河南省高标准农田背景下的地膜处理与高效管理

周立宇，李 娜，任 博

（1.华北水利水电大学水利学院，郑州 450046；2.陕西省水利电力勘测设计研究院，西安 710001）

习近平总书记在中共十九大报告中提出实施乡村振兴战略，并明确指出，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。中国是农业大国，农业产业的快速发展对综合国力的提升起至关重要的作用［1］。全国农业高标准农田建设已愈来愈标准化、系统化、规范化。根据农业农村部公开数据，2020 年全国建成高标准农田559 万hm2，高效节水灌溉160 万hm2。建设管理制度进一步完善，中央财政农田建设补助资金和地方财政投入力度持续加强［2］。2021 年中央一号文件提出，坚决守住18 亿亩耕地红线，建设1 亿亩旱涝保收、高产稳产高标准农田［3］。规划到2022 年建成10 亿亩高标准农田，以此稳定保障5 000 亿kg 以上粮食产能［4］。河南省农业农村厅关于全省高标准农田建设规划提出，将在2022 年新建50.4 万hm2，力争到2025 年高标准农田总面积达到583.9 万hm2，改造提升面积66.7 万hm2以上。高标准农田的建设打造了现代农业发展模式，扶持了乡村产业，保护了生态环境［5］。高度贯彻党中央的绿色发展理念和全面实施乡村振兴战略，需要紧密结合高标准农田建设与建成后的严格管理工作，更好助力农业农村高质量发展。在全过程中，高标准农田建设工作任重而道远，可将农业发展、经济建设、生态文明3 者有机结合，实现各区域的综合整治。

1 河南省高标准农田建设及地膜使用情况

1.1 高标准农田建设现状

河南省大力推进高标准农田建设，并在2018—2020 年连续3 年获得国务院督查激励。省委省政府找准高标准农田建设的政治站位坚持高位推动，统筹推进建设管理工作机制。省财政认真筹措建设资金积极拓宽融资渠道。在高标准农田的建设中实施严格的考核评价制度，落实奖惩激励，有效地保障了高标准农田建设的效率和质量。高标准农田建设的投资标准、技术路线、建设模式、项目实施和建设规范5 大方面在全省范围内实行“五统一”。

1.2 地膜覆盖发展现状和技术应用

1.2.1 地膜覆盖的发展现状 据国家统计数据显示，全国地膜覆盖面积从1982 年的7 800 hm2增加到2019 年的1 760 万hm2，地膜累计覆盖面积呈逐年增加趋势［6-8］。根据《中国农村统计年鉴》数据显示，河南省农用地膜在覆盖面积和使用量上总体都呈上升趋势，1991—2019年河南省农用地膜面积增加了约8倍，年均增长率为7.73%，平均每年增加31.12×103hm2。其中，2019 年地膜覆盖面积为99.53 万hm2，占全国总量的5.65%。河南省农用地膜使用量从1991 年的1.00 万t 增长到2019 年的6.61 万t，增加了5 倍多，年均增长率为15.46%，平均每年增加2.00×103t（图1）。

图1 1991—2019 年河南省农用地膜覆盖面积和使用量变化曲线

1.2.2 地膜覆盖的技术应用 为更好地进行高标准农田建设，使农田产业能做到旱涝保收、高产稳产，藏粮于地，农田中广泛采用地膜技术。采用地膜覆盖措施可以有效提高土壤温度、减小土温变化幅度、提升水肥利用率、保证土壤营养、加强光照效应和增强防虫防草等能力，这项技术被称为农业栽培领域中的“白色革命”［9，10］。农用地膜技术在中国经过多年发展，已被广泛应用于谷物、棉花、红薯、蔬菜等作物种植，极大改善了栽培作物的产量和品质，经济效益增加显著，为农业增产和农户增收作出了突出贡献［11-13］，但随着地膜的长期使用和地膜后期的低回收利用，其对农田的危害已尤为明显。

