济南市“三线一单”划定研究

2023-04-16薛林李亚辉谭晓哲黄叶红张宪尧

中国环保产业 2023年12期

薛林，李亚辉，谭晓哲，黄叶红，张宪尧

（1.山东省济南生态环境监测中心，济南 250101；2.济南市生态环境局，济南 250099；3.济南市土地征收和综合整治服务中心，济南 250099）

济南市是黄河下游城市群的核心，在黄河流域生态环境保护和高质量发展的国家战略中占据非常重要的地位[1，2]。编制“三线一单”是济南市推进生态环境保护精细化管理、强化国土空间环境管控的关键措施，同时也是济南市加快新旧动能转换、建设“大强美富通”现代化国际大都市的必要支撑。

1 济南市环境现状及重点问题趋势分析

1.1 生态环境优良，生态空间挤压现象时有发生

济南市山、泉、湖、河、城特色鲜明，是具有国际美誉度的生态文化名城。济南市南部为泰山山地，北部为黄河平原，地势南高北低。境内泉水众多，素有“天下泉城”“世界泉水之都”的美誉，具备“山、泉、湖、河、城”独特风貌[2]。济南市有十大泉群，是天然岩溶泉水博物馆，大明湖为世界最大的泉水湖。省级及以上自然保护区2 个、风景名胜区5 个、湿地公园15 个、森林公园12 个、地质公园7 个，森林覆盖率达到25.38%，高于全国平均水平2.4 个百分点，高于山东省平均水平7.5 个百分点。济南市自然资源独特的“山、泉、湖、河、城”一体的格局初步形成。但也存在生态用地占用明显，生态空间受到挤压的情况。近十年，济南市城镇面积以约年均2%的速度增加，农田、草地生态系统面积减少，森林生态系统面积呈震荡变化态势。济南市南部山区生态环境脆弱敏感，近年来受建设开发影响，泉水渗透带、泉水补给区侵占明显。济南市区的中井、下井、孟家等回迁片区，分水岭、浆水泉等地区的新建社区，长清区城市建成区南部已逾越城市发展的“南控红线”，影响水源涵养和地下水补给功能。以东、西巨野河为轴的中心城区东部生态隔离带的缓冲、屏障功能受到较大影响，西巨野河沿岸已有多处被新建社区侵占。

1.2 布局性环境问题凸显，影响环境质量改善效果

经济产业布局与环境格局错位，不利于大气环境质量改善[3，4]。在全国尺度上，济南市属于空气资源稀少区域，风速由南向北递减，北部平原扩散能力较弱。市区受黄河河谷和泰山山谷等浅碟状地形影响，流经市区气压风速逐渐减弱，常年形成静风小风中心，先天扩散不足。尤其是在采暖期以下沉气流为主，冬季逆温层长期存在，不利于污染物垂直扩散。炼油、化工等重污染企业或工业园区布局于市区静风、小风高发、东部上风向等区域，也加重了污染态势。同时，东部、南部扩散条件较差的章丘区、历城区和平阴县大气主要污染物排放量较大，而且以工业污染排放为主，全市工业废气排放、低绩效排放呈现向东部历城区、章丘区及南部平阴县转移的态势。此外，莱芜区和钢城区的钢铁、制造行业布局密集，每平方公里耗煤0.83 万吨，是全市平均水平的2.4 倍左右。城市开发建设强度加大，泉水开发与保护的矛盾突出。地下水及泉群水质良好，但受汛期面源污染影响，地下水环境质量不容乐观。随着城市规模的向南扩展不可避免地占用了大量耕地、林地和其他自然状态的土地，导致上游水土流失、水源涵养能力下降，加之下游人口和城市规模的不断扩大以及地下水资源的超采等原因，泉水开发与保护的矛盾凸显。

1.3 结构性环境压力依然并将长期存在，新旧动能转换任务重

近年来，济南市大力推进产业结构调整，产业结构升级改造成效显著。但全市依然以重工业为主，轻重工业比例约为2∶8。2018 年，规模以上轻工业增加值增长5.6%，低于重工业2 个百分点，虽然钢铁工业产品产量大幅下降，但原油加工量、化学农药原药和初级形态塑料产量分别增长21%、17.3%和6.3%，重化工业发展趋势得以扭转，但工业发展模式尚未根本转变[3，4]。在能源结构方面，2015 年济南市能源构成为：煤炭消费比重71.95%、石油消费比重22.23%、天然气消费比重3.71%、新能源和再生能源消费比重1.25%、其他能源消费比重0.86%，全市能源结构仍以煤炭消费为主。因此，在未来一段时间内结构性环境问题仍将对生态环境造成一定的压力，新旧动能转换负重前行。

