论中国乡村治理现代化的逻辑转换

陈文胜 汪义力

(湖南师范大学,湖南 长沙 410081)

乡村治理居于国家建设和社会发展的基础性地位,无疑是整个国家和社会治理的基石,乡村治理水平的高低直接关系国家治理现代化的实现进程。2019年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》,要求把夯实基层基础作为固本之策,持续增强乡村治理效能,推进乡村治理体系和治理能力现代化。[1]从现实来看,乡村治理现代化是从传统治理形态向现代转型以适应现代社会发展需要、通往现代社会生活的理性过程,但本质上仍然是以构建现代制度为核心的现代国家建构事业在乡村社会的延续。新中国的成立为中国乡村治理现代化确立了制度框架,改革开放以来乡村变革取得的伟大成就为推进乡村治理现代化奠定了物质基础和智识资源。而工业化、市场化、城镇化的快速推进,乡村经济发展,社会结构、文化观念和治理秩序复杂多变,城乡发展不平衡、乡村发展不充分矛盾凸显,则衍生出乡村治理新的逻辑基点。

一、问题的缘起

在历史的继承性与现实的复杂性交互作用之下,中国乡村治理在传统与现代的碰撞中呈现出一幅跌宕起伏而又内涵丰富的图景,学界对于乡村治理现代化的议题业已展开广泛讨论,为进一步深化乡村治理相关问题的研究开拓了视野。

其一,关于乡村治理现代化的内涵,学界暂无统一定论,主要从治理体系和治理能力两个层面进行阐释。有学者认为,“体系现代化”是指治理技术以“现代”替代“传统”、治理政策以“精准”替代“模糊”、治理体制以“规范”替代“随意”,“能力现代化”是指不断提升国家对乡村基层事务的干预能力以推动顶层设计的政策目标落地落实。[2]也有学者提出,“体系现代化”在实践中呈现出治理体制“类”科层化、治理过程规范化、治理方式技术化的逻辑;“能力现代化”在实践中呈现出领导能力精英化、服务能力社区化、公共管理能力专业化的逻辑。[3]因此,乡村治理现代化程度的高低,取决于“技术化”的国家治理力量和乡村社会的自身形态两个维度,既包含“国家性”内涵,更内生于“社会性”成分。[4]

其二,学者们立足于中国乡村治理的实践探讨了乡村治理现代化的制度逻辑,提出了“简约治理”“一线治理”“协同治理”等具有较强原创性的解释框架。基于乡村治理自主性与灵活性的问题,有学者认为要创造性援引传统“简约治理”模式的补充性价值。[5]但是,当代中国共产党“积极有为”地推进中国式现代化背景下“简约治理”不同于黄宗智笔下的传统“无为而治”背景下的“简约治理”模式,它更多的是一种通过“非科层化”治理方式,低成本、高效率实现“承上启下”功能的治理模式。[6]同时,通过改良既有权力运行模式,激活治理体制机制,实现制度化与有效性、稳定性与灵活性的平衡,使乡村社会与国家权力的互动关系更具弹性。[7]

其三,学者们抱持敏锐的问题意识和高度的行动自觉,立足现实深入考察中国境遇下的乡村治理问题,普遍认为中国乡村治理实践中存在诸多挑战,如:多元共治格局不成熟、治理机制不完善、治理主体能力较弱等突出问题,以及国家与农民关系失衡、“内卷化”“碎片化”“去政治化”治理低效等多维困境,并从不同视角探寻乡村治理现代化的实践逻辑。有的学者认为,推进乡村治理现代化,要精准定位政府的权力边界、发挥农民主体地位、完善城乡治理协调机制、建立乡村文化繁荣促进机制。[8]同时,尊重各地客观情况,尊重农民意愿,以自上而下基础性制度建设与自下而上的差异化多元治理机制建构相结合,建立多元主体参与治理的共治格局。[9]从协同、科技、理性、价值、美丽为特征的现代化视域,从共治、智治、法治、德治、美治五重向度,[10]构建乡村治理新体系。

