现大政府理念。19世纪下半叶“政治机器”和“城市老板”的出现对城市自治产生巨大挑战,州通过州宪法牢牢控制着自治市。城市化迅速发展,大都市区日益增多,在这种情况下,“区域主义”在20世纪上半期实际上已经变成为一种实践,比如“区域规划协会”所作的一系列尝试;另外,进步主义改革者开展的争取“地方自治”的运动也是这一实践的表现。大萧条后,“新政”造成美国行政机构极度膨胀,政府有形和无形的手日益伸向城市建设和管理领域。这是二战后美国许多老城市复兴和新城市兴起的“必要的痛苦”。所以,20世纪60年代,“区域主义”再一次抬头,这一次更具“倡导”的抽象形态,因为“新政”后保守主义的回落,使得20世纪60—90年代的政治形态表现为权力的向下分化——地方分权成为主要和具体的实践。综上分析,如果将“公共选择”学派的主张表达为“小的是美好的”,那么,“区域主义”的主张则相反,他们追求“大”。

余 论

政治运作远比空间扩展复杂得多。如果说美国地方政府自治的政治权力日益缩小的话,那么,它们的行政权力并不呈现绝对的由大变小的趋势。之所以出现如此情形,最直接和最强大的力量应该还是自治的传统。自治的基础是民主和个人自由,所以,杰斐逊和杰克逊时代都可以称为地方权力强势时期。杰克逊之后,由于政党分赃留下的腐败根源而导致19世纪中叶以后城市腐败风气难以根除,这一段时期直到进步主义运动兴起,就成为地方权力弱势时期,联邦和州立法机构成为主导力量。19世纪末至20世纪初,新的移民高潮迫使城市政府必须做出某些调整,“使旧的市政府适应现代生活新形势”,进步主义者重新扛起“地方自治”的大旗。在这种情况下,美国出现“典型思想”:地方自治感情的增长;放弃牵制和平衡常说的趋势;政府职能的迅速扩展。(49)查尔斯·E. 梅里亚姆:《美国政治思想史》,朱曾汶译,北京:商务印书馆,1984年,第144页。但是,紧随其后的大萧条和二战改变了这一趋势,此后,国家主义越来越强大。不过,需要指出的是,二战后大都市区的迅猛发展,加之后来“阳光带”的崛起。这些新情况使得地方自治权尽管式微,但是,地方自治的呼声依旧存在。故而,“百衲被”式的美国地方政府体系并未根本改变。

尽管美国地方政府行政和政治远比城市化本身要复杂许多,但若将行政与政治分立而论,行政权力经历中央与地方反复的制衡较量,虽然总的趋势仍表现为行政权力逐渐增强,地方政府杂乱无章的外在表达也主要是行政权力的争夺,但是若深入地方政府主体之中,内在的因素却是政治权力的较量和影响,在一定意义上,正是自治传统导致地方政府的“巴尔干化”。有意思的是,在这其中也暴露出自治权本身的窘境,因为只有当自治传统受到越来越多的挑战时,日益受到束缚的市民才会迫切发出要求自治的呼声。也许,这也正是如今美国地方政府中专区越来越多的原因。虽然如此,“9·11”事件使政府以合法理由更多地介入居民的生活,这使得市民发出的呼声毋宁说仅是保持一种自治的“政治想象”。所以,正是从这个意义上说,地方政府的自治权经历的是由大变小的过程。

在当今世界,国际大都市因为能够获得更多的经济机会,城市规模也往往能助其成为内陆腹地的经济主导。随着全球城市化日益推进,大都市也面临越来越多的竞争对手。大都市不仅要与国内外其他大都市进行竞争,也逐渐卷入与郊区、小型城市和城镇的博弈之中。而大都市和大都市区本身也有内城社会问题(种族、阶层分化)、中心城市与郊区关系、新老街区、社区等一系列问题需要解决。一些问题(比如供水)的解决单靠一个大政府可能很难协调各方利益,而且也容易引起爱好自治传统的社区居民的反对。而另一些问题靠那些单一的专区也无法解决,比如大都市区内的公路建设,没有地方政府的统一协调甚至强制执行,公路建设计划可能就要泡汤。所以,在日益复杂的大都市区内,对于政府的规模并不能一概而论要大还是小。最佳的方案应该是在自治的原则下,保证大和小的地方政府的多元性协调互助,形成芒福德所言的有机体系。这个有机体系是一个竞争的动态模式,这比僵化的静态模式要更具活力。因此,与其胶着于地方政府“大小”问题的争论,不如探讨如何构建地方政府的有机体系,保持多元化的城市世界,用多元性或有机体取代简单的“大小”争论。

中世纪流传着一句话:城市的空气使人自由。在当今这个日益“不自由”的城市世界,也许保持城市的多样性比一味强调做大做强更能使人感到自由。最后,以舒马赫(50)英国经济学家舒马赫(E. F. Schumacher)著有《小的是美好的》一书,Small is Beautiful: A Study of Economics as if People Mattered, London: Blond &Briggs 1973.的一番话来结束本文:当人们以大而化之的逻辑,相信快速的交通和瞬间通信开启自由的新面向时(在某些较不重要的场合确是如此),他们忽略了这样的事实:这些成就令每一件事情极其脆弱且极其不安全,因而有摧毁自由的倾向,除非制定出有意识的政策及采取有意识的行动,才能缓解这些技术发展的毁灭性效果。(51)E. F. 舒马赫:《小的是美好的》,李华夏译,南京:译林出版社,2007年,第48页。