黄河流域水权交易法律保障机制研究

吕志祥,杨雪

(兰州理工大学 法学院,甘肃 兰州 730050)

黄河流域不仅是我国北部重要的生态安全屏障,维护着我国西北、华北的生态平衡;同时也是我国重要的经济发展区域。流域资源以水资源为重要载体,有限的黄河水资源一直是制约黄河流域健康发展的关键因素,随着流域内能源化工业基地的聚集、人口的急剧增长、城镇化进程加快等社会因素以及黄河流域气候环境变化、沿黄地区自然禀赋条件的差异性等自然因素,黄河流域水资源配置、可持续利用在生态保护和高质量发展战略背景下显得尤为关键。在坚持黄河流域初始水权分配和总量控制的基础上,水资源配置过程中引入市场机制开展水权交易,推动黄河流域水权市场建设,在一定程度上能够有效化解黄河流域水资源短缺矛盾,推进黄河流域生态保护与高质量发展。

一、黄河流域开展水权交易的必要性

(一)适应黄河流域生态保护和高质量发展战略需要

2019年9月,习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调,推进黄河流域水资源节约集约利用,严格落实水资源刚性约束是黄河流域生态保护和高质量发展战略实施的主要目标任务之一。2021年10月,中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》,提出适度提高引黄供水城市水价,积极开展水权交易以加快形成节水型生活方式。随后,习近平总书记在山东济南主持召开深入推进黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上进一步强调,要创新水权、排污权等交易措施,发挥价格机制,倒逼提升节水效果。

因此,一方面,控制水资源开发利用上限,坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产,用强有力的约束手段提高发展效益。改变用水思路,增强社会节水意识,大力推动全社会节约用水,促进流域用水方式由粗放向节约集约转变,可以充分发挥黄河流域水资源开发利用最大效益。另一方面,开展水权交易可以促使黄河流域水资源从 “开发利用型” 向 “节水效率型” 转变。黄河流域自本世纪初开展水权交易已有近20 年的历程,实践表明水权市场的引入,有利于黄河流域提高水资源优化配置效率,引领全社会参与水利的激励。在黄河流域生态保护与高质量发展背景下,着力培育流域水权交易市场,持续推进流域水权交易。以市场为导向,发挥价格机制,倒逼用水方式转变,有助于促进流域水资源节约集约利用,促进黄河流域生态保护和高质量发展战略的落地生根。

(二)解决黄河流域水资源短缺及供需矛盾

黄河流域属于资源性缺水流域,水资源短缺是阻碍黄河流域可持续发展最为突出的矛盾。根据《中国水资源公报》的统计数据,2020年全国水资源总量为31605.2 亿m3,黄河流域水资源总量为796.2亿m3,仅占全国水资源总量的2.5%,黄河流域水资源短缺问题较为严重。开展水权交易、建立水市场是解决黄河流域水资源短缺、缓解水资源供需矛盾突出现状的有效途径。水权交易以初始水权和用水总量控制为基石,以经济社会市场的需求为导向可以实现流域内水资源的自我调节作用,有效弥补初始水权分配的不足,促进流域内上、中、下游和各地区、各行业水资源的再次合理分配,不仅在流域层面统筹破解了水资源供需矛盾,又在区域层面实现了相关利益者的协调平衡。