作为一个时代命题,“乡村治理现代化”成为学者们关注和研究的重点对象本无可厚非,但要理性对待和审慎分析,“现代化”理论仍需在与中国具体实际相结合的进程中辩证审视。无论是定义基本内涵,还是分析制度逻辑,抑或探寻实践路径,都应准确把握乡村治理演进的动态逻辑,以便在新的时代境遇中构建适应乡村治理新变化和新需求的参照坐标。因此,必须以更开放的视野将其置于现代国家建构的演进历程中擘画乡村治理的蓝图。历史表明,乡村治理不单是制度构建与执行,更为关键的是制度构建与乡村社会实际生活的联结与互嵌。当下中国乡村社会正经历深刻变化,治理目标从资源汲取向新农村建设、乡村振兴演变,治理模式从村民自治向乡政村治、多元共治演变,治理理念从传统礼治向依法治理、复合治理演变。乡村治理应当更加关注如何在体现为权力归属和配置的国家政治制度与体现为权利确认和保障的乡村公共生活之间建筑相互规定又相互作用的联动机制,即乡村治理逻辑。

二、传统中国乡村治理的权力逻辑与治理局限

从历史与传统的视野观察中国乡村治理,是理解现代意义的乡村治理理论及其兴起发展的应有命题。近代以来,源于西方欧美国家的现代性思想观念、价值取向、行为模式以及生活方式对中国这样的有着深厚历史底蕴的国家走不同于自身传统的现代化治理之路提供了新的借鉴。但是,一个有着悠久农业文明历史和具有深厚传统乡村治理根基的国家,真正要建立现代制度体系并实现治理现代化绝非易事。因为在现代转型历程中,既有来自自身传统因素的制约,还有来自外部力量冲击的压力。中国乡村治理正是在鸦片战争后新旧碰撞、内忧外患的时代背景下,开启的现代转型的艰辛曲折探索历程。然而,在不断变化着的时空条件下,作出改变也不是一蹴即至的。改变由何而来,又因何而立,以及对中国乡村治理现代化建构产生哪些影响,则需要置于中国悠久深厚的历史文化和中国自身客观的传统实践中加以审视,方可探寻到可能的谜底。

先秦时期,夏商之“王”虽掌控最高权力,却被所谓神灵所束缚。“周革殷命”实现政权更迭,周天子挟“天命”以令诸侯,行宗法分封之制维系其“天下共主”的最高权力,以血缘亲情为纽带的宗法制度和“尊尊亲亲贤贤”的等级秩序则构成周代礼制体系,为传统权力结构的形成和发展奠定根基。春秋战国诸侯攻伐,诸子百家竞相争鸣,法家思想在“周秦之变”中得以出场,高度的中央集权制度随着秦王朝创立一统六国的骄人业绩而开始登上历史舞台,影响深远的权力本位思想随之建立。但秦之覆灭表明民众绝对顺从皇权的条件尚不充分,故秦之后的统治者确立儒家思想为意识形态领域的正统与主导地位,权力本位的合法性基础从心理与伦理上进行了强有力的和不可逆的加固,由此,“外儒内法”的封建专制下的权力本位思想基本形成。事实上,中国历代王朝的君主都极其善于将前人的失败教训作为遗留的统治资源行修缮和改进统治之举,权力本位的结构和运行机制在改朝换代的循环中历经曲折而漫长的磨合与试错后逐步臻于成熟,并在巩固中央最高权威和控制基层社会等方面显示突出绩效,成为传统中国政治制度和公共生活的一种普遍必然。

虽然传统中国的“国家与乡村社会”的关系特质被锚定于“皇权不下县”的政治文化之上,但权力本位框架下的中央集权制度强调民众无条件的绝对服从,所谓“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”,为确保广土众民国家的“可大可久”,必然要通过建立严密的制度和组织确保中央权力的触角在基层“无孔不入”。纵观两千多年的历史,传统中国乡村治理无论是制度设计还是组织形式,抑或人事行政都始终无法摆脱权力逻辑运作的魅影。权力本位思想业已自上而下渗透进乡村社会生活的各个领域,落实为涉及广泛、影响深远的制度安排,内化到士绅精英的集体无意识之中,深刻影响着传统中国乡村治理结构和效能。当然,权力逻辑在传统中国乡村治理的主流话语和主导模式中占据的地位需要从客观实践的深层蕴积中获取验证。

