基层组织在脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接中的作用——以西南边境民族地区为例

吴晨瑜，何玲玲

(南宁师范大学 经济与管理学院，南宁 530001)

一、问题的提出

(一)研究背景与意义

“胜非其难也，持之者其难也。”2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上指出：“我们要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续。”[1]作为当前我国“三农”工作过渡时期的重大战略任务，脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接工作受到中央和地方各级政府的高度重视。这表明在脱贫攻坚战取得巨大胜利之后，全面推进乡村振兴成为“三农”工作重心的历史性转移。

2020年脱贫攻坚战顺利收官后，2021 年“中央一号文件”则在政策上聚焦于我国全面推进乡村振兴战略，针对现有实情设立了为期5年的过渡期，来推进脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接。从脱贫攻坚向乡村振兴过渡，要求固守脱贫攻坚重要成果，保证与乡村振兴有效衔接，保障二者工作不留空档、政策不留空白[2]。二者衔接的重点是实现政策覆盖由“点”到“面”的扩散、从“特惠”向“普惠”的转变[3]，即将原有的集中式减贫方式转变成当前常态化减贫的持续推进，将以往主要集中于帮扶农村居民扩大到惠及更多群体，并有效防止“等靠要”思想在农村地区成为长期习惯。2019年1月，中共中央印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》中明确表示：党的农村基层组织要在推动乡村振兴重大任务落实中发挥领导作用。切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接工作，离不开党的领导，更要充分发挥农村基层组织在其中的兜底保障作用。“合抱之木，生于毫末；九层之台，起于累土。”基层组织作为全党工作的根本基础和力量之源，怎样在脱贫攻坚与乡村振兴衔接中发挥战略基石作用，从而充分利用农村地区内生资源、激发乡村振兴的内生动力是当前亟须完成的重要任务。农村基层组织一般是指乡镇和行政村范围内的政治性组织和群众性组织[4]，本文将我国西南边境民族地区村党支部和村民委员会作为基层组织，对其在脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接中的作用进行研究。我国西南陆地边境地区地域辽阔，包含广西、云南和西藏3个省(自治区)的53个县域，总面积为475.378平方公里，为中国国土面积的1/20[5]，该地区与老挝、越南、缅甸等国家接壤。受地理位置、经济发展状况、民族问题和国际环境等因素影响，我国西南边境民族地区在脱贫攻坚与乡村振兴衔接中有其独有特点。该地区乡村振兴战略的实施与脱贫攻坚成果的巩固拓展密切相关，并对民族团结和社会长治久安起着重要作用。

(二)文献综述

在学术界，学者们主要从以下两方面分析与探索了农村基层组织在“三农”工作中的逻辑思路与工作机制。第一是关于基层组织制度建设对“三农”工作保障作用的研究。陈军亚基于探究影响农村基层组织“一肩挑”制度良好运行的限制性条件，提出了“一肩挑”的制度优势在于能够有效避免内耗、强化责任意识[6]；黄臻等人通过分析民族地区两种不同的基层组织模式，认为农村基层组织为乡村治理提供了组织基础和保障，基层组织的建设成效直接影响“三农”工作成果[7]。第二是关于农村基层组织带头人队伍建设的研究。欧健认为，作为乡村振兴战略实施背景下肩负农村全面发展和治理效果责任的关键角色，村支书被各方主体寄予了多重角色期望，因此应该构建村支书队伍培养的长效机制对其进行重点培养[8]；易新涛则从村党组织书记“一肩挑”的生成逻辑出发，强调在实践中制度的实施要循序渐进和因地制宜，以促使基层组织发挥其应有职能[9]。综观现有文献，对于边境民族地区基层组织在脱贫攻坚与乡村振兴衔接阶段的基础性问题还缺少相关研究，需要进一步探讨。因此，本文拟围绕西南边境民族地区在脱贫攻坚与乡村振兴衔接背景下基层组织所面临的新变化、新困境和措施指向等问题展开分析，以期对基层组织作用的充分发挥和乡村振兴战略的扎实推进有所裨益。

(三)西南边境民族地区的特殊性

我国西南边境民族地区是集“老、少、边、穷、石漠化”为一体的典型性贫困地区，因受这些资源与地理环境的限制，也属于深度贫困地区。在以乡村振兴为工作主线的后脱贫时期，在脱贫攻坚与乡村振兴接续背后隐藏的多种深层面问题尚未全部解决，这给该地区的乡村治理带来了现实的紧迫性与必要性[10]。

