以预算管理改革提升财政资金使用绩效——以天津市河西区为例

●陈 丁 谈 昊 南化雨

天津市河西区积极落实党中央、国务院关于加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度， 全面实施绩效管理的总体要求，认真贯彻天津市委、市政府各项安排部署， 着力推动深化预算绩效管理改革， 充分利用预算管理一体化改革契机，秉承“办同样的事要少花钱，花一样的钱就要多办事”的绩效理念，积极探索“紧平衡”新常态下的预算绩效管理模式， 推动绩效理念深度融入财政管理全过程， 逐步构建全覆盖预算绩效评审体系， 有效保障了区域各项事业平稳有序发展。

一、 全力推进预算管理改革，科学精准编制预算

（一）突出项目库管理，严防超财力建设

根据一体化系统特点， 改变以往“部门大而全，财政砍比例”的粗放预算管理模式，按照“单位备选、单位预算、财政备选、财政预算”梯度，实施四级项目库管理， 建立项目能进能出的动态调整机制，按照轻重缓急、有保有压、绩效明确的原则，择优整合形成区级财政项目库， 彻底打破 “基数加增长”的预算分配固化格局。 推进专项资金清理整合，打破部门界限，归并性质相同、用途相近、管理分散的资金，取消低效无效资金， 集中财力保障重点项目支出。 2019 年年初预算安排项目支出 1500 余个， 总金额27.50 亿元；2020 年安排项目支出400 余个， 总金额16.80 亿元；2021 年安排项目支出不到 300 个，总金额 17.13 亿元。 经过两年时间， 基本完成了项目支出的归并整合，项目支出预算大幅压缩，财政保障更加精准、有效，服务全区重点项目建设和经济发展的能力不断提升。在将工资、绩效、奖励、社保等各类人员支出全部编入年初预算， 科学核定全区公用经费并全额纳入年初预算后， 严格依据可用财力控制项目总盘子，按照“三保”支出、偿债资金、疫情防控、民心工程、重点项目顺序安排项目支出， 坚决防止超财力、 超标准建设。 做实政府采购预算编制，要求预算单位编制年初预算时同步编报政府采购预算，预算执行中严控追加调整，切实做到无预算不采购。 制定《天津市河西区行政事业单位通用办公设备家具资产配置管理办法（试行）》，充分利用一体化系统， 全部涉及新增资产的预算项目由资产管理部门先行对照单位资产存量和全区公物仓资产情况，超标超量资产以及可以由公物仓调配的资产一律禁止采购， 真正实现资产管理与预算管理相结合， 提高资产管理水平。

（二）突出单项定额管理，科学核算运行经费

量入为出、精打细算、节用裕民，严把预算支出关口，严格执行差旅、会议等经费标准，加强新增支出审核，坚决杜绝铺张浪费行为，严禁建设形象工程、政绩工程。 科学核定保障标准，通过主动核算运行经费定额安排支出，将“事后报账”变为“事前参谋”，有效压缩一般性支出。区政府主要领导高度重视、高位推动，经区政府常务会议审议同意后印发《河西区预算单位公用经费管理暂行办法》， 推动公用经费管理从按人头给钱的综合定额向精细测算支出需求的单项定额转变， 单项定额管理的公用经费从2021 年的3 项增加至2023 年的8 项， 在保障预算单位基本运行的同时，全区2023 年初公用经费预算同比压减10%。组织对物业管理项目实施标准化评估，按照办公面积设定聘请物业人员的标准定额，依据全市最低工资测算保洁、 保安、 碎修及其他物业管理人员工资标准，2019年至今全区物业费降幅超过30%。

（三）突出绩效管理，精确核定项目预算

依托预算管理一体化系统强化支出标准化建设，要求预算单位按照单价乘以工作量申报项目支出预算，既审价又核量，将预算金额在合理范围内压减至最低。将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算的全部项目支出纳入绩效管理范围，实施绩效目标、绩效监控、效果评价、结果应用的闭环管理，无绩效目标或目标编制不科学不合理的，不予纳入项目库；对监控中发现偏离绩效目标或执行进度缓慢的项目进行调整或取消，收回财政资金；评价结果不佳的项目要缩减预算安排，严重的撤销专项资金。 在部门预算开始编制前一个月， 要求各预算单位提早动手，按照“基本民生”和“其他项目”两个大类分别报送项目绩效目标，未按时报送绩效目标表的项目不予纳入预算，避免各单位仓促上阵，粗线条、拍脑门编制预算，力争在全区形成提早研究、科学研判、讲求绩效的部门预算编制体系，从源头提高预算决策的科学性和精确性。 编制年初预算时，在相关单位实施全部拟申报项目支出事前绩效自评全覆盖的基础上，2021 年组织对8 个品质城区建设重点项目实施财政事前绩效评价， 共计核减项目预算6000 余万元， 核减率67.4%。 2022 年评价项目 17 个，核减 5000 余万元，核减率42.9%。

二、全力推进预算管理创新，厉行节约真过“紧日子”