(三)提升黄河流域水资源利用效率

目前黄河水资源开发利用强度高达80%,远远高于一般流域40%的生态警戒线[1]。以2020年数据为例,2020年地表水取水总量为426.17 亿m3,占总取水量的79.5%,其中农业取水量286.84 亿m3,占地表水取水量的67.3%,农业耗水量231.01亿m3,占地表水耗水量的65.3%。农业取水量、耗水量总量大且总体用水效率不高,其次为工业用水和居民生活用水。农业、工业、生活用水的节水控水潜力存在很大的提升空间。一方面,开展水权交易可以促进黄河流域各省(区)的合作交流,统筹流域协调发展,充分发挥地区优势,推动流域、区域内产业的优势互补,优化产业结构,推广工农业节水技术,推进生态产业、绿色产业现代化产业体系建设,维护流域整体利益相关者的利益平衡。另一方面,水权转让方将手中富余的水权转让给其他部门可以获得相应的补偿。基于参与约束与个人理性约束,水权交易利益相关者在一定条件下总是要追求自身利益的最大化。[2]利益相关者追求最大化利益又竞使水权转让方通过提供高效农业生产技术、灌溉技术及基础设施、人才支持、尽可能将富余的水量通过水权交易转让,以市场机制倒逼提高节水效果,不仅提升了水资源高效利用,也培养了社会整体节水意识。

二、黄河流域水权交易法律保障之不足

(一)黄河流域各省(区)初始水权配置缺乏动态调整

作为水资源配置的组成部分,初始水权分配不仅关系到水权制度建设,也是开展水权交易的前提保障。黄河流域初始水权分配以 “八七分水” 方案为分配依据,方案中明确指出,该水量分配方案是南水北调工程生效前所对黄河可供水量的分配方案。现该方案已执行了30多年,黄河流域各省(区)经济社会发展已经发生了翻天覆地的变化,亟需要重新科学分配黄河流域各区域用水指标并进行动态调整。原因在于,首先我国现阶段初始水权分配以行政配置手段为主,流域内各级政府在初始水权配置中拥有较高的决策权,缺少与实际用水户、企业和相关利益者参与水量分配的民主协商机制,难以保证初始水权分配的合理性和公平性。其次,南水北调中线及小浪底等水利工程的建设,可从长江下游干流取水为黄河流域中下游河南、山东以及流域外河北、天津等地区供水,黄河流域水资源已经具备了重新分配的条件。[3]再次,由于立法并未明确 “分水方案” 的效力,执行层面缺乏有效的监管及责任机制,经国务院批准的计划配水方案在实践中并未严格执行。

(二)用水权确权不彻底

精准核定用水权是落实水资源 “四定原则” 、完善水权制度建设的关键环节。目前,黄河流域水权交易存在水权权利界定不清晰的 “制度瓶颈” 。[4]《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》(国办发〔2016〕2号)中指出要建立农业水权制度,在县一级用水总量控制下逐步将用水指标细化分解到农村集体经济组织、农民用水合作组织及农户等用水主体,明确水权主体。水权确权不彻底是用水权改革的重难点问题,同时也是阻碍水权交易的关键问题。以黄河流域宁夏回族自治区为例,农业用水权只是确权到乡镇一级或者干渠直开口、用水大户或是选择有条件的地区确权到户,由于计量设施的不完善,确权单元过于宽泛。而对于公共供水管网的工业企业并未完全确权。黄河流域水权交易多以农业用水权置换工业用水权,但是由于我国缺乏针对农业用水权相关法律制度保障,一方面弱化了农户参与水权交易的积极性,另一方面农业用水与工业用水投入产出的较大收益差距,工业用水挤占农业用水甚至是生态用水的现象时有发生。

(三)水权市场定价机制不完善

由于立法层面缺少上位法对水权交易价格的约束,水权交易基准价格规定不清,导致当前黄河流域水权交易普遍存在价格过低的问题。根据中国水权交易所平台发布的成交价显示,黄河流域区域水权的成交价格为0.87 元/m3,取水权的成交价格为1.23元/m3,灌溉用水户的成交价格仅在0.05～0.09元/m3之间,远低于居民用水和工业用水价格。《水权交易管理暂行办法》仅规定了区域水权交易类型的基准价格及其价格评估机构,但是对于其基准价格的评估标准、构成成本、没有具体规定,且对于取水权和灌溉用水水权交易的 “基准价格” 没有提及。实践中大多数交易通过协商定价、或者竞价完成,通过协商水价完成的交易并不能客观真实地反映水资源市场供需关系,无法实现价格杠杆的作用,导致水权交易价格失调,不利于激发节水效能和交易热情。

