农村养老服务供给精准化的现实困境与优化路径

莫 西

（西南大学 国家治理学院社会学系，重庆市 400700）

1  问题提出与文献回顾

人口老龄化已经成为全球性问题，中国作为正在快速发展中的人口大国，老年人口占比正呈显著上升趋势。据全国第7次人口普查数据，我国60岁及以上人口已超过2.6亿，占全国人口总数的18.70%，其中，65岁及以上人口为19064万人，占比为13.50%，与2010年相比，60岁及以上人口的比重上升了5.44%[1]，目前正面临着严峻的老龄人口压力。与城镇地区相比，作为经济发展更为落后的农村地区所面临的老龄化问题更显急剧。城镇在漫长的历史进程中始终受到政策优待，在养老服务资源供给、基础设施建设以及社会制度保障方面都更先进。农村在经济发展滞后、社会保障匮乏以及专业服务缺失等背景下，面临着养老资源库空虚、养老服务供需失衡的现实困境。在这样的发展背景下，养老服务供给精准化是实现养老服务资源使用最大化的最佳途径。

伴随着我国人口老龄化程度逐步加深的发展趋势，国内学者们对农村养老服务供给的研究也显著增加。张世青、王文娟[2]通过在山东省的调研，认为政府缺乏对养老问题的重视导致农村养老服务体系处于残缺状态，农村养老服务从实践上面临供给总量不足、供给质量低下、供给主体单一、供给决策机制不合理等问题[3]。左停认为养老服务的供给体系就像蜘蛛网，政府、市场、社会、村集体和家庭必须从不同角度共同发力、共同编织养老服务体系[4]，但我国农村养老服务供给却在合作过程中出现了政府、市场和社会力量多重失灵的问题，这严重影响了农村养老服务的供给[5]。我国农村存在天然的落后性，老人对于养老模式的需求和选择各不相同，因此，各主体要在提供养老服务中找准自己的定位，依据协调治理理论，构建一个多层次、多主体协同的供给模式[6]。通过对上述文献进行梳理，能够发觉学者们对养老服务的发展现状、供给困境以及主体责任等都进行了充分的研究，但是针对农村养老服务供给精准化的研究还较少。因此，本文立足于前人研究，从供给精准化的概念解析和内在逻辑入手，通过联络精准识别、精准供给与精准管理三大养老服务内生体系，来挖掘农村养老服务在供给精准化进程中面临的现实困境，从而给出发展建议，指出促进农村养老服务实现供给精准化的三条优化路径。

2  农村养老服务供给精准化概析与内在逻辑

“精准化”起源于泰勒的管理学，强调在管理工作中的精准性[7]。精准化理念被引进社区公共服务供给领域，是“在公共服务资源总体缺乏的前提下，秉持公平公正公开的理念，在统筹公共服务‘均等化’‘普惠型’供给的同时，面向民众需求，准确识别、精准运行，来推进公共服务资源实现最优配置，寻求供需精准对接”[8]。“精准化”第一次出现在大众视野始于2013年习近平提出的“精准扶贫”战略，这是“精准化”在我国第一次被应用于社会治理领域。“精准化”在内涵上包括精细化、差异化和多元化等意蕴，具体可以解释为精细化技术治理、差异化目标导向以及多元化发展态势。养老的“精准化”是对传统粗放型养老服务模式的变革，能够从中拓展出精准甄别、精准供给和精准管理三大体系，其中，精准识别占据基础地位，精准供给是核心，精准管理是保障。三个体系相伴相生，共同构成了“三位一体”的精准化养老服务整体。因此，本文以精准化养老的三个体系为基础，将农村养老服务供给精准化界定为以老年人需求为靶心，通过大数据与现代化技术实现养老服务资源供需配比，以强化相关部门的内外管理为保障，最大程度上实现农村养老服务供给的精准化对接。

3  农村养老服务供给精准化面临的现实困境

21世纪以来，以实现共同富裕和推进乡村振兴为契机，农村老龄政策出台激增。2016年国务院办公厅在《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》等多项政策文件中提到要提高养老服务供给质量，增加机构供养购买力，这些文件的出台为我国农村养老服务供给体系的完善提供了支撑和保障。然而，当前我国农村养老服务在政策以及执行方面仍存在许多问题，特别是在实现养老服务供给精准化过程中面临多重困境。

