有效破解数据要素确权难题，促进数字经济持续安全发展

高 辉

大力发展数字经济，依法保护产权和知识产权，是经济发展的重要依托和有力保障，也是2022年底中央经济工作会议上再次强调的重要内容。而随着数字化技术的不断创新发展，数据要素确权已成为不可回避的一个重要议题。数据要素确权在数据要素流通、企业高效决策以及数据要素市场有效运转中具有关键作用，只有数据要素的权属明晰，数字经济才能更加蓬勃发展。

数据要素确权是数字经济快速发展引发的新课题

（一）数据要素确权的时代背景

随着以大数据和人工智能为代表的第四次工业革命的推进，当今世界正发生着人类有史以来最为迅速、广泛、深刻的变化。云计算、大数据、人工智能等技术的广泛普及和应用，使得以互联网企业为代表的数字经济体强势崛起，大量新产品、新服务不断衍生出来并发展成为数字产业。信息技术的持续创新和转化使数字产业获得了迅猛发展，加之互联网用户群基数逐年扩大，数字企业可以利用庞大的数据信息，吸取经验教训、不断更新迭代，进而加速实现规模经济。另外，各国政府对数字经济的重视程度也不断加深，纷纷采取各种鼓励政策，成为数字经济经济快速发展的积极推动者。

党的十八大以来，我国高度重视数字经济的发展，将发展数字经济上升为国家战略，二十大报告则更加明确地提出要建设网络强国、数字中国，抓住数字化转型的时代机遇，不断塑造发展新动能新优势。社会发展的趋势是数字化、智能化，这既是挑战，也是机遇。2020年4月9日，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，将数据上升为与土地、劳动力、资本、技术并列的第五大生产要素，彰显着我国对数据的重视程度不断加深。中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展报告（2022）》中指出，2021年我国数字经济的规模达到了45.5万亿元，同比名义增长16.2%，占GDP的比重达到了39.8%，位居世界第二，数字产业化发展正经历由量的扩张到质的提升转变，数字经济已经成为支撑我国经济高质量发展的关键要素。

数据要素是于大数据的快速发展中形成的，既来自个人的行为活动，又来自平台公司、政府、商业机构提供服务后的统计、收集等。随着数字经济迅速发展，数据要素确权的重要性已经不言而喻。首先，数据确权是数据要素资产化的前提条件，数据要素只有经过确权才能成为资产，数据才能有序地在市场中交易、再加工，不断发挥价值。确权之后的数据资产也可以计入企业的资产负债表，这对企业的意义十分巨大。针对企业内部自行使用的数据资产，可计入无形资产；对于企业用来交易的数据资产可计入存货，这些不仅可以改善企业的经营状况，也能促进企业不断加大对数据价值的挖掘，更好推动数字要素市场繁荣发展。其次，由于数据权属界定不明，导致用户个人信息被滥用、网络诈骗、数据资源非法交易等现象层出不穷，数据要素确权已经成为保护个人信息安全的重要举措。

（二）数据要素确权的最新进展

从国际的角度来说，数据要素确权既是一个国际性难题，也是一个时代难题。目前学术界以及法律层面关于数据确权还未达成共识，尚处于探索阶段。当今全球正在迈进一个崭新的数字时代，数字经济的规模不断扩张，为世界经济发展带来新动能。许多国家通过制定数字经济发展战略以及实施相关支持举措提升本国数字经济竞争力。个别国家将数字经济作为国际竞争与实施霸权主义的主战场，加强对先进数字技术的垄断，对全球及我国数字技术和数字产业的创新发展带来挑战。欧盟以及大部分国家都发布了与数字经济发展相关的法律法规。2020年以来欧洲以《数据战略》为整体规划，先后发布与数字经济相关的10余部法律，其中不再强调数据资产归谁所有，而是更加强调数据资产的使用、交易和分享，在数据确权方面摒弃了传统的知识产权思维，通过创造有吸引力的政策环境，不断提升其在数字经济领域中的地位。