2 生态保护红线及生态分区管控

2.1 生态保护红线划定

根据《生态保护红线划定指南》，济南市划定生态保护红线总面积为1223.73km2，占济南市国土面积的11.95%，包含国家级和省级禁止开发区、黄河、南水北调东线工程调水干线、重要河流、国家一级公益林、泰山山水林田湖生态保护修复工程试点涉及区域、重点渗漏带等。

2.2 一般生态空间划定

济南市一般生态空间面积为882.11km2，约占全市总面积的8.61%，包括张夏—崮山华北寒武系标准剖面省级地质遗迹自然保护区、章丘国家森林公园、莱芜华山国家森林公园、莱芜雪野风景名胜区、大明湖风景名胜区、千佛山风景名胜区等自然保护地，南部山区等山体，绣源河、浪溪河、瀛汶河、牟汶河等重要河流，玉清湖水库、鹊山水库、东湖水库、锦绣川水库、大冶水库、乔店水库等饮用水水源地保护区，卧虎山、狮子山、围子山等山体保护控制线以及具有重要生态服务功能的林地和草地等。

2.3 生态分区管控要求

生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理。严禁不符合主体功能定位的开发活动，严禁任意改变用途，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。禁止新增建设占用生态保护红线，确因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等无法避让的，由省级人民政府组织论证，提出调整方案，报经国务院批准。生态保护红线内的原有居住用地和其他建设用地，不得随意扩建和改建。禁止农业开发占用生态保护红线内的生态空间，生态保护红线内已有的农业用地，逐步退出，恢复生态用途。生态保护红线外的一般生态空间，原则上属于禁止开发区的按照禁止开发区域的要求进行管理，其他区域按限制开发区域的要求进行管理。据空间规划确定的开发强度，提出城乡建设、工农业生产、矿产开发、旅游康体等活动的规模、强度、布局和环境保护等方面的要求。严格控制新增建设占用一般生态空间。

3 环境质量底线及分区管控

3.1 大气环境治理底线及分区管控

济南市大气环境质量底线目标为：预期到2025 年，全市PM2.5年均浓度达到44μg/m3，城市优良天数比例达到68%；预期到2035 年，全市PM2.5年均浓度达到35μg/m3，城市优良天数比例达到80%。

基于大气环境脆弱性、敏感性、重要性评价结果，考虑大气污染传输规律和城市用地特征，结合济南市大气环境质量状况与污染排放特征，将济南市划分为大气环境优先保护区、大气环境重点管理区、大气环境一般管理区。大气环境优先保护区面积为502.40km2，区内禁止新建、改扩建大气污染物的工业企业，已建项目制定逐步退出方案；大气环境重点管制区面积为5235.68km2，限制大规模排放大气污染物的项目建设布局；大气环境一般管制区面积为5008.32km2，开展重点行业秋冬季错峰生产，强化秸秆和氨排放管控，治理“小散乱污”企业，完善环境监测监控网格，建立健全监测预警体系。

3.2 水环境质量底线及分区管控

在确定流域控制单位的基础上，衔接水环境功能区划、地表水汇水范围、市控及以上地表水监测断面分布，以镇（街道）为最小行政单位的水环境控制单位，全市共有83 个水环境控制单元[4]。预期到2025年，全市城市建成区全面消除黑臭水体，省控重点河流水质全面到达功能区划要求，市控河流水质达标率稳步提高，饮用水水源地水质全面达到Ⅲ类，地下水水质进一步改善。

水环境优先保护区主要包括饮用水水源地保护区和水源涵养区，总面积为2349.80km2；水环境重点管控区主要包括工业源重点管控区、城镇生活源重点管控区和农业面源重点管控区，面积为1426.18km2；水环境一般管控区面积为4512.29km2。

3.3 土壤环境风险防控底线及分区管控

严格执行《土壤污染防治行动计划》要求，预期到2025 年，全市受污染耕地安全利用率达到92%以上，污染地块安全利用率达到92%以上。

农用地优先保护区主要为永久基本农田区，总面积为3554.07km2；建设用地污染风险重点管控区主要包括污染地块、疑似污染地块、土壤详查已确定的高关注度企业地块以及土壤环境重点监管地块，面积为4.31km2；土壤环境一般管控区为农用地优先保护区及建设用地污染风险重点管控区以外的区域。