第一,维护统治秩序的稳定性。乡村社会的土地和人口这两个最基本的生产要素关系到封建王朝安危与社稷稳固,以农立国的封建王朝自然会竭尽全力确保其权力意志在乡村社会的有效贯彻。自秦汉全面推行郡县制以来,封建专制的官僚政治就不遗余力地动员或利用各种智识力量设计和供给制度,以强化中央权威对乡村社会的渗透和控制,譬如秦汉乡亭制、隋唐乡里制、北宋保甲制、元代都图制、明朝里甲制、清朝保甲制等基层组织制度。虽称谓不同,但一脉相承、有所遵循。它们通过“编户齐民”构建发达的基层控制体系,实行“集权简约治理”,将整个乡村社会置于“大一统文明”的统治之下。与此同时,官僚政治权威给予一些具有影响力和权威性的地方士绅精英一定程度的自治权力,来弥补县下治理的空缺和维持乡村社会的秩序,通过科举考试为乡村民众创造“朝为田舍郎,暮登天子堂”的机会和造就士绅阶层为国效力,再配之以儒家思想塑造的乡村社会道德意识形态和家国伦理情怀,最终把权力本位织成一种生产生活上、思想观念上的云罗天网,使生息在乡村社会的民众或权力的被支配者在有意无意中接纳和认同这种政治价值取向。即使频繁的改朝换代,权力在乡村社会运作的首要任务仍是不遗余力地维持其支配力和控制力以管理民众,维持基层稳定。

第二,强调权力运作的封闭性。封建君主处于权力金字塔的顶端,是整个官僚体系的权力来源,官僚机构只是中央权威伸向广土众民的工具,各级官员常常以“行君之令而致之民”的家臣和仆役形象示于人前。强大的封建权力以一种自上而下的封闭性“政治轨道”对整个社会进行分层的、持续的监控。哪怕在最底层的乡村社会,地方政府也会通过设立基层官职、利用士绅精英来执行封建统治者的意志。无论是夏商周到魏晋南北朝的乡官制时期,还是隋唐的轮差制转折时期,抑或两宋到明清的职役制时期,自上而下的制度性权威,总是以一种确定无误的方式将自下而上的内生性权威纳入权力体系,从而造就了士绅精英阶层在传统乡村治理中扮演着“秩卑权重”的角色。即使宋明时期商品经济高速发展,也没有从根本上改变乡村社会权力的垄断状态,直到清代,地方士绅精英阶层依然是唯一受官僚权威“礼遇”和“唯一能合法地代表当地社群与官吏共商地方事务参与政治过程的集团”。[11]而被封建制度网络束缚在一小块土地上自给自足的占人口绝大数的农民大众及其团体则完全被排除在权力逻辑之外。

作为一种传统文明方式,权力逻辑在传统乡村治理中的优越性和局限性可理性理解为一个事物的两个方面,既很自然,也不可避免。但这并不意味着可以忽视它在面对乡村社会现代转型时显示出的不足与不适。权力本位的强烈诉求在于通过精巧的制度设计维系其有效运行以强化中央集权和加强地方控制,而这一过程不知不觉之中将占人口少数的官僚与占人口多数的农民对立起来,形成了长期占据统治地位的官本位思维,并以一种强烈的文化合法性植根于乡村社会,权力的集中性和资源的垄断性作为一种较为稳定的结构性耦合,成为传统中国乡村治理的重要遵循。尽管思想家们有过大同理想社会的构想和憧憬,反思和批判过封建专制的弊病,提出过“仁政”“民本”“天下为主,君为客”“庶民议政,百官分治”等思想和主张,但直到封建统治结束也未能祛除权力本位的顽疾。归根究柢,传统中国乡村社会缺乏常规机制,以保证权力支配下的农民大众有效监督官方、半官方甚至非官方权力主体滥用权力以及公权私用的行为,即便在“各县自辟财源,搜刮民脂,成为公开之秘密”[12],以及乡土社会出现“土豪劣绅”,造成权力失范或偏离常轨的情况下,也无法作出即时的制度性反应,最终只有通过暴动或起义的方式才有可能获得改变。而且,社会资源基本被权力主体把持,农民群众掌握的资源微乎其微,权力和资源的绝对垄断以及“利出一孔”的分配机制阻断了农民现代权利意识产生和觉醒的基础。