3.1 服务对象异质化，养老需求内容识别困难

精准甄别养老服务对象及其需求是养老服务供给的前提，但目前我国农村养老服务在识别工作中仍存在以下问题。一是养老服务对象识别难度大。一方面受到传统粗放型社会救助思路的影响，当下的敬老院、日间照料中心等都还是以“五保”“低保”等农村特困群体为服务对象，评估机制较为简单。另一方面，农村老年群体的家庭状况、经济状况以及身心健康状况是动态变化的，对服务对象的动态跟踪以及需求识别难以做到及时调整。二是养老服务对象的需求内容难以统一。老年群体内部存在较强异质性，受经济水平、家庭关系、受教育水平等因素的限制，不同阶层、不同年龄段的老年群体在对养老服务的需求上存在不同的表达。不仅如此，我国农村老年人数量庞大，很难在短时间内做好信息收集工作，在精准识别个人的养老服务需求上存在一定困难。

3.2 养老服务供给主体不协调

我国农村养老服务供给主要受到家庭、政府、市场以及社会组织等主体影响，目前主体间供给不协调是阻碍养老服务实现供给精准化的重要因素之一。第一，从家庭角度来看，家庭养老功能式微。作为我国留存最久的养老方式，家庭养老随着“计划生育”“晚生晚育”等国家政策的出台，逐渐脱离了传统的“养儿防老”观念的限制，正朝着小型化、核心化方向迈进。农村家庭规模的改变造成了家庭养老在人力资源上的流失，与此同时，随着经济发展及城镇化建设进程加快，农村青壮年劳动力纷纷向城市流动，农村呈现出“人口空心化”趋势，这进一步加剧了农村老人的“空巢化”。不仅如此，成年子女在生育后几乎将全部收入和时间用来哺育子女，从而忽视了老人的养老和照料，形成了“重幼轻老”的局面。因此，传统的“家庭反哺”养老模式不断弱化，家庭养老在对老人提供养老经济支持、生活照料以及情感抚慰等方面的功能也逐渐分离。第二，从政府角度看，政府供给责任承担不足，兜底作用收效甚微。一方面，政府对农村社会养老服务发展投入不足，农村养老服务供给项目不完整，养老服务政策不健全。另一方面，政府对农村家庭养老和个人养老的支持不足。就家庭支持而言，政府强调家庭养老服务供给的责任，但侧重于对社区、机构养老服务供给提供支持，而忽视了对于家庭养老的补贴与扶持，造成家庭养老供给能力不足。就个人支持而言，国家只对“五保”“低保”“高龄”等特殊老年群体提供社会救助与生活补贴，而忽视了对农村其他老年群体的救助。不仅如此，政府对于特殊群体的补助金额少，以重庆市渝北区的高龄津贴为例，70~79周岁的低保老年人每人每月的补贴为80元，80~89周岁的老年人每人每月的补贴为25元，财政补助力度极其微薄。从市场角度来看，缺乏主动参与。市场以盈利为目的，而农村经济发展水平低，养老服务市场面狭窄，不如城镇具有投资前景。不仅如此，因为国家在政策扶持方面主要向公办养老服务机构倾斜，所以作为社会资本主导的民营市场在农村养老服务机构角逐中缺乏竞争力，这也一定程度上阻碍了市场参与农村养老服务的积极性。从社会组织角度来看，社会组织建设参差不齐。一方面，社会组织对政府的依赖性较强，缺乏独立工作的能力。另一方面，社会组织自身建设尚不完善，没有构建专业的养老服务人员培养以及工作体系，其供给水平和质量普遍偏低，在农村缺乏良好的发展前景。