2 污染机理

河南省地膜污染严重且呈逐年加重的态势，在全省范围内的花生种植区平均地膜残留量已达到66 kg∕hm2。综合各地数据，残膜累积量大，田间残膜污染情况不容忽视［14］。地膜属于塑料制品，易合成不易分解，且地膜田间回收率不足2∕3，从而致使大量地膜残留于土壤耕作层中，呈不断积累态势，对耕地环境造成持久性污染［15］。存在于土壤中的残膜和有害物质严重影响农田作物根系的生长发育、水肥的运移［16-18］，致使农作物产量逐渐减少［19-22］。在地膜长期使用过程中，普遍存在重使用、轻监管的现象，农户单方面追求农作物经济效益最大化，时常忽略了对生态环境的保护，不利于高标准农田建设、乡村振兴和生态宜居。

3 高标准农田和地膜管理

针对高标准农田建后管护机制，需要从加强政府主导、鼓励群众参与、增加金融投资、整合财税扶持、优化社会化服务水平等方面给予支持［23］，形成多元分工的管护制度。同时，可以促进现代农业的持续健康发展，更好地实现农业强、农村美、农民富，为乡村振兴打下根基［24］。面对农田残膜问题，应从地膜全过程管理环节着手，就残膜对耕地质量的危害，对农户进行宣传和教育。使农户积极参与其中，才能更好地处理残膜问题，推动高标准农田管理工作，形成人地和谐的发展环境。

3.1 高标准农田管理

政府应健全法制体系，采取奖惩问责机制。责任既是公共治理的重要变量，也是影响行政组织有效运行的关键因素［25］。在农户参与经营管理的发展模式下，政府每年1 次对已投入使用的高标准农田耕地质量进行管理与监督，对农田质量管护良好的农户和部门给予实质性奖励。同时政府应健全责任体制，使考核问责程序化、规范化。主要从以下4个方面：第一，划分责任主体，明确问责对象。高标准农田耕地质量管理与保护应以行政区域相互协作为总抓手、农户参与经营为重点。在统一联合治理的过程中，要规范明细责任划分范围，区别农户责任与单位责任，对不同的责任主体运用相应的考核问责办法，做到公平、公正、公开。第二，公众参与问责方式。不拘泥于行政问责制度，增加公众参与问责形式（如监督管理邮箱、电话），保障公众问责公正性、全面性和可操作性。第三，明确问责程序。农户和单位应分别采用各自对应的问责程序及问责程序的各环节具体执行。第四，问责要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。在大力推进高标准农田建设，助力乡村振兴的背景下，更需要依据现有法律实施问责，加快问责的标准化和法治化建设。同时也应建立问责过程中的救济制度，对错误问责进行及时纠正和采取有效救济措施。做好农户和单位的申辩、申诉处理。同时，在高标准农田管理过程中，应建立长效考核监管机制。各级党委和政府每年要向上级党委和政府报告辖域内的农田保护情况，把高标准农田保护纳入地方各级党政领导干部综合考评体系，积极推动各项政策措施落实落地［26］。综合运用多种责任形式约束、规范责任主体的行为，形成有效的责任制度合力。依法治田是保证全国粮食生产及其他农产品有效供给、经济有序发展、国家安全、社会稳定和人民幸福的关键，也是新时代高标准农田及灌区高质量发展，实施乡村振兴战略的重要保障［27］。

3.2 农用地膜管理

3.2.1 国家号召 中国是农业大国，在农业发展上要牢固树立新发展理念，建立健全塑料制品生产、流通、使用、回收处置等环节的管理制度，有力有序有效治理塑料污染，努力建设美丽中国［28］。根据《中国农村统计年鉴》数据显示，2019 年全国农用地膜使用量为137.9 万t。在高标准农田中地膜的有效回收和管理是亟需解决的问题。2020 年1 月国家发布新限塑令，再次加强塑料废弃回收管理。采用立法的形式，对农用地膜的生产、销售、使用和回收等全过程实施管理，并着重加强生产源头和回收处理环节的严格把控。构建农膜行业的可循环生态系统。