(四)水权交易利益相关者补偿机制缺位

1.生态环境负外部性效应明显

黄河流域上游分布着三江源、祁连山、甘南等重点生态功能区,是黄河流域重要的水源涵养区,为维持或者恢复黄河流域的绿色发展承担着主要的生态环境保护责任,为全流域的水质改善、水量保障而丧失了水权交易的机会成本,理应享有其带来利益的权利。此外,由于黄河流域大量水权交易都是以农业用水权置换工业用水权,其用水量大且往往伴随着环境污染,导致下游水量或水环境质量变化影响流域的整体生态平衡,造成黄河中下游地区水资源利益损失。因此,下游地区一方面由于水质污染而失去了水权交易的发展机会、收益机会,另一方面也增加了下游地区改善水质的投入成本。基于此,下游地区享有水质污染、上游过度用水的受偿权利。但是目前,黄河流域横向生态补偿还在探索阶段,存在补偿范围小、补偿标准低等问题,不仅降低水资源的配置效率,而且容易造成水权利益冲突,阻碍了水权市场运行。

2.水权出让方与受让方的利益未得到平衡

以内蒙古河套灌区为例,灌区因水权出让客观上水量减少造成水费收入降低,与受让地区因企业用水增多水资源税费明显增加不成正比。上文提及,目前黄河流域灌溉用水户水权交易价格仅在0.05～0.09元/m3之间,而受让地区工业用水的水资源征收费用标准为0.5元/m3。[3]出让方与受让地区过大的收益差异有失区域公平,也不利于水权交易的开展。再者,黄河流域灌溉用水户水权交易是由灌区水管单位与工业用水企业直接开展水权转换,农业用水户并未直接参与其中。农业用水户作为水权交易第三方潜在利益者,其利益诉求并未得到充分的契约保护。

(五)市场化水权交易机制尚有不足

1.水权交易平台分散

目前黄河流域九省区仅有内蒙古、宁夏、河南、山东成立了省级水权交易中心,[5]而其他省份大多依托于公共自然资源交易平台。水权交易未能充分整合流域水资源,水资源配置效率低、管理分散、信息不对等。因此,建立一个针对全流域统一的水权交易平台,构建黄河流域分层次、多元化的水权交易平台,有利于跨区域开展水权交易,统一范围、统一监管,促进水权交易的业务量,缓解流域水资源供需双方信息不对等造成的影响,平衡协调水资源区际利益。

2.水权交易市场环境保障力度不足

黄河流域水权交易大多以农业用水权换取工业用水权。于卖方农民用水户而言,水权交易成效、经验的宣传力度不够,水市场作为准市场,[6]水资源作为 “公共商品” 的财产权的可交易观念淡薄。于买方工业用水权人而言,[7]用水总量控制与工业用水需求激增的矛盾必然迫使企业加大投入节水基础设施建设,提高节水能力,前期成本过多投入使得企业经常在面临自身节水成本与在水权交易市场购买水权的资金间犹豫不决,抑制了企业参与水权交易的积极性。

三、健全黄河流域水权交易法律保障机制之路径

(一)建立黄河流域各省(区)初始水权分配动态配置机制

建立黄河流域初始水权动态配置机制是把握新时期黄河流域发展对水资源差异性需求以及构建区域发展新格局、遵循《黄河保护法》生态优先、量水而行基本原则、优化黄河流域水资源配置的有效机制。《黄河保护法》第46条规定:制定和调整黄河水量分配方案,应当充分考虑黄河流域水资源条件、生态环境状况、区域用水状况、节水水平、洪水资源化利用等,统筹当地水和外调水、常规水和非常规水,科学确定水资源可利用总量和河道输沙入海水量,分配区域地表水取用水总量。因此,为确保黄河保护法落地见效,增强流域水资源承载力,应当结合黄河流域可供水量以及沿黄不同省(区)高质量发展的转型需求,调整水资源分配的标准,建立黄河流域各省区水量动态配置机制。在保证流域生态用水需求前提下,加快调整水资源分配的方法,综合考虑沿黄各地区生态环境条件、经济发展差异、科技创新能力等因素,进一步明确沿黄主要地区在国家高质量发展空间布局中的主体功能(水资源涵养区、水土保持区、城市化承载区),动态周期性地科学分配黄河流域各区域的用水水量。进而引入用水总量控制下的市场机制开展水权交易,提高流域整体经济发展水平以此平衡区域协调发展。

