中国农地产权制度变迁：历史演变与内在逻辑

宋晓楠

（四川大学经济学院，四川 成都 610000）

习近平总书记在党的二十大报告中明确指出，当前“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。要处理好农村问题，必须要先处理好土地问题，土地改革是促进我国经济增长的关键因素。而土地改革的核心，正是农地产权制度改革。本文将从制度变迁的视角出发，按照农地所有权与经营权变化对新中国成立以来我国农地产权制度改革的历史脉络进行梳理，并在此基础上总结改革的内在逻辑，为未来我国农地产权制度的发展提供明确的方向。

1  我国农地产权制度变迁历程

1.1  新中国成立以来至改革开放以前（1949～1977年）

这段时期我国农地产权制度实现由“农民所有、农民经营”向“集体所有、集体经营”的转变。在新中国成立以前，我国由于历史遗留原因，各地区之间农地产权制度不尽相同。因此，在新中国成立初期，中央政府颁布的土地改革法中明确规定实施农民土地所有制。这一规定也随着土地改革的完成而彻底实现，至此，我国农地产权制度统一为“农民所有、农民经营”。这一农地产权制度的实施极大地调动了农民生产积极性，并且符合新中国成立初期农业生产力低下、亟待发展的现状要求。但是农民土地私有制却包含着其自身无法克服的缺陷，自给自足、家庭经营的生产模式与社会化大生产之间存在矛盾。因而，我国政府逐步建立起初级农业合作社，并在此基础上进一步发展为高级农业合作社，由集体统一经营，安排农民统一劳动。至此，我国农地产权制度进一步转变为“集体所有、集体经营”。

农业合作社生产形式实质上来说符合当时我国重工业发展需要的现实国情，但是后续的人民公社却将农民的一切生产资料与公共财产全部收公，这不仅挫伤了农民生产的积极性，还破坏了农业正常生产秩序、阻碍了农村生产力的正常发展。直到1978年，这一扭曲的农地产权制度才得以打破。

1.2  改革开放以来直至党的十八大以前（1978～2011年）

这段时期内我国农地产权制度由“集体所有、集体经营”转变为“集体所有、农民经营”，并在此基础上不断探索“两权分离”制度。改革开放以前不合理的人民公社制度严重降低农业生产效率，使得大量农民长期生活于贫困之中。在这样的背景下，1978年安徽凤阳小岗村的村民们通过签订生死状的方式将土地包产到户，由此开启了一条自下而上的诱致性农地产权制度变迁道路。随着包产到户的积极影响逐渐体现，农业生产效率显著提高，我国农地政策也在不断放松。1982 年，中央“一号文件”正式肯定了家庭联产承包经营制度。至此，我国农地产权制度又转变为“集体所有、农民经营”，并将土地所有权和承包经营权实行“两权分离”。

家庭联产承包责任制通过统一经营与分散经营充分发挥了集体与个人积极性相结合的优势。我国也在此基础上不断推进农地制度改革探索，明确土地集体所有性质不变的同时持续巩固和发展家庭联产承包责任制。“两权分置”的农地产权制度既提高了农业生产效率，又充分调动了农民生产积极性，有力地推进农业发展。但是，简单的“两权分离”并不完善，随着农村人员流动、国家鼓励规模经营等现象的出现，农地如何流转成为新兴话题，原有农地产权制度仍需完善。

1.3  中国特色社会主义新时代（2012年～至今）

这段时期内我国农地产权制度仍坚持“集体所有、农民经营”不变，并进行“三权分置”改革探索。虽然所有权与承包经营权相分离的农地产权制度在一段时间显著提高了农业生产经营绩效，但是从长期来看，家庭承包的小规模、碎片化农业生产经营方式与农业现代化发展方式所要求的集约化、规模化、组织化等特点相违背，加之我国工业化、城镇化进程加速，大量农村劳动力进城，承包土地经营权流转加快。这使得原有的家庭承包模式已不能满足生产需要，并在一定程度上阻碍了农地适度规模经营，新的产权需求亟待满足。

十八大以来，我国在保证农地所有制集体所有的基础上，不断探索农民土地使用权转让的改革。2014年我国出台《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，正式将承包经营权进行区分，从而使得原本集体所有权、农户承包经营权的“两权分离”转变为集体所有权、农户承包权和土地经营权的“三权分置”；并在2019年《中华人民共和国土地承包法》中对“三权分置”进行法律规定。“三权分置”在法律上保护了集体对农地的所有权，也保护了承包者对农地的承包权，同时还保护了经营者对农地的经营权。这更有利于实现农地灵活使用，有利于促进农业规模化、集约化、专业化经营，符合我国农业现代化的发展要求。同时，也有利于实现土地资源的优化配置，提高农业生产效率。

2  我国农地产权制度变迁的内在逻辑

2.1  不断解放与发展农村生产力

农地产权制度反映了我国农村土地归谁所有、为谁所用及其使用效率。作为农村生产关系的重要组成部分，农地产权制度的改革与实施将直接影响我国农村生产力水平。通过总结我国农地产权制度变革的历史演进能够发现，虽然在不同时期我国改革侧重点有所不同，但是其目标仍然是解放与发展农村生产力，让农村生产力水平与生产关系更加匹配。

在新中国成立初期，由于我国农业生产率极其低下，因而实行农民土地私有制政策，大大调动农民生产积极性，快速提高农业生产效率，实现经济恢复。恢复期之后，中国共产党因势导利领导人民进行土地改革，并不断调整农地产权制度。但过度追求提高公有制程度，超越了当时农业生产力水平，严重阻碍了我国农业发展。后来，家庭联产承包责任制的出现才改变这一现象。“集体所有、农民经营”的农地产权制度更符合当时生产力与生产关系相适应的客观规律。随着我国城镇化、工业化、农业现代化道路的推进，由“两权分离”到“三权分置”的农地产权制度变革再次满足了农业现代化发展需求，进一步发展农业生产力。由此我们可以看到，我国农地产权制度的改革是在农村生产力发展受到原有制度阻碍时，对农村生产关系进行局部调整。因此，未来我国农地产权制度改革依然要从实际国情出发，以更好解放与发展农村生产力为目标对进行农地产权制度改革。

2.2  坚持公有制的基本条件不放松

新中国成立以来，我国虽然在建国初期实行过土地私有制，但纵观我国农地产权制度改革的总体历程，坚持公有制仍是改革的主线。通过对我国农地产权制度改革的历史梳理能够看到，实行土地集体所有制不仅仅是对我国社会主义性质的集中体现，也是对我国人民主体地位的有力保障。并且，我国是社会主义国家，土地归集体所有的产权制度正是劳动群众集体所有制的体现。坚持土地集体所有制既是保障广大农民利益的必然要求，也是体现我国社会主义性质的本质要求。

新中国成立初期，我国在经济恢复期曾实行农民土地所有制。虽然这种土地私有产权制度能够较好提高农民生产效率，但是仍然存在着与社会化大生产之间的矛盾。因而，我国逐步实行了土地改革政策，不断调节生产关系与生产力两者之间的关系，最终形成“农民经营、集体所有”的农地产权制度。土地集体所有制的建立不仅形成了保障人民当家作主的经济基础，也奠定了我国未来围绕集体所有制制度进行土地产权制度改革的根基。正如习近平总书记指出，我们要“坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线”，我国新一轮深化农地产权制度改革仍然要牢牢坚持土地公有制性质不改变。