继而,在西方列强的强势入侵和西学东渐的影响下,传统中国的权力逻辑被置于开放时空中而遭遇巨大冲击,无法适应现代社会治理的基因日益凸显。为了救亡图存,从晚清到民国,国人参照西方现代变革思维,模仿西方现代方案力图构建现代中国。以梁漱溟、晏阳初、陶行知为代表的有志之士试图通过“以知识去愚,以生产去贫,以卫生去弱,以组织去私”的乡村改良运动来推进乡村的现代化发展,虽一度掀起乡村建设运动的高潮,出现了一些区别于“古代”的转变,但其充斥着改良性质的治理模式没能改变古今中西碰撞时所出现的无力局面,也无法解决半殖民地半封建社会形态下乡村社会的根本性问题,重建乡村社会的面向终究没有走出权力本位的窠臼。当然,这里并非以所谓“后见之明”否定前人,而是在鸦片战争之后外国侵略日益深重的背景下,国人等不及现代因素的自动生成和自主发展,也没有时间梳理和省思厚重的传统智慧,以至于乡村治理现代转型在“误用传统”和“误解现代”中深受权力本位逻辑的束缚而举步维艰。

三、当代中国乡村治理的权利逻辑与现代转型

中国共产党牢记初心使命,勇担历史重任,以超强的政治领导能力和组织动员能力以及高效的社会整合能力团结带领中国人民在“打土豪、分田地”口号的号召下,沿着“农村包围城市”的革命道路,实行土地革命和建立民主政权,实现民族独立和人民解放,完成了中国有史以来最广泛和最深刻的社会变革。这一变革在彰显“中国人民从此站起来了”的伟大意义的同时,也为中国现代乡村治理的创新与发展奠定了政治前提与制度基础。随着社会主义现代化建设的全面展开和中国特色社会主义制度的完善和发展,中国乡村治理逻辑逐步进入现代转型阶段。当然,近代中国是在“落后就要挨打”的话语占据主流叙事的历史境遇中,为挽救民族危亡而走上现代化道路的,这样一种打开“现代化”的方式决定了一个有着悠久历史积淀和深厚文化传统的大国乡村治理现代转型必然是一个复杂的长期过程。无论是经验实然层面的现实诉求,还是理性应然层面的制度建设,都需在新的发展语境中不断磨合调适。

新中国成立后,中国共产党学习苏联模式,实行以公有制为基础的指令性计划经济体制以及与之相配套的“现代全能主义政治系统”,国家与社会合为一体以及资源和权力高度集中,形成一种“总体性社会”。国家政权在乡村社会的渗透和控制随着“三级所有,队为基础”的“政社合一”体制的建立得以全部完成。然而,这种高度统一的制度安排,在人民当家做主和为人民服务理念的引领下,虽不遗余力地全面包揽乡村文化生活、经济发展、社会建设,但因其治理绩效的边际贡献不断递减而难以为继,最终随着改革开放伟大征程的开启和推进而逐步解体。[13]由此中国乡村治理开始迎接和迈向崭新阶段,大力推进以“包干到户”为突破口的农村经济体制改革和以“村民自治”为核心的农村政治体制改革,不断建设有中国特色的乡村治理体系。经过40多年的改革与发展,中国乡村发生了翻天覆地的变化,农业生产效率大幅提升,农民生活水平显著提高,农村面貌明显改善。公共权力在乡村社会的运行日益规范化、程序化,农民群众的权益保障逐步走向制度化、法治化,乡村治理的结构、取向、策略等进入前所未有的转型过程,重塑着乡村社会与国家的关系。