1.边境社会环境的复杂性

西南边境民族地区的地理位置偏远和边民文化水平偏低客观上制约了农村基层工作的有效运转，也使其社会环境呈现出复杂性特点。第一，多民族性。以桂滇两省交界处的边境县云南省麻栗坡县、富宁县和广西壮族自治区的那坡县为例，三县均为少数民族聚居地区，民族分布以大杂居、小聚居为特征，居住有汉族、壮族、苗族、瑶族、彝族、仡佬族等多个民族，多民族性加大了边境民族地区乡村治理工作的复杂程度。第二，边疆性。边境地区是指一个主权国家所管辖的地理空间内的最边缘地带，富宁县、麻栗坡县、那坡县与越南的河江省和高平省接壤，特殊的地理位置加大了边境民族地区乡村治理工作的难度。第三，国际性。随着近年来我国对外开放的不断深入，我国边民与毗邻国边民通婚成为西南边境民族地区的普遍现象，同时我国西南边境农村地区男女比例不均衡，导致相当数量的邻国女子以与中国男子结婚为目的来中国定居，这其中有合法的途径也有非法的途径。西南边境民族地区这类“跨国婚姻”带来的多元文化交融，在一定程度上给乡村治理带来了困难与挑战。西南边境民族地区的乡村治理存在特殊性，若不能妥善应对多民族性、边疆性、国际性特点所造成的社会环境复杂性问题，会在一定程度上影响基层组织发挥战斗堡垒作用。基于此，针对在西南边境民族地区现实语境下提出的乡村治理的内在逻辑要求，应该以加强基层治理体系和治理能力现代化为出发点，以中央到地方各级政府主动适应社会结构变革以及政府职能转型为导向，向社会释放积极的信号，激发社会活力，实现乡村振兴[11]。

2.组织人员身份的多重性

治国安邦重在基层，提高乡村治理现代化水平取决于基层组织的领导与实践。边境民族地区基层组织作为基层政府联系边民群众的重要沟通桥梁和乡村振兴的领头雁，其实践工作切实关系到地区的繁荣发展和社会稳定。如上文所述，西南边境民族地区集多民族性、边疆性、国际性为一体，处于多种文化交汇地带，边境基层组织在思想、社会环境、人员结构方面都存在特殊性，因此，在衔接乡村振兴阶段需从整体出发对乡村进行综合治理，才能达成基层党建完善、民族文化繁荣、社会经济增长等多方共赢局面。来自本地少数民族的基层干部，对于本民族语言、风俗等情况十分了解，这种地域、血缘、情感上的关系使其对本地少数民族群体带有天然的亲近感，他们更容易掌握本地边民的思想需求，而且更容易树立威信。然而他们中的一些人由于长期受本民族风俗文化的浸染，对于在边境民族农村地区流传下来的陈规陋习，会有一定程度的信奉，甚至在一些特殊问题上有立场不明的表现，这从客观上限制了政治文明在边境民族地区的正确引导作用。同时部分基层组织成员存在自身理想信念偏离、党员先进性缺乏的现象，致使他们对待新事物和新思想时没有与时俱进，这制约了基层组织能力的提升，不利于当地乡村治理水平的提高。

二、西南边境民族地区基层组织在衔接进程中存在的问题

(一)基层组织的政治领导力不强

1.促进衔接的执行力不佳

在脱贫攻坚与乡村振兴衔接的5年过渡期内，应按照当地实情和形势变化适时调整政策。西南边境民族地区部分基层组织由于人力、资金、技术等资源匮乏，无法对本地区实际情况进行深入调研，对地区现状缺乏实事求是的分析，以致未能将中央到地方各级政府对乡村振兴的战略部署与基层实践工作有效对接，进而无法因村制宜制定符合本村实情的战略目标。基层组织对于当前过渡阶段具体要做什么缺少明确具体的方向和目标，在落实相关政策时无所适从，只能将工作重点放在“巩固脱贫成果”上，乡村治理仍然是以解决贫困为出发点。一方面，一些基层组织忽视本村的财政收入、自然资源、基础设施等客观条件，不顾实际现状盲目制定目标；另一方面，部分基层组织在推进衔接过程中并没有重视本村经济社会条件、民族人文发展、地理生态资源等方面的情况，进而未能选出一条适合本村实际情况的定制型发展路径，而且对于有效衔接的方式方法探索不足、思考不多、谋划不全。

