安顺市西秀区农村闲置土地整治困境及对策

李孟林 李晓华 钟华剑 黄一膑 张 丹

安顺学院资源与环境工程学院，贵州 安顺 561000

0 引言

自乡村振兴战略实施以来，我国城乡融合发展进程不断加快，农村人居环境得到显著改善，农村人均收入水平持续提高，乡村建设在各方面均取得重大进展［1］。随着快速工业化和城镇化建设的推进，乡村人口持续外流引发耕地破碎化、农地撂荒、建设用地闲置等一系列“土地病”，阻碍农业农村现代化建设［2-4］。土地是人类所有经济社会活动的载体，土地资源是否得到合理利用直接影响乡村发展进程［5］。农村闲置土地问题若得不到及时解决，将会影响乡村振兴战略的实施进程。现阶段，国内外关于农村闲置土地整治的研究成果较多，学者们已从土地整治的原则及发展对策［6-7］、闲置土地的成因［8］、“空心化”问题的探究［9］等角度对农村闲置土地整治问题进行深入研判，而关于乡村振兴视域下农村闲置土地形式、农村闲置土地整治困境及其对策的综合性研究成果还不系统、不成熟。笔者基于问卷调查和实地调研，从多维角度挖掘喀斯特山区贵州省安顺市西秀区农村闲置土地整治困境，基于对困境的分析提出乡村振兴视域下整治农村闲置土地的对策。

1 研究区概况

西秀区属亚热带季风湿润气候区、全国太阳辐射低值区，降水充沛但分布不均，年平均气温15 ℃，年平均无霜期270 d。当地属典型喀斯特山区，地形破碎、耕地零星、人多地少，不利于规模化种植，甚至难以开展种植生产活动。根据《2021 年安顺市统计年鉴》，2021 年西秀区旱地面积为33 368.82 hm2，水田面积为23 412.63 hm2，水浇地面积为1 087.69 hm2，城镇村及工矿用地面积为15 517.31 hm2。

西秀区历年的农村闲置土地数据并没有全部公开，仅可查询到2018年（108.89 hm2）和2021年（97.79 hm2）的闲置土地情况。西秀区农村闲置土地主要为耕地和宅基地，闲置建设用地和零散荒地较少。从总量上看，西秀区农村闲置土地面积呈减小趋势，但闲置土地面积仍然较大。在《国家土地督察武汉局2018 年度土地例行督察反馈意见整改方案》中，西秀区就有29 宗土地闲置问题，涉及面积108.89 hm2。据调查，截至2022年，西秀区未整改到位的农村闲置土地面积约63.78 hm2，通过采取收回、督促开工建设等措施进行整改后，还有约37.56 hm2的农村闲置土地未审查。

2 研究方法与数据来源

2.1 研究方法

笔者等人采用问卷调查、实地访谈、文献查阅等多种方法，于2022 年3 月对安顺市西秀区农村典型土地闲置多发区域（幺铺镇、蔡官镇、宁古镇、龙宫镇等乡镇）进行了调查研究。围绕西秀区农村闲置土地整治相关问题，设计了包含当地农户家庭人口结构、主要家庭收入来源、对乡村振兴战略是否了解、政府履职状况、承包地闲置的成因及处理方式、是否有投资商对当地产业进行投资等23 个问题的调查问卷和访谈提纲，共发放线下问卷90份，收回有效问卷72份。基于对调查问卷结果的深入分析，进行实地踏勘，梳理研究区农村闲置土地整治困境。

2.2 数据来源

研究数据一部分来源于《2021 年安顺市统计年鉴》《中国农村发展报告（2017）》《国家土地督察武汉局2018 年度土地例行督察反馈意见整改方案》等权威资料，一部分来源于对研究区的实地调查访谈和问卷调查数据，数据真实可靠。研究过程中，笔者还借助网络搜索、文献查阅等方式，获取研究所需要的研究区农村闲置土地数量及其他相关信息。

3 研究结果与分析

3.1 研究区闲置土地形式

研究区闲置土地主要有两类形式。一是地理位置偏、产出效益低、耕种不方便的农业用地。此类闲置土地受研究区第一产业增速较慢、农业技术水平不高、粮食价格持续走低、农业收入受气候影响，以及喀斯特区难以实现机械化耕种、青壮年劳动力外流等诸多重要因素综合影响导致闲置。二是以住宅用地为主的非农建设用地闲置。首先，因当前我国宅基地有偿退出运行机制不完善，从农村流入城市的人口大多选择将原有住宅保留。其次，根据各乡镇不同的发展规划，邻近的村庄因人口规模过小而被合并，造成原有的村委会、乡村小学等建设用地荒废。最后，部分因各类融资问题或政府扶持力度较小而导致的企业或合作社申请建设用地后批而未建、建而未成、成而未产现象，也造成了农村土地资源的闲置。

3.2 研究区闲置土地整治困境

3.2.1 农户整治意愿不强，财政压力过大

研究区闲置土地较多且类型多样，与我国提高土地利用效率的要求相悖。而农户因闲置土地整治项目资金投入量大，不愿转让承包地或不愿整治。经统计，58%的村民对闲置土地整治意愿和积极性不高。农村闲置土地整治主体仍是各级政府，但政府因财政压力过大难以满足农村闲置土地整治项目实施要求。

3.2.2 土地石漠化严重，零散土地整治困难

65%的村民认为，研究区土地石漠化较为严重。研究区是喀斯特地貌较为集中的地区，石漠化形势严峻。农民在破碎的土地上开垦耕地，耕地面积小，地块分散，土层薄。在此条件下种植的农产品抗灾害能力不强，可为农民带来的收益较低。因此，当地农民多选择闲置耕地。研究区石漠化严重，闲置土地整治成本较高，且难以评估其整治后的收益，限制了研究区农村零散闲置土地的整治进程。