从国内的角度来说，中国数据要素市场化程度不高，制约了中国数字经济活力释放。培育数据要素市场不可能一蹴而就，需要逐步建立与数字化发展相匹配的经济社会规则体系，才能实现数字经济的高质量发展。目前，我国还未建立起与之相适应的数据要素登记制度。为了更好促进数字要素市场发展，近年来政府部门不断加快制度建设的进程。在《数据安全法》、《个人信息保护法》以及《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》的出台下，我国数据要素基础制度顶层设计不断完善，数据确权以及构建数字经济基础制度已经成为国家整体战略中的重点，也是影响最为广泛的事项。其中，《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》要求推进数据分类分级确权授权使用机制，建立保障各方合法权益、合规使用的数据产权制度；健全数据要素权益保护制度，形成安全可控、弹性包容的数据要素治理制度，同时也为探索数据资产入表新模式提供了建设性意见，初步形成了我国数据基础制度的“四梁八柱”。另外，为了规范企业数据资源入表管理、鼓励企业信息披露，2022年12月9日，财政部发布《企业数据资源相关会计处理暂行规定（征求意见稿）》，从会计准则的角度对数据资源在财务会计报告中的确认提供了基础制度支撑。目前，我国数据要素市场从无序的自发探索迈入有序规范的正式探索，这一系列战略部署促使我国数据要素市场全面建设的步伐进一步加快。

数据要素确权面临的问题与挑战

数据要素确权一直是数据要素市场运行和发展的难点。近年来，学术界一直在积极探索解决数据要素确权难题，但在数据权属、数据安全等方面仍然存在较大争议，数据确权问题始终无法明确，经笔者总结，主要面临如下三大问题与挑战。

（一）数据所有权、收益权、使用权的归属存在争议

数据经济的链条涵盖多个参与主体，每一个参与者都有可能在某一环节赋予数据新的价值，另外数据的价值在不同情况下也会有不同的表现，并在此基础上不断形成新的权利。这种情况下，在各参与者之间清晰划分和界定数据的产权和相应的责任，无疑是非常困难的。数据产权主要包括数据的所有权、收益权、使用权、转让权、隐私权等。其中，数据的所有权、收益权和使用权的归属问题在数据要素确权中一直面临着较大争议。单独一个人的数据价值并不大，只有将海量数据聚集在一起，经过系统处理、分析后，数据要素才拥有更多的商业价值。例如用户的个人数据，其根源于个人，经过企业收集、加工后具备一定价值。但是经过加工后数据要素的所有权、以及在此基础上衍生的数据产业链中各个主体的收益划分也存在大量争议。对于个人而言，数据本身来源于个人信息的汇聚，涉及大量当事人的隐私权，如果数据资产的所有权最终归属于企业，不仅个人的隐私难以得到有效保障，还难以限制企业用过度收集的个人信息谋取不当利润。另外，利用用户本身的信息获得利润，个人也应享有其中一部分收益。而对于数据的处理者来说，他们在收集处理数据的过程中付出了不同程度的人力和物力，其权利也应该得到相应的保障。数据权属不清，导致海量数据存储在服务器中，数据资产长久沉淀不能进入流通和交易环节，是数据资源的巨大浪费。数据要素不能交易和使用，使得数据加工和存储成本难以收回，数据价值也将难以实现。

（二）数据确权的相关法律法规缺失

我国数据要素市场虽已出台了多部相关法律和政策性文件，但这些制度的整体性不高，相关政策零散化、碎片化问题突出。相比于传统产业，数字经济有着自身独特的性质，大部分针对传统产业的规章制度很难直接照搬。在数据要素确权、数据交易等环节，现有法律法规能够起到支撑性作用的较少，大部分针对数据要素确权的规定仍然是原则性的，具体操作方面的相关法律基本处于空白状态，无法明确界定数据要素的归属并进行充分保护。目前，关于保护数据权益的法律规范仅有《电子签名法》以及《数据安全法》，其他法律法规没有实现对数据权益保护的全方位覆盖，使得部分数据权益无法可依。伴随数字经济的纵深发展，如何合理权衡数据隐私、数据安全和数据利用之间的关系仍是需要长期跟踪和研究的问题。