2.引领衔接的组织力不强

基层组织是“三农”工作推进的主力军，基层党员干部是边民群众身边的“活标杆”，但在西南边境民族地区有些基层组织或党员干部未能完全发挥引领作用。一方面，部分基层党员干部对于脱贫攻坚与乡村振兴衔接的重要意义、目标导向、紧密关系以及具体措施等认识不足，在开展工作时缺少用可持续性和全局性的思维去解决问题；另一方面，部分基层村支两委班子在实际工作中仍然存在管理乏力和纪律涣散现象，具体表现为人员年龄偏大、文化水平不高、思想观念固化，在践行政策、开展活动、完成群众工作等方面达不到形势要求，实际工作力不从心，存在“老牛拉大车”的现象。当前在推进衔接过程中社会对西南边境民族地区的关注度仍然很高，分配到该地区的物料、专项资金等资源不断增加，但基层组织在处理这些资源时却暴露出自身管理统筹能力的欠缺，诸如存在明显的信息传达不及时、整体联动性不足、项目资金未精准有效利用等问题，从而造成“条块化、碎片化”的资源管理难题。

3.推进衔接的行动力不足

首先，“进不去”现象导致基层队伍“造血力”不足。由于西南边境民族地区存在社会发展程度低、教育不均衡等因素，人力资本竞争力弱，导致本地少数民族考生在各类考试选拔中存在明显劣势，新生代人员难以入选公务员或事业编制，致使边境民族基层组织出现后备力量不足的“贫血”现象。其次，“用不上”引发基层工作落实不到位。边境民族地区治理工作的复杂性要求基层党员干部不仅要担当维护当地社会稳定的能手，还要成为助推地区发展的强手，更要变成践行“三农”工作的高手。但从现实情况来看，基层组织在人员构成、干部专业能力等方面存在着诸多问题，如在部分乡镇因调配不合理而形成的工作人员小材大用或大材小用现象。最后，“留不住”导致基层组织成员人心不定。边境民族地区与其他地区相比基层工作人员的任务更繁重、工作时间更长、服务范围更广，在预防返贫的重点乡镇其工作人员的工作压力更大，因此边境基层工作人员流失现象严重。

(二)基层带头人的工作执行力较弱

1.服务意识欠缺影响边民群众的凝聚力

不少边境民族地区工作繁忙、实际工作付出与回报相差较大，导致基层组织带头人“不好当”和“不想当”的现象尤为明显[12]，降低了基层组织带头人服务边民群众的意识，在工作推进中未能做到深入群众、了解群众诉求、解决群众实际问题。有些基层干部对于巩固拓展脱贫攻坚成果以及推进乡村振兴目标任务的长期性、艰巨性、全局性认识不到位，产生了松劲歇脚的想法，甚至出现了工作倦怠情绪，以至于对本地群众间产生的矛盾置之不理，导致群众越级上访事件时有发生。基层村支两委班子负责人因服务群众意识欠缺所引发的一系列脱离群众、冷落群众、有损群众正当利益等显要矛盾，在很大程度上降低了边民群众对党执政能力的信任与拥护。

2.进取意识不强制约队伍成员的革新力

乡村振兴离不开综合素质高、进取心强、敢于革新、勇于担当的基层村支两委班子成员带领边民群众发挥创造力。然而，西南边境民族地区有些基层班子成员自主学习意识不强、创新变革意识不足、自我反思意识不强、工作方式单一保守。更有少数村支两委班子负责人格局不高、盲目自信、观念陈旧，在工作中破解发展困境的能力不够，经常使用惯性思维的老套路、旧办法去面对衔接进程中发生的各种新挑战， 以至于在工作中守摊子、混日子、无作为，导致西南边境民族地区在过渡阶段一些农村的乡村振兴进程缓慢。在脱贫攻坚时期为加快脱贫摘帽的步伐，各级部门的项目在贫困地区落地生根，“三农”工作开展所需的资源主要靠这些项目输送，解决了大部分贫困地区基础设施不足的问题，但由此却造成了部分基层干部持有一种资源可以等来的错觉，其主观能动性降低，认为在当前过渡阶段依靠上级部门依然能得到所需资源，这种潜在的依赖心理导致基层组织自主获取资源的意识下降，工作存在惯性和惰性。