第一,治理结构由自上而下单一向度向多元主体协同治理转变。党的十一届三中全会以后,中国共产党及时改变过去一段时间“以阶级斗争为纲”的指导思想,作出了把党和国家工作重心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策,开启了中国传统农业文明向现代化建设的历史性转轨。1982年《宪法》修正案再次确认:“中华人民共和国的一切权力属于人民”,人民依照法律规定通过各种途径和形式参与管理国家事务和监督政府行为,并赋予村民委员会作为群众性自治组织的法律地位。入宪后的“村民自治”历经了从履行组织职能到健全民主制度的重要政治位移,为广大农民群众能够依法直接行使民主权利提供了制度保障。此外,改革后的“权力下放”和“放权让利”,促进了中央与地方关系的优化并为基层赋能,激发了各类主体的创新活力和发展动力。自党的十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标,到党的十八届三中全会提出“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,市场的作用和地位日益凸显。市场化因素嵌入经营制度、户籍制度、土地制度、乡镇企业制度等一系列乡村制度改革,乡村个人、市场和社会突破了高度集中的计划经济体制下单一治理结构的束缚,在权力关系转化和市场经济体制的影响下“自然”且自在地快速成长和蓬勃发展。以农民为主体的农村基层党组织、群众性自治组织、农村经济组织以及乡村居民等众多内生型主体和国家机关、外部企业、社会组织或个人等外生型主体参与到乡村治理实践当中,极大地提高了乡村治理效能,乡村治理结构迈向多元化。特别是农民主体意识和权利观念的觉醒,越来越多的农民群众能够自主参与乡村建设过程,原有单一向度治理结构已无法回应和满足愈渐多样化的公共产品和公共服务需求,就不得不进行自我革新式的改良以构建“多元共治”的乡村治理结构。

第二,治理取向由注重经济增长、稳定秩序向注重公平正义转变。改革之所以从农村开始,归根结底是农村的经济发展和农民的生活状况关系到农村以至整个国家的稳定。早在1987年,邓小平就指出:“我们的改革开放是从经济方面开始的,首先又是从农村开始的。为什么要从农村开始呢?因为农村人口占我国人口的百分之八十,农村不稳定,整个政治局势不稳定。”[14]这一认识在实践中展现为社会稳定和经济发展都作为“一票否决”事项,纳入基层治理绩效考核之中以配合中央政府治理导向的统摄。“南方谈话”后,市场化改革持续深化,农村经济社会获得长足发展。但由于农村人地矛盾日益突出和农民收入增长缓慢,城乡收入差距不断扩大,城乡之间形成不平衡的二元结构。随着历史情境的变迁,中央坚持“加强顶层设计”与“摸着石头过河”相结合的策略原则,对其治理思路进行反复质询,提出“少取”“多予”“放活”的方针,并全面取消农业税。国家资源和各种惠农政策开始密集“下乡”,乡村社会问题和各种矛盾得到一定程度缓解,实现公平公正和强化服务职能成为基层政府的转型取向。收入分配机制逐渐从“效率优先、兼顾公平”发展为“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系,再分配更加注重公平”[15],并出台一系列政策加大统筹城乡发展力度以及加快推进以保障和改善农村民生为重点的社会建设。特别是党的十八大以来,我国提出“全面建成小康社会”“全面打赢脱贫攻坚战”“全面推进乡村振兴”等一系列重大战略举措,不断加大对农村和欠发达地区的扶持力度,不断满足农民群众对教育、医疗、住房、养老等民生需要。维护和促进公平正义成为乡村治理的价值追求,尊重和维护广大农民群众权利诉求成为乡村治理现代转型与发展的根本性要素,更加注重以有效的政策供给和政策实施来维护和保障农民群众的生存与发展权利。