4 资源利用上线及自然资源开发分区管控

4.1 煤炭资源利用上线及分区管控

煤炭消耗总量：严格控制耗煤项目审批管理，控制煤炭增量消费，2020 年控制在3485 万吨以内，对未实行煤炭消费减量替代的耗煤项目一律不予审批、核准、备案，从源头上控制煤炭增量消费。

高污染燃料禁燃区面积为1832.29km2，区内禁止现场销售、燃用高污染燃料，不得新建、改建和扩建燃用高污染燃料的各类排烟设施，已建成的应限期淘汰或改用电、天然气等清洁能源。

4.2 水资源利用上线及分区管控

梳理用水总量、灌溉水有效利用系数等水资源开发利用管理要求，2025 年济南市用水总量控制目标为21.88 亿m3；2035 年济南市用水总量控制目标为23.22 亿m3，农田灌溉有效利用系数不低于0.65。衔接济南市十大泉群、泉水保护规划、保泉四线规划等相关资料，核定泉水出露点、重点渗透带、直接补给区、间接补给区、一般补给区等。

4.3 土地资源利用上线及分区管控

衔接土地资源开发利用总量及强度的管控要求，合理布局土地利用类型及土地利用方式，济南市耕地保有量不低于6 362 992 亩，基本农田保护面积不低于5 331 065 亩，城乡建设用地规模控制在212 999.33 公顷以内，新增建设用地规模控制在41 674.01 公顷以内，人均城镇工矿用地控制在138平方米/人。

4.4 岸线生态环境分区管控

济南市的岸线主要为小清河、徒骇河、德惠新河及大汶河等4 条河流的岸线。上述4 条河流的岸线保护区以及省级及以上湿地公园为江河湖岸线优先保护区，岸线的开发利用区为江河湖岸线重点管控区，其他的岸线区段为一般管控区。

5 环境管控单元及分类管控

5.1 环境管控单元划定及分类方案

按照“瞄准功能定位—解决重点问题—质量目标约束—生态环境要素支撑—环境管控单元表达”的整体思路，以水环境管控分类作为基准图层，将一般生态空间、大气环境管控分区、土壤环境风险防控分区、资源开发分区管控与规划城镇建设区、工业区、镇（街道）行政区划图层进行叠加，采用逐级聚类的方法，以一定的阈值，结合生态环境主导功能和主要生态环境问题，确定综合管控单元属性，共计划定环境管控单元104 个。其中，优先保护单元24 个，优先保护以长清区和南部山区为主的水源涵养和土壤生态功能区，保持泉水持续喷涌，维护鲁中山区生态屏障。重点管控单元68 个，重点解决中心城区大气格局性污染、改善小清河水环境、强化农业面源污染防治、破解经济产业布局与环境格局错位等问题。

5.2 管控单元清单编制

中东部人居环境保障区主要包括市内中心四区及历城区、章丘区及新旧动能转换先行区，该区域为水环境生活源重点管控区、大气受体/布局敏感区、弱扩散与高污染燃料禁燃区，主要环境问题是城市生活污水直排、污水处理能力不足导致地表水环境治理超标及餐饮油烟、道路移动源和采暖燃煤锅炉导致大气环境治理超标；东部发展区域以历城北部和章丘北部区域为主，该区域主要为水环境工业重点管控区、大气环境弱扩散区与高污染燃料禁燃区，区域内城镇化程度相对较高，工业企业聚集特征明显，早期的产业布局不合理、“散乱污”问题较为突出，并且存在历史遗留的水、土壤等环境问题；新旧动能转换先行区以大桥镇、孙耿镇、太平镇等区域为主，是济南未来新能源材料、新一代信息技术、智能制造等特色战略性产业聚集地；南部山区生态过渡带，是济南市泉水重点渗漏带、地下水补给区，禁止新建、改建、扩建影响地下水渗漏的建设项目；西南部农业环境保护区，主要以水环境农业源重点管控区、大气环境高排放区为主，落实畜禽养殖禁养区和限养区制度，开展农业生活源污染治理，建成分散式和集中式结合污水处理体系；莱芜东南产业基地实行整体环境管控，将利用区位优势、优化产业结构，打造成在省内乃至全国具备竞争力的精品钢材生产基地。