（一）开展全覆盖预算绩效评审，做好事前审查

坚持关口前移， 强化财政资金使用事前监管，在基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理政策体系的基础上，印发并严肃执行《天津市河西区财政性资金项目预算评审工作管理办法》，实现货物、工程、服务项目预算绩效评审全覆盖，持续完善资金管理机制，增强政策可行性和财政可持续性，推动预算绩效管理提质增效，真正做到有保有压，从源头上增强财政资金使用效益。 印发《天津市河西区货物类和服务类项目采购预算评审操作规程 （试行）》《天津市河西区财政投资评审操作规程（试行）》，建立覆盖全部政府采购项目的管理体系，明确评审依据、评审范围、 评审方式以及评审资料报送内容和时间要求。2022 年共完成141 个货物类和服务类项目预算评审，压减预算金额超过1.7 亿元，压减率32.5%。 完成工程建设类投资评审项目83 个，审减金额3600 余万元，审减率15.2%。

（二）发挥政府集中采购优势，加大事中监控

预算执行中， 组织力量在单位请款时再算绩效账，该保障的足额保障，该压减的绝不多花。在全市范围内先行先试大宗通用设备批量集中采购并持续扩大整体规模，台式计算机、触控一体机、空调机采购价格大幅降低， 通用设备采购价格均达到全市较低水平。区康养综合体设备采购项目压减4000 余万元，压减率超过60%；道路扫保项目压减8000 余万元，压减率超40%。 创新第三方绩效机构管理模式，采取聘请事务所专业人员常驻局机关， 由财政干部牵头指导，事务所人员协同配合的新模式。财政绩效评价报告编制过程完全由财政干部主导，对于三保项目重点关注审批流程和满意度指标；对于工程类项目重点关注项目实施中变更、增项等情况；对于服务类项目重点关注社会效益和成本控制指标；对于扶持资金类项目重点关注资金兑付合规性；对于国企项目重点关注管理制度健全性和制度执行有效性；对于整体评价项目重点关注目标设置科学性、有效性，既锻炼了财政干部的实操能力，又提升了报告编制的质量，同时每个报告的平均费用下降76%，大幅节约财政资金。

（三）推进重点项目绩效评价和结算评审，强化事后监督

在全部项目支出实施项目单位绩效自评的基础上，区级财政选择重点项目实施财政重点绩效评价，并将评价结果作为下年预算编制的重要依据。 如在某区属医院专用设备购置项目重点评价中， 发现存在医师梯队建设滞后不能满足科室需要、 医疗设备使用频率不高甚至闲置等问题， 并据此开展专项调研，形成专题报告，深层次发掘医院管理中存在的问题， 同时在下一年度预算编制中未安排其主管部门医疗设备采购专项资金。 将工程建设类投资项目结算纳入财政评审范围，切实形成管理闭环。2022 年评审项目83 个，节约资金1000 余万元，审减率6.7%；2019 年至2022 年， 共完成结算评审项目 580 个，节约财政资金超3 亿元。

三、全力推进资金收支管理，防范化解运行风险

（一）深化税源绩效建设调度机制，全力以赴组织收入

建立完善实体化运行的税源建设专班，坚持“日报告、周调度”，搭建基础数据库和分析机制，各成员单位所需数据均由专班办公室归口统一收集， 避免形成新的信息壁垒；收集河西区实有企业（个体工商户）信息、重大项目信息、异地企业中标信息等基础数据，并建立定期更新机制；建立税收与经济运行关联机制，用增值税纳税额倒推营业收入，并及时推送统计部门，由统计部门甄别后逐户企业进行走访，力争实现应纳尽纳。 加强与税务部门联动，加大调度频次，强化催收力度，最大程度协税护税。 持续加大房地产项目土地增值税清算力度， 通过加强资产处置收入、罚没收入等非税收入征缴、推动闲置资产盘活等方式实现增收。 完善区税源建设统筹协调工作机制， 将税源建设和服务企业工作摆在更加突出的位置，依托异地施工企业协税护税工作机制，从“源头”入手，紧盯企业“第一张票”；从商务写字楼及综合体、国有企业及大企业入手，努力确保辖区内应税房产征管到位。 多项措施的有效推进，保障了季度、年度收入任务完成。

（二）建立财政支出“周调度、月分析”绩效管理机制，及时预警运行风险

每周研判未来一周支出事项， 结合库款存量和预计收入情况，按照“三保”支出、偿债资金、疫情防控、民心工程、重点项目顺序安排支出，兜底线、防风险、促发展。 建立“保民生”、疫情防控、民心工程等多个支出分析台账，对重点单位、重点项目逐月统计、逐月分析， 把每个月项目支出的内容和金额控制在合理范围内， 财政全年项目支出内容在财政把控范围内，支出金额趋于平稳，减少财政支出不确定性带来的资金压力， 及时预警财政运行中可能存在的资金给付风险。

（三）建立偿债资金统筹机制，杜绝逾期违约

实施清单化管理，完善常态化监控机制，逐月明确每月偿债事项、资金需求和偿债来源，统筹企业自有资金、债务项目结余、存量资源资产偿债，保障按时还本付息，坚决守住不发生区域性、系统性风险底线。 2022 年存量债务余额减少近16 亿元，预计债务率较上年末下降87 个百分点。 截至目前累计化解隐性债务总额达到应化解额的1.35 倍， 在历次财政部核查中不存在虚假化债、数字化债问题，河西区主动化债、依法偿债、合规统计的工作措施均得到高度肯定。