(二)深入推进用水权精准确权

精准确权是开展水权交易前提和基础。2022年8月,水利部、国家发展改革委员会、财政部联合印发《关于推进用水权改革的指导意见》(水资管〔2022〕333号)内容其一要加快不同类型用水权初始分配和明晰。而在2021年7月,宁夏回族自治区水利厅就发布了《关于宁夏回族自治区用水权确权指导意见的通知》(宁水权改发〔2021〕1号),因而宁夏率先成为黄河流域用水权确权改革的先行区,亦为其他省(区)开展水权确权提供了经验借鉴。遵循 “以水定地、以水定产” 的总量控制、定额管理原则,明确确权主体及责任。农业用水权确权到有效计量的最小单元,在省(区)级区域内建立市、镇、村、农民用水户协会四级管理体系。工业用水权确权到全部用水企业,对在公共供水管网覆盖的用水企业,全面实行取水许可证管理制度;非公共供水管网覆盖用水企业,纳入水权交易市场进行统一交易。生态用水细化到相关的监督管理单位。[8]建立用水权确权管理平台,加强用水权计量监测设施,强化水资源用途管制等配套措施保障用水权确权工作顺利推进。

(三)优化水权交易市场定价机制

1.建立黄河流域用水权交易的基准价

缺乏基准价格的约束,会导致水权交易市场竞争性不足或者由于买卖双方信息不对称造成水权交易价格过低的扭曲现象,不仅损害水权出让方的利益,也挫伤了出让方参与水权交易的积极性,限制了市场机制在有条件的地区进一步适用的可能性。由于水资源独具的社会属性和生态属性提供的生态功能服务多具有外部性和非市场性,难以在纯粹的市场驱动下实现其价值,[9]因而可以政府指导价或政府定价的方式作为用水权的基准价格。建立水权交易基准价格体系可以从以下几方面展开:一是建立流域统一、区域分级的基准价格;二是要兼顾流域内区域间经济发展水平,实现用水权基准价格与地方经济相协调;三是根据水资源稀缺程度、用水效率指标、节水工程投资成本和运行维修改造成本、水权交易中出让方与受让方以及生态环境损害的外部性补偿等评估标准,[10]综合确定区域间、行业间和灌域间和用水户间不同类型交易水权的基准价。用水权交易价格遵循市场规律,以市场调节为主,但是不得低于用水权基准价。用水权基准价格可根据水资源总量、市场供需关系以及产业政策而适时作出调整,向社会及时公布水权价格信息,通过政府监管强化水权基准价格的约束和指导作用。[11]

2.采取多元化的市场定价模式

水资源具有稀缺性,加之独具的生态属性、社会属性、经济属性多元性属性,单纯靠政府定价或者政府指导价的方式难以体现其真实性价值。因此,要深化水权交易领域政府 “放管服” 履职职能改革,充分发挥水权作为准公共商品的管理优势,提升市场机制在水权定价中的主导作用。实现水资源的价格与价值相匹配。水权交易定价应当由市场供需决定,市场供需进一步决定交易双方和交易价格。区域用水权交易和灌溉用水户交易,可采用招标、拍卖、挂牌等定价机制,逐步完善传统协商定价的定价模式。通过招标、拍卖引入竞争机制,一方面可以降低交易双方信息差、使得水权价格体现其真实价值,一方面可以提高交易的公平性和配置的有效性。