3.2.3 农户认知局限，政府服务不到位

经统计，52%的村民不愿耕种农用地但也不愿转让。土地承包经营权作为农民最基本、最重要、最关乎切身利益的一项土地财产权，位于农村土地使用制度的核心地位。受文化水平限制，农户对农用地承包经营权的出租，以及宅基地有偿退出机制不够了解，即使因自身生计问题无法继续使用，也不愿意转包或出租土地的承包权。政府部门缺乏对农民切身需求的关注，未及时提供相应的政策解答和法律咨询帮助农民了解相关法规和工作机制，一定程度上影响农村闲置土地整治工作的进程。

3.2.4 农村青壮年劳动力较为短缺

农村闲置土地整治项目的实施需要有充足的劳动力作为支撑，而研究区现行条件下的劳动力结构在一定程度上制约着农村闲置土地整治项目的开展。经调查统计，研究区有49%的青壮年劳动力外出务工，呈现出“人少地多”的情况。农村青壮年劳动力短缺，农业生产任务开展受阻，且农业种植成本高，农业生产效益比较低，家庭主要经济来源于外出人口务工收入，青壮年劳动力大多不愿留在农村从事收入较低的农业生产，限制了政府开展农村闲置土地整治工作的广度和深度。

3.2.5 政府对于闲置土地行为的处罚力度不够

根据实地访谈，61%的村民表明耕地抛荒行为基本不会受到任何实质处罚。闲置土地的产生与政府的履职程度有一定关联，尽管乡村振兴战略已经成为国家战略，各级政府也加大了对闲置土地整治的力度，但在实际操作中，农村仍存在处罚力度不够等问题。对于村民而言，受本身文化水平限制，对闲置土地的处罚机制不了解，加上长期以来政府部门未对闲置土地行为进行征收土地闲置费等实质性处罚，导致农村闲置土地整治工作进展缓慢。

3.3 研究区农村闲置土地整治对策

笔者根据实地调查访谈和问卷调查结果分析研究区农村闲置土地整治困境，并提出如下对策，以加强农村闲置土地整治。

3.3.1 制定土地流转配套政策，拓宽资金来源渠道

地方政府及相关职能部门应根据城乡融合发展及农业农村现代化发展的要求，制定适用于当地的土地承包经营权流转机制和配套政策，为有意流转土地的农户和愿意出资的种植大户或合作社提供配套、健全的政策保障，为农村闲置土地整治项目的开展提供条件。

为减轻农村闲置土地整治资金短缺压力，当地政府可对外提供土地以发展经济。但为保证农村闲置土地整治效果，政府应提高外来资本的准入评估标准，深入分析并选定投入产出比较高的产业项目，关注并研判企业投资力度，对于发展前景较低迷或临近被市场淘汰的产业项目，从农民的切身利益出发，谨慎考虑是否招商，有序引入较为稳妥的发展项目，以产业促整治，将项目产出的部分收益补贴政府开展农村闲置土地整治项目的实施资金。

3.3.2 特色地域投以特色运用，发掘喀斯特山区潜力

针对石漠化较为严重的地区，研究区政府相关部门可借鉴其他农村闲置土地整治项目开展情况较好地区（如关岭县和紫云县）的经验，深入挖掘喀斯特山区的利用潜力，合理进行坡改梯农作物种植、喀斯特山区农业发展旅游观光示范基地建设、经济果林基地建设等，发展经济效益较高的产业，以经济收益代偿企业开发石漠化地区较高的投资成本。同时，政府应采取相关措施帮助合作企业规避因管理不善或市场机制导致的无法继续投资经营情况，尽量避免土地二次闲置。

3.3.3 立足农户利益，协调推进土地整治

研究区政府应立足于农户利益及需求，加大“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策的宣传力度，为更好地开展闲置土地整治项目营造良好的舆论氛围。在坚持节约集约用地原则的同时，立足农户利益，推进迁村并居，引导居民集中居住，并依法恢复易地扶贫搬迁遗留的宅基地为其他用途土地，构建有机融合的“三生空间”。国土、规划、环保、财政、农经等各职能部门应明晰权属范畴，通力合作，共同拟定农村闲置土地整治方案，推进农村闲置土地整治。

3.3.4 聚焦农业现代化，发挥农村土地、人口的资源效应

“基本实现农业现代化”被纳入我国2035 年的现代化发展总体目标［10］。土地的合理利用为农业现代化建设提供重要资源支撑，研究区应根据区内规划，统筹土地利用的合理布局和各类用地结构，充分发挥闲置土地的资源效应，让每一寸土地得到合理利用。研究区要综合规划区域产业发展结构，提高基础设施完善程度，坚持以产业促进就业，以产业促进发展，有计划地为整治农村闲置土地培养和引入人才，为乡村建设留住人才、吸引人才，为闲置土地整治提供扎实的人才基础，加快农村闲置土地整治步伐。

3.3.5 完善闲置土地处罚细则，为闲置土地整治提供保障

研究区应根据国家规定，结合当地经济发展水平修改完善现行处罚细则，从闲置时间、闲置数量等维度对土地闲置费的征收做出更为细致全面的规定。政府部门应明确土地闲置费的惩罚性质，赋予相关行政部门采取强制性手段实施处罚的权力，对于多次拒不缴纳土地闲置费的，行政部门可申请司法部门强制执行。同时，研究区应统一土地闲置费的征收标准，建立健全相关法律依据，为闲置土地整治提供保障。