（四）建立联动监测预警机制，有效防范支付风险

密切关注财政运行动态， 利用一体化系统和直达资金系统，对“三保”预算执行、债务管理、直达资金、库款保障等情况，开展联动监测和动态预警。 率先推行CBS 系统监管，动态掌握、实时监测预算单位实有资金账户收、支、余信息，与市级财政同步建立全覆盖、全链条监控系统，确保资金流向明确、账目可查，保障财政资金安全。

四、全力推进预算管理一体化建设，有效应对新形势新问题

当前河西区预算管理取得了一定成效， 但也存在着库款严重不足的新形势下合理安排支出能力不足、盘活沉淀资源资产招法不多等问题，下一阶段还需从以下几方面着力改善。

（一）深化绩效改革，提升财政治理效能

积极推进预算管理一体化建设， 进一步完善公用经费“综合+定额”分类分档保障标准，精准保障各单位运转需求；推进项目支出标准体系建设，不断加强政策对支出项目的约束。 强化主管预算单位主体责任，根据《全面推进预算绩效管理工作落实方案》要求， 推动各主管预算单位研究制定本单位行业领域全覆盖预算绩效管理办法、操作规范和实施细则，将财务与业务工作紧密衔接， 明确预算绩效管理内部职责，形成协调统一、上下贯通、分工明确的工作机制。 规范绩效评价指标体系，着重研究指标体系的量化性、可得性、可操作性以及可监督性，完善单位整体绩效目标、绩效自评和重点评价工作方法，组织编制单位整体绩效目标、 开展单位整体绩效自评和重点评价等工作的同时， 结合统筹推进全区民心工程和重点项目建设，对区委、区政府确定的重点项目实施全过程跟踪问效，对项目立项、可研、建设全程实施绩效管理， 项目完成后实施项目单位、 主管部门、财政部门三级绩效评价，并将评价结果作为未来安排单位项目支出预算的主要依据， 建立 “纵向到底、横向到边”的绩效管理网络。 严格落实《河西区行政事业单位国有房产出租管理办法》，确保房产出租收入及时足额上缴财政。 严格落实政府投资建设项目管理文件，切实规范各参与方评审行为，促使项目建设程序更加规范。 开展多形式、分层次、全覆盖的预算绩效管理制度培训， 加大对预算单位的指导和管理力度，促进各预算单位提高思想认识，形成工作合力。

（二）硬化预算约束，确保财政平稳运行

充分利用预算管理一体化系统， 组织各级预算单位将取得的各类收入依法依规纳入部门预算管理，未纳入预算的收入不得安排支出。 重点加强事业单位的事业收入、 经营收入等非财政款收入管理，单位资产处置、出租收入按相关规定纳入部门预算。 研究建立统筹各类资金保障各单位支出需求的管理机制，对非财政拨款结余较大，特别是事业收入和经营收入等较多的单位， 合理减少预算安排。坚持关口前移，严格落实《天津市河西区财政性资金项目预算评审工作管理办法》和《河西区非预算单位经费管理（暂行）办法》各项规定，严把严控财政资金项目预算；建立预算绩效评审激励约束机制，对申报不实、预算审减率较高的部门，根据审减的额度直接扣减部门项目支出预算，并以此作为确定以后年度部门预算规模的参考依据。 持续推进和完善政府采购批量集中采购标准化进程， 严格执行年初部门预算及政府采购预算标准， 结合预算单位实际情况，适时调整批量集中采购目录范围，遵循国家相关的办公设备资产购置费预算和配置标准， 实现政府采购、预算管理和资产管理的协同配合，切实提高资金绩效。

（三）强化资金统筹，坚决防范债务风险

建立适应税源建设专班工作重点由数据分析向走访服务企业转变的工作模式，加大服务企业力度，提升精准服务企业能力。 探索建立税源建设长效机制，不断提升税源建设工作质效，为区域经济高质量发展贡献力量。 深化公物仓制度，推动国有资产共享共用，促进长期低效运转、闲置和超标准配置资产以及临时配置资产调剂使用。 所有资本性支出均应形成资产并予以全程登记， 未登记资产的不再安排运行维护支出。 按规定处置不需使用且难以调剂的国有资产，回笼资金统筹用于保障重点项目支出。 对全区行政事业单位房产现状做到心中有数， 为通过租赁或出售筹集资金， 保障全区重点支出以及落实偿债资金奠定基础。 支持深化国有企业改革，加快推进市场化转型，增强造血机能和内生动力，增加国有资本经营收益的同时， 合法合规实现隐性债务市场化转出。 全力推动土地出让，积极推动沉淀资源资产资本化，稳妥化解债务存量。 严格落实地方政府专项债券偿债备付金制度，压实项目主管部门主体责任，按时归集偿债资金， 杜绝逾期违约， 确保不出现区域性、系统性风险。