第三,治理策略由法制建设为主向强化法治保障转变。乡村治理最初是单一依靠政策推动,尽管起到一定程度的重要支撑,但极易形成政策性的路径依赖。随着改革开放的深入推进,中央深刻认识到法律对于农村改革与发展的极端重要性,自1983年中央“一号文件”提出要“对农村各类经济形式及其活动,加强法制管理,制定相应的法规”以来,各项农业农村法律制度相继制订、确立,农业农村法律体系和机制不断完善,涉农法律日益重视保障权利主体的合法权益,更加强调为农业生产经营主体赋权和对行政管理机关权力加以限制。历经多次修改和完善的《宪法》《村民委员会组织法》《农业法》等法律及若干行政法规、地方性法规和规范性文件,均对支持和保护农民和农业生产经营主体的政治和经济权利作出了原则性规定,逐步形成了以保护农民基本权利为核心的中国特色农业农村法律体系。与此同时,涉农法律呈现越来越注重法理逻辑层面的程序性规定与经验生活层面的传统性资源相互衔接和融合,立法导向的“合理内核”随着农业农村现代生产关系的革新逐渐从强调“程序正义”辩证化过渡到统筹兼顾程序与结果的“双重正义”。党的十八大以来,中央多次重申法治对于乡村治理现代化的重大意义,明确提出法治是乡村治理的前提和保障,把政府和各项涉农工作纳入法治化轨道,相继推行了乡村公共法律服务体系建设、综合行政执法改革向基层延伸、建立健全乡村纠纷调处机制、法治示范乡村建设等举措。法律在维护农民权益、规范市场运行、化解矛盾纠纷等方面的权威地位进一步强化。乡村法制建设的持续深化,一定程度上厘清了公共权力在乡村社会的边界及其运行的程序,成为现代乡村治理理性及其变革逻辑的合理性来源。此过程中,农民群众的法治意识在认知层面和认同层面都得以培育和确立,愈发自觉地将个人权利与权益注入法律之中实现充分表达与维护。

改革开放以来,中国农村的经济和社会发生了极其广泛且深刻的变化,特别是以家庭承包经营为基础、统分结合的经济体制改革和以村民自治为核心的民主政治体制改革,在农民的“闯一闯”和中央的“试一试”中深入开展,推动着中国乡村治理的现代转型。农民权利行使的真实性与广泛性、公共权力运行的规范性与制度性构成乡村治理的价值追求和最终目标。那种传统的以行政管制为主体的管理方式已经发生了根本性改变,开始向构建以人民满意的服务体系为核心内涵的管理模式转变。[16]乡村治理的结构、取向、策略呈现出“在历史前进的逻辑中前进、在时代发展的潮流中发展”的实践形态,治理效能在制度与生活互动关系的自主性调适与适应性优化中焕然一新。

当然,在总结历史经验中增强信心固然重要,但正视仍待解决的关键问题以继续前行更不容忽视。特别是在体制转轨、制度转型、观念转变的过程中,新的规范体系尚在成长阶段,加上传统权力逻辑及其衍生出的官僚主义的牵引,官僚权威不可避免地渗入乡土社会各个层面的角落。在此过程中,官僚体制的意志和绩效沿着自上而下的“权力链条”和“层层传导压力”的行政体制到达乡村基层,而回应它的大多数是基于利益最大化考量后的灵活多变的“形式主义”。这也使得权力寻租、利益输送、贪污腐败、不作为、乱作为、慵懒无为等问题在乡村社会的滋生蔓延有了可乘之机,而且这些因素成为了严重阻碍乡村治理现代化的干扰力量。而问题的症结其实是转型未完成所致,必须继续走好乡村治理现代性构建的每一步。当前乡村社会正处于大发展、大转型的关键时期,直面制约因素和外部挑战,寻求新的突破势在必行。当下中国之乡村治理效能在中国共产党的领导下已经加速提升,并积累了丰富的治理经验。新时代乡村治理的关键任务在于以更加开放的视野理性认识和审视传统,厘清未来发展方向的变革趋势,切实将中国乡村治理现代化的逻辑落定于符合中国乡村特点、中国农民特质和中国文化特性的坐标系中。