(三)基层边民助推衔接的后劲力不足

1.意识弱：治理观念落后

西南边境民族地区边民思想观念落后束缚了乡村治理的内生动力和活力。在脱贫攻坚时期，这里的贫困户受到了重点关注，与帮扶干部一一结对，在教育、医疗、就业等方面享受政府给予的福利待遇。这些政策和人力支持的本意是帮助这些贫困群体顺利脱贫，但其中的一些人却形成了“福利依赖”的思想，这种思想一定程度上增强了他们参与乡村治理的惰性。以广西壮族自治区靖西市M村为例，M村位于靖西市西南方位，与越南高平省茶岭县相邻，全村人口1 200余人，贫困发生率最高时达到82.8%，在脱贫攻坚时期是名副其实的“难啃的硬骨头”。这里的村民安于现状，满足于原有的社会生活条件， 对于住房是否是危房、穿衣是否要四季更换等最基础的“两不愁三保障”主动性需求不强，对美好生活的向往意识非常低。近年来扶贫资源不断注入，使得原先处于绝对贫困阶层的村民其精神生活和物质生活的质量得到明显改善。2020年靖西市全域贫困户全部脱贫，然而实际上M村部分村民思想依旧保守落后， 若不及时改变他们的陈旧观念，在脱贫攻坚向乡村振兴过渡阶段M村已脱贫的村民返贫风险极大。M村村民在乡村治理过程中的低参与度一方面阻碍了靖西市宏观战略目标的嵌入，另一方面未经村民代表商议的治理措施削弱了村民的归属感。此外，边境农村基层治理的责任通常由村支两委班子中的少数人承担，村民缺乏参与基层民主管理实践的主动意识。

2.资源少：后备力量难以利用

空心化是农村人口流动产生的社会现象，但这一现象却导致乡村发展出现困境[13]。西南边境民族地区作为经济相对落后的地区，其发展优势应该是其良好的自然环境和相对低廉的劳动力资源，然而当前农村劳动力流失严重，加之乡村旅游项目规划不合理、资金回报周期长以及边民关系不稳定等多种因素交织使这里的发展受到了阻碍。此地区经济、知识、技术三大资源本就匮乏，而且交通不便，使得招商引资很难实现。同时伴随社会人口结构趋向老龄化，老龄人口给此地区带来的负担逐渐变重， 且留守劳动力难以发挥人力成本低的优势。因此，西南边境民族地区如何开发新的发展优势，成为当地农村脱贫攻坚与乡村振兴衔接过渡阶段新的规划重点。

三、西南边境民族地区基层组织助力衔接的对策

过渡阶段的基层组织既要重视衔接的总体布局，加强对形势变化的前瞻性思考，也要注意对衔接细微之处的合理把控，确保工作精准有效。在实践中基层组织应该在强化组织队伍建设、配好领头雁、转变思想观念等方面下功夫，以此挑起衔接乡村振兴过程中组织引领的重担，把握好历史、当下和未来的战略关系。

(一)打造队伍，激发活力

1.抓好队伍建设，提升执行力

巩固基层队伍建设、强化基层党建是提升基层治理能力的根本之策。首先，从根本上加强基层党员干部的思想政治建设，帮其立根铸魂。建议采用党史知识宣讲、党校培训跟进、支部“两会一课”等形式开展政治思想建设工作。其次，在重视意识形态培育的同时也要固本培元，优选配强村支两委班子成员。应设立专项领导小组或工作专班，立足和挖掘本地优质人才资源，通过加强培训培养一批新时代乡土能人，鼓励热爱“三农”工作的致富带头人、新乡贤加入基层组织队伍，优化基层组织设置。同时创新基层后备干部、年轻干部的培养方式，建立起完善的基层后备干部人才网络，比如采用“外培”与“内育”相结合的方式落实基层组织成员培养计划，采取“蹲苗”“育苗”“助苗”的方式遴选培育村级后备力量。最后，要重点提升基层班子成员的工作活力。推行基层村支两委负责人工作专职化、能力专业化、培养梯次化建设，对服务意识欠缺、工作懒散的人员要及时进行教育或调整。

2.培育乡风文明，提升自治力

脱贫攻坚与乡村振兴衔接需要倡导诚实守信、邻里和谐、尊老爱幼、勤俭节约的乡风文明。首先，基层组织要引导边民群众改水改厕、人畜分离、合理处理生产和生活垃圾、科学排放农业生产废弃物等，让乡村环境得以改善。其次，应通过文化注入改善乡风文明的底蕴。要发挥学校、农家书屋、村史馆等文化场所的作用，利用特有的民族节庆日和文艺形式，积极组织具有少数民族特征和边境特色的文化活动，以满足边民群众的精神需求，并用此教化人心、淳朴民风。最后，构建村集体自治网络，找准乡风文明建设的抓手。推进西南边境民族地区村规民约的形成，引导村民代表组成村务监督委员会，在实践中树立村级自治网络，不断完善边境基层组织自治水平。