1）从产品源头上把关。出台的标准《聚乙烯吹塑农用地面覆盖薄膜》（GB13735—2017）为强制性国家标准，其中规定地膜厚度不低于0.01 mm。根据高标准农田建设管理要求，应首先从地膜生产源头实行严格的监督与质量管理，禁止生产销售和使用不符合新标准要求的农用地膜。在市场流通中，厚度符合要求的聚乙烯农用地膜，不仅便于机械化回收，而且可以增加农用地膜的使用次数。根据地膜使用实际情况，继续加大推进可降解地膜材料的研发，调整制定可降解地膜研发的扶持政策，形成完整的产业链。实现源头的绿色生产，促进其标准化使用。

2）规范处理回收环节。在垃圾分类环节中，废旧地膜属于可回收垃圾。地膜组成中的聚氯乙烯和聚乙烯均为可再生资源。通过对地膜的回收处理可以再加工成纺织品、再生塑料颗粒和复合材料等产品。国家应推动相关法律法规修订，对废旧农用地膜的生产回收实行管理制度，设立农用地膜回收基本兜底办法，促进地膜回收。尽快制定出台地膜回收循环管理条例，建立健全地膜系统化回收机制，以调动广大农户和回收企业的积极性。一是设立专门的委员会，对全国的地膜回收工作进行宣传、引导和管理，提高农户的环保节约意识；二是加大投入财政资金，扶持回收企业。依据当地实际情况，提高地膜回收价格，激励农户自觉回收地膜的主动性，并严格控制回收质量；三是对建成后的高标准农田设立农田地膜残留监测点，主要根据地膜使用总量和废弃地膜实际回收量与地膜残留量限值进行分析对比，对检测结果进行等级划分；四是建立考核问责机制，将相关补助政策和负责人政绩挂钩，保证其主动对废弃地膜进行回收管理。

3.2.2 农户参与 高标准农田项目区的管理工作重点是健全管理机制，在管理中应着重引导农民思想的转变，充分调动农民“自己事自己办、自己工程自己管”的积极性［29］。由于高标准农田建设项目区域土地权属清晰，地块相对集中连片，应从政策上推动农户参与管理的发展模式。在地膜的使用过程中，主体是农户，受益者也是农户。农户广泛使用地膜可以提高耕地粮食产量，如果农户片面地追求经济效益使用超薄地膜，将导致回收过程中地膜易破碎，机械化回收地膜率低。所以，地膜回收不仅需要提高广大农户对地膜污染危害性的认识，而且应加强培养农户关于地膜回收和再利用的环保意识，以及不乱丢废旧地膜的耕作习惯，让广大农户认识到回收地膜的重要性和必要性。一方面，加强对农户的宣传教育工作。积极利用广播、电视、手机网络、横幅标语、科技下乡和田间宣传等各种形式，向农户讲解残膜对农作物生长以及土地耕作层的危害及对农作物的抗灾能力和土壤肥沃的影响；另一方面，以市场为导向。政府需要制定相关惠民政策并为从事废旧地膜回收、加工再利用的企业提供足够的生长空间。增加村镇便民地膜回收站点，使农户可以采取废旧地膜以旧换新，也可以用旧地膜换取生活用品或农田用具等方式，调动农户捡拾收集废旧地膜的主动性，提高地膜利用率。

4 小结

根据传统农田的耕地质量提升纳入高标准农田建设内容的要求，政府应该加大财政投入和引导政策倾向，推动高标准农田建设。提升耕地质量水平，为粮食产值提供根本的耕地保障。应该确保高标准农田建设、运行、管理每个环节的质量，保证高标准农田建设指标体系的完成。同时，村社集体应充分调动广大农户的积极性，对考核成绩优良的农户和部门给予实质性的奖励；通过责任利益联结和教育宣传工作等办法形成集体与个人的密不可分，加强农户责任感；进一步以“三农”工作为核心推动高标准农田建设管理，形成共建共治共享的全新农业发展模式。以地膜绿色回收生态循环系统为立足点，确保落实地膜污染防治措施，更快推进农业清洁生产，更好地解决农业综合发展中的不平衡不充分问题，全面助力中国特色社会主义乡村振兴战略，加快农业农村现代化步伐。