(四)建立健全水权交易利益相关者补偿机制

水权交易过程中开展流域生态补偿可以有效协调流域上下游生态经济利益,调动流域各方水权交易的积极性,增强水权供给方的激励作用,促进流域开展水权交易的协同动力。2020 年,财政部、生态环境部、水利部及国家林草局联合发布关于《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》,《方案》中以鼓励开展排污权、水权、碳排放权交易等市场化补偿方式为举措,着力形成完善的生态补偿政策体系为目标,鼓励地方加快多元化横向生态补偿机制。因此,针对黄河流域水权交易横向生态补偿不足,水权出让方与受让方利益不平衡、第三方利益诉求保护不足等问题,建立货币化补偿机制与非货币化补偿机制相互结合、相互补充的水权交易利益补偿机制。

其一,推进跨省流域上下游的生态补偿,纵向上加大中央财政对于黄河上游重点生态功能区的财政转移支付力度,横向上建立省级行政区水量水质补偿模式。采取市场化、多元化的补偿方式,实现受益者对水源涵养地的补偿,弥补上游地区因丧失水权交易发展机会的收益。其二,为维持区域水权交易公平,促进水权交易顺利开展,遵循 “谁收益、谁补偿” 的方式,可以从水权受让方的水资源征收的费用中提取一定的补偿资金,建立水权交易补偿专项补偿基金,专门用于灌溉用水水利设施建设维护、灌溉用水户补贴及节水激励,缩小水权出让方和受让方的收益差距。其三,在农业用水转换工业用水交易中,企业可以投资灌溉设施、提供灌溉节水技术人才支持、技术援助等非货币化的补偿方式,间接实现对农户的利益补偿。

(五)完善流域水权交易市场培育机制

1.成立黄河流域水权交易中心

建立一个全流域统一的、跨区域的、多水源的水权交易平台,是黄河流域水权交易机制建设的终极目标。[12]2022 年3 月,中共中央、国务院印发实施《关于建设全国统一大市场的意见》,指出要打造统一要素和资源市场,着力培育发展全国统一的生态环境市场,依托公共资源交易平台,建设碳排放权、用水权交易市场,统一规范行业标准和监管交易机制。优先推进区域合作对于建设全国统一的用水权交易市场具有重要的引领和支撑作用。黄河流域水资源短缺,水权交易需求量较大,水权交易条件又较为成熟。因此,因地制宜成立黄河流域水权交易中心,作为建设全国统一用水权交易市场组成部分是必要且可行的。[13]此举亦有利于打破黄河流域内地方保护和市场分割,促进水资源商品要素在更大的范围内流动,构建高效规范、公平竞争、监管规范的水权交易市场环境,实现流域范围内水资源的有序配置和高效流转。

2.加强水权交易中政府的保障功能

强化水权交易的资金投入保障。主管部门要发挥主导作用,加大相关输水工程和水量监测设施,建立政府与社会协同多元化、多层次的融资渠道,帮助企业完成前期基础设施建设的成本投入;构建以政府监管责任为核心、水权交易所监管责任为补充、第三方机构监管责任为辅助的多方主体参与水权交易市场监管机制;[14]加大宣传水权交易成效、经验的推广,引导有潜在需要的地区、工业企业、社会资本参与水权交易,提高交易主体的认知度、关注度和参与度。

四、结语

水权交易突破了黄河流域水资源短缺的制约瓶颈,打开了水资源利用的新局面,提升了黄河流域水资源的用水效率和用水效益。在肯定黄河流域试点地区水权制度创新的同时,也要注重总结改进制度的不足。要协同推进最严格水资源管理制度、区域协调发展、水资源综合管理、社会治理与水权交易制度的建设,构建 “政府—社会—市场” 多方主体发力格局。要健全水权交易平台,拓宽水权交易的融资渠道、加强水权交易全过程监管等相关配套制度改革,推进黄河流域水权交易迈上新的台阶,助力黄河流域生态保护与高质量发展。