四、以人民为中心:新时代乡村治理现代化的逻辑建构

从历史逻辑的展开来看,无论是在近代以来艰辛探索中得出的深刻教训,还是在改革开放以来卓越成效中积累的丰富经验,人们逐渐认识到乡村现实生活与国家制度革新之间不同的联结方式构成了不同的乡村治理逻辑,乡村治理现代化也表现出不同的路径和样态。党的十九大报告指出:“坚持以人民为中心。人民是历史的创造者,是决定党和国家前途命运的根本力量。”[17]作为继承和发展马克思主义唯物史观的当代实践形态,以人民为中心是在理论创新的合理性、历史发展的延续性和现实发展的必要性有机融合中衍生出的一种新型逻辑关系,为新时代乡村治理现代化提供了原创性深化的价值底色。然而,“以人民为中心的发展思想,不是一个抽象的、玄奥的概念,不能只停留在口头上、止步于思想环节,而要体现在经济社会发展各个环节。”[18]因此,需要立足历史方位的新变化和新特征,勾勒出乡村治理现代化逻辑建构的基本要件,通过协同意义上的结构性优化和合理布局,廓清乡村治理效能可持续提升的重要基点,从而推进乡村治理现代化。

第一,以“自治”夯实乡村治理现代化的深厚根基。每一个独立的个体的人都平等地拥有生命和自由,现代化的构建首要的和终极的价值是对人的关注和思考。现代乡村治理,需要牢牢地坚守以人民为中心的根本立场,坚持农民主体地位,构建有效的制度或采取适当的方式,维护好和实现好每一个农民群众的生存权利和发展权利。概而言之,以农民主体性的实现和受保障程度为导向的理性表述是现代乡村治理何以生成的合理性来源,而这一理性表述在实践中展现出的本质内容是农民当家做主为核心的民主制度安排及其有效运行。1982年《宪法》赋予了村民委员会的法律地位,为乡村治理指出了实行村民自治的基本方向。《村民委员会组织法》历经多次修改和完善,进一步明确了村民委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。经过改革开放40多年的发展,这一基于广大农民群众当家做主、有序参与政治过程的制度安排,确立了农民的政治自主权利和自主自治权利,农民群众可以自主地在生产、生活和日常交往的社会权利空间内达到自治,实现社会秩序的基础性整合和社会的“有机团结”,进而提振乡村治理的有效性。一方面,通过健全农村基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的机制,扩大农村基层民主、保证农民直接行使民主权利,对公共权力的运行实行全过程的有效监督。另一方面,创新村民自治和基层民主协商的有效实现形式,动员农民群众积极履行“说事、议事、主事”的义务和责任。在这种双向行动下,乡村治理的有效性无需依赖于行政强控制力,而是通过构建和完善村民自治体系,保障农民权利实现的过程和程度得到体现。村民自治成为农村基层民主政治系统的基本向度和现实基础,现代乡村治理的基座落定于发展农村基层民主和维护农民权利,国家政治制度和乡村公共生活依据这一价值取向相互衔接与互动,奠定了乡村治理现代化的深厚根基,新时代乡村治理现代化坚持以人民为中心的深意就在于此。

第二,以“法治”强化乡村治理现代化的坚实保障。农村改革与发展转型时期,城乡利益格局深刻调整,农村社会结构深刻变动,农民思想观念深刻变化,农村利益主体、社会阶层日趋多元化,各类组织活动和诉求明显增多,各项权利要求体系的内容结构不断扩容。正确处理和协调不同利益诉求群体或个体之间的突出矛盾和冲突,满足农民群众日益增长的、更加广泛的、层次更高的美好生活需要,无疑是乡村治理的重要任务。法治作为现代政治文明发展的一个重要成果,既是人民权利要求体系的重要构成要素,也是人民需要的条件保障体系中最重要的满足方式,体现了人民的利益和意志,是得到人民认可的“规范之治”。正是因为遵循现代法治精神,以保障和实现农民主体价值和权利诉求为根本出发点,从根本上解决乡村社会权力合法性的问题,厘清基层政府与乡村社会的边界和权责关系,法治获得了乡村社会活动主体的自觉认同和价值信赖。党的十八大以来,中央从战略层面思考如何推进法治乡村建设、如何在法治轨道上推进乡村治理体系建设和治理能力现代化等重大问题。基于“法治为民”的社会主义法治核心价值,首先从绝对意义上树立宪法至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等法治观念,划定公权力在乡村社会运行的禁区和边界,然后赋予公权力及时解除侵害农民合法权益和人格尊严行为的绝对义务,把实现好、维护好、发展好农民群众根本利益作为法治乡村建设的根本目的,把为了群众、依靠群众,过程群众参与、效果群众评判、成果群众共享作为法治乡村建设的出发点和落脚点。法治因而不断凝聚农民群众的价值共信而获得真心拥护和有效权威,进而型构乡村治理有效性的坚实保障。具体而言,就是将以人民为中心的核心价值,始终贯穿涉农领域立法、执法和司法的全过程,法治服务乡村经济、政治、社会、文化、生态建设的各环节,同时做到法律为农民群众所掌握、所遵守、所运用,不断增强尊法学法守法用法护法的自觉意识,以此规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。