(二)配好领头雁，注入动力

1.内在要求：牢记初心担当

基层党员干部要牢记初心，要在热爱“三农”、维护群众利益的理想信念下开展工作。要树立为民服务意识，真抓实干，攻坚克难，实现新时代农村建设新目标，汇聚广大群众力量共同致力于提升西南边境民族地区整体发展水平。要深入群众，有效调动广大群众投入乡村治理的积极性，提高他们的获得感、幸福感和安全感；要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把人民利益放在首位，尊重他们的参与权、知情权、决策权、监督权；并以喜闻乐见的方式转变群众观念，凸显他们的主体地位，构建人人参与、人人共享的乡村治理模式。此外还需秉承“为民谋福利、为民办实事、急群众所急、想群众所想”的工作理念，围绕“改进和创新联系群众方法，建立和完善民意调查”，“坚持领导干部调查研究、定期接待群众来访、干部与群众谈心、群众满意度测评”等形式开展衔接工作[12]。

2.外在保障：提供制度支撑

在衔接过程中还需严格选拔县级、乡镇、村级三级基层领导班子成员，规范基层干部提拔任用标准，做好组织保障工作。干部政策要向工作一线倾斜、组织力量要向边境地区汇聚，让更多工作能力突出、思想端正的有为干部充实到西南边境民族地区的基层组织中。要提升村支两委班子成员的福利待遇，满足他们的工作获得感，保证他们的投入与回报正相关，并以奖惩分明原则为导向，进一步完善基层干部考核与监督机制，建立基层干部的激励机制和容错纠错制度，把握好“严管+厚爱”“激励+约束”的平衡关系。还要建立基层干部动态管理机制和选拔任用罢免制度，遵循优则用、庸则汰的公平性准则，以完善的制度保障打造一支对党忠诚、敢于创新、能办实事的基层干部队伍。

(三)转变思想观念，发挥创造力

1.树立责任落实的“核心理念”

基层组织是上级政策在农村实践的组织者、领导者和具体执行者，是党和国家实现农村基层管理的重要基础组织。村级基层组织在当前制度环境中“处于国家组织体系的末梢”，其所具有的行政逻辑与乡土思维，实际上是乡镇政府在农村工作的延伸，因此，在落实责任时既要服从上级安排完成任务，又要遵循乡土社会规则开展群众工作。各基层组织要充分发挥牵头抓总、协调统筹作用，当好“一线总指挥”，按照实际情况将脱贫攻坚战中的工作经验运用到衔接乡村振兴的工作中，将稳定衔接、防止返贫作为“一把手”工程， 落实“一把手”负总责的责任制，以此建立起县、乡、村既一体化又均衡化的服务职能体系。

2.延续因地制宜的“精准理念”

过渡期基层组织应重视主导产业的有效衔接，确保工作精准细致。要继续提炼脱贫攻坚时期的宝贵经验，继承对产业精确定位的“精准理念”。乡村振兴离不开产业振兴，产业振兴作为乡村振兴的重要基石，是预防边民返贫的重要保障。边境民族地区要因村制宜发展产业，宜粮则粮、宜林则林、宜渔则渔才能充分发挥当地自然资源优势，才能实现可持续性发展。对于西南边境民族地区来说，民族特色文化能够充分彰显其文化产业核心竞争力，因此，应该深入发掘边境民族文化底蕴并加以继承发展，同时延伸具有异质性的边境民族文化产业链，以此促进文化传承、文旅产业融合和边民增收。

3.践行生态振兴的“绿色理念”

生态宜居建设是乡村振兴战略的重要课题，需要践行“绿水青山就是金山银山”的“绿色理念”。基层组织要统筹兼顾各方利益，用创新发展的眼光看问题，按照“生态优先、绿色引领、后发赶超”的发展定位，始终坚持生态保护与乡村治理相结合，充分发挥生态振兴促进衔接的作用。首先要摒弃急功近利的观念，稳扎实干守住生态底线；其次，要增强群众的生态文明意识，引导他们参与农村人居环境的整治工作，加快农村污染治理步伐，从农业生产、农民生活、农村生态三个维度推进“绿色”发展；最后，要将生态环境保护制度落到实处， 保障良好生态成为我国西南边境民族地区美丽乡村和生态振兴的重要支撑点。