3.3 养老服务内外管理失调

在养老服务管理过程中，由于政府、市场以及社会等主体对自身责任的定位不清，导致农村养老服务在供给上呈现严重碎片化，造成养老服务管理失调。就养老服务内部管理而言，一是负责人缺乏对养老服务供给人员进行定期考核监管的意识，导致出现养老服务不专业、养老服务质量差等问题；二是养老机构没有建立服务反馈平台，导致养老方案调整和事后反馈不及时，服务水平停滞不前。就养老服务外部管理而言，对养老服务供给过程的监控与服务前后的评估机制缺失。一是缺乏有效的考核标准，对于政府、市场等主体在养老服务供给中是否存在缺位与错位等问题的监督与评定不到位；二是缺乏统一的监督决策平台，对养老服务供给者的工作考察过于形式化，缺乏实地考察。

4  农村养老服务供给精准化的优化路径

养老服务供给精准化的实现要从需求识别、多元供给以及内外管理方面精准发力，建设“三位一体”的农村养老服务精准供给体系。

4.1 建立养老服务数据库，动态识别老年需求

只有在确定服务对象、厘清养老服务需求的前提下，才能做到准确供给。因此，要从以下几点做到动态识别老年需求。首先，通过赋权增能提高老年人表达需求的能力，再以智能手环、智能家居为辅助，收集、监测老年人的身体数据，从而减轻老年信息收集的压力。其次，要通过大数据与互联网等现代化技术建立起老年信息数据库。借助村委以及养老服务志愿群体的力量，通过进村入户收集包括家庭情况、经济收入、身体数据等在内的老年基础信息，并基于此为每位老年人建立“个人养老户籍”。除此之外，还要统筹包括敬老院、养老服务中心等位于农村周边可利用的养老服务资源信息，以备不时之需。不仅如此，由于老年群体的信息数据与需求时刻处于变动之中，因此，必须指定相关人员实时监测老年信息库，在相关信息变化时做到及时处理。

4.2 厘清供给主体责任边界，拓展多元化主体供给

农村养老服务具有事业性、普惠性以及福利性特征，因此政府在养老服务供给中居于主导地位[9]。但是，无法仅靠政府这一行为主体来化解农村养老服务供给面临的多重困境，因此，必须形成以政府为核心，由市场、家庭、社会组织共同参与的“一核多元”的服务供给模式，划分各主体责任层级，才能使各方优势最大化，从而推进养老服务供给精准化的实现。首先，政府一方面应发挥其顶层设计的能力，从宏观上规划养老服务体系建设，出台相应国家政策，从政策方面入手激发各主体参与活力。另一方面，政府还要发挥其兜底保障的作用，完善“五保”“低保”以及“建档立卡”等社会救助制度，增加对失能、半失能等农村特困老年群体的生活补贴力度，从根本上保障农村老年的生存生活。其次，要发挥市场在养老服务供给中的重要作用，通过降低准入门槛、优惠政策倾斜以及减少赋税等措施吸引市场进入，从而扩大农村民营养老机构规模，满足农村老年群体多样化养老需求。除此之外，还要加强对社会组织、志愿群体等主体的培训与监督，帮助其建立一套完善的内部发展程序，促使其增强自身能力，提高养老服务供给质量与水平。

4.3 建立健全精准化管理体系，提高养老服务管理质量

养老服务涉及引领、指导、监督、管理、服务等多个方面，只有多部门协同合作、内外联动强化管理，才能推进精准化养老服务体系建设目标的顺利实现。精准化管理体系的建设要从内外两个层面形成合力，做到对内加强管理，对外强化监督。对于内部管理，政府首先要从管理体制上强化监督合作，建立健全互评体系与信息反馈平台，使内部信息做到公开化、透明化，主动接受大众监督与问责。其次，政府应建立健全奖惩制度，组建内部监管部门，使内部工作做到奖惩分明，从而实现效益最大化。就外部管理而言，政府和公众要自上而下形成一股合力，明确政府责任，强调公众参与，形成多主体互相监督、协同合作的良性监管秩序。一是政府要简化监督参与程序、完善公众参与议程，使公众享有参与养老事务的渠道与权利。二是要加强对民众参与事务的意识教育，增强公众对养老事务的了解与表达力。三是创建信息化监管平台，将“互联网+”技术与养老服务管理相结合，使公众在信息反馈与需求传达上更便捷，也减轻了政府处理民众需求信息的工作量和压力。