第三,以“德治”提供乡村治理现代化的有力支撑。“农村现代化既包括‘物’的现代化,也包括‘人’的现代化”。[19]人的现代化是整个现代化建设事业必不可少的因素,“它并不是现代化过程结束后的副产品,而是现代化制度与经济赖以长期发展并取得成功的先决条件”。[20]乡村治理现代化的主体是“人”,是人的主体精神的显现。乡村治理现代化要获得成功,取得预期的效果,一方面取决于制度设计和安排状况,另一方面在很大程度上取决于作为乡村社会主体的人的现代人格、现代品质状况。因此,乡村共同体中的所有成员,除了履行法定的公民义务之外,还应当具备道德修养以及从心理上、态度上和行为上与现代经济发展相适应、共同追求良善生活的公共精神。从整体上来说,现代转型是一个渐进、长期的过程,人的现代化亦是一个漫长的过程。要实现这一目的,在坚持正确理念的同时,还应该诉诸合理、有效的治理方略。德治所依靠的道德规范是非强制性的,它通过整合传统文化精华、挖掘道德文化资源和汲取现代先进因素,提升农民群众精神文化生活和乡村社会文明程度,凭借道德内化塑造高尚人格和品质、规范治理行为和活动。在农耕文明源远流长的中国,德治作为重要的治理方式,历经千百年沉淀而传承,有其深厚的历史底蕴。因此,要立足新时代的新路向,在马克思主义道德观、社会主义道德观的引领下,对广大农民群众在长期实践中培育和形成的传统美德进行创造性继承和弘扬,充分发挥蕴含于优秀传统文化之中的道德规范在凝聚人心、教化群众、淳化民风中的重要作用,深入引导农民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家,不断提升乡村德治水平。

五、结语

乡村治理本就是一个历史范畴,不同历史时期有不同的历史使命,不同的历史机制衍生不同的治理逻辑。历经百年转型和深刻变革,“乡土中国”逐渐转型为“城乡中国”,农耕文明过渡到工业社会,基于血缘和地缘构建的社会关系被打破,传统乡村秩序逐渐“退场”。尽管如此,我们依然坦然面对时空变动带来的机遇与挑战进而积极谋求破解之道,认真审视传统文化“根”“魂”的基因性存在,吸收借鉴其他文明的优秀成果,将乡村治理的有效性寓于国家与乡村社会、制度与公共生活的协调互动过程之中,在动态的境遇中接续渐进且有序地推进现代治理逻辑的自主性优化和适应性调整,建构具有中国特色的新的制度体系和行动规则。经过长时期的积淀和演化,中国在近代内外交困的时代境遇下,开启了乡村治理的现代转型之路。新中国成立和社会主义制度的建立,为乡村治理现代化奠定了制度基础。立足新的历史方位,新时代乡村治理现代化需要坚持在党的领导下,以人民为中心,以开放的视野、包容的精神和批判性思维认识和运用已有的逻辑范式和智识资源,不断克服阻力和廓清迷雾,及时回应时代变迁和群众关切,将传统智慧与现代要素相结合,将制度优势转化为治理效能,继而通向更具生机活力的善治之路。