（三）数据管理标准不一、交易体系不健全

在现实经济生活中，一方面是全社会对数据有巨量需求，而另一方面是大量数据资源被闲置。许多企业和部门对其所拥有的数据资源还没有正确、清晰的认知，大部分行业的数据资源还处在混乱状态中，很难将数据从资源变为可以带来收益的资产。并且我国也没有形成成熟的数据要素加工体系，数据资源的有效供给明显不足。2014—2017年间，我国大数据交易平台的数量激增，但运营发展没能达到预期效果，目前正常运营的寥寥无几。这些交易平台在成立初期，数据交易十分活跃，市场占有率也不断提升，业务范围不断延伸，但在初期热潮趋于缓和后，多数交易平台的线上交易情况并没有呈现出预期的活跃度。2020 年以来，我国数据交易平台建设进入了新一轮的发展机遇期，新一批数据交易机构陆续成立或者开始建设，但大多交易平台还是难以避免首发时活跃而后续沉寂的情况。

由于各个地方的数据管理标准不一致、交易体系不健全以及数据要素质量参差不齐等问题，导致数据资源供给无法适应数字经济快速发展的需要。各交易平台之间也缺乏通盘筹划，数据流通性和融合度较低，重复建设、同质化、数据孤岛现象依然广泛存在。尽管已有深圳、贵阳交易平台间签署战略合作协议的首例，广州数交所也提出了“省市联建、一所多基地多平台”模式，但距离全国统一的大数据市场仍相去甚远。

数据要素确权亟待制度创新

数据要素确权不可能一蹴而就，需要各方协同努力，平衡好政府与市场的关系，不断优化数据要素市场机制，推动制度创新，充分利用好中国超大规模市场优势，让数据要素市场化助推整体经济市场化进程，更好地服务于中国经济高质量发展。为此，笔者提出如下几点建议。

（一）推动建立数据产权结构性分置制度

数据要素资产化是一个多链条、多主体、多环节的系统性工程，大部分的参与主体既是数据的生产者，也是数据的使用者。对于任何一方权益的过度保护或彻底忽视，不仅会有损于那些受到过度保护的主体的利益，也会影响整个数据要素市场的运行情况。我国应积极探索数据产权结构性分置制度，改变数据上下游主体之间的竞合关系，根据数据的来源和数据资产形成的各个环节，分别确定数据生产、交易、使用链条中各参与者享有的合法权利，逐步形成数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权权属分离的“三权分置”制度，发挥各参与主体的积极性和能动性，为数据要素价值的最终实现提供基础性制度保障。分门别类明确公共数据、企业数据、个人数据等不同类型数据的生成主体与方式，从而界定不同类型数据的基础产权和衍生产权，实现各类数据的分类分级确权授权使用，从而可以在保障数据信息安全前提下，推动数据处理者依法依规对原始数据进行开发利用，最大限度释放数据要素的价值，提升数据产品的质量，促进数据使用权的交换与市场化流通。

（二）完善相关法律法规，强化数据安全保障能力

我国应依托行业数据主管部门，形成以政府为主导、多方主体共同参与的数据治理体系，厘清政府、企业、个人在数据要素市场中的权责边界。因此，通过立法的形式确立数据要素产权的归属，是数据要素市场得以健康运行的重要保障。近年来，我国陆续出台多部与数据相关的基础性法律法规，明确数据的生产者、加工者、使用者等参与者的权利与义务，营造良好的数据要素市场环境，然而这些法律法规主要聚焦于数据处理及数据安全领域，并未涉及数据要素确权等关键性方面。因此，笔者建议进一步完善顶层设计，不断夯实数据要素的制度措施，推动形成法律、法规等方面的合力，共同完善数据要素确权与评估的制度框架。

为了维护市场主体之间的公平竞争，数据应用要做到公平透明，数据要素的保护要更加侧重于个人的数据信息安全，尤其是个人隐私的保护，要全力兜住个人的隐私底线，这不仅是为了维护个人的权利，也是为了维持经济运行的市场活力。只有充分保护个人隐私，才能依靠市场公平竞争促进数据要素与其他要素的合理有效配置，从而加快数字经济的发展。我国应依据《个人信息保护法》《数据安全法》等相关法律法规，完善落实各行业数据安全监管机制，打造安全可靠的数据资源开发利用环境，提高对数据资产的来源、流向等关键环节的管控能力，实现数据资产的来源可追溯、去向可查明。

（三）积极健全数据交易配套制度

加快建设全国统一大市场。深化顶层设计，以“全国+区域+行业”结合模式进行数据要素交易市场体系统筹布局，在全国范围遴选大区交易平台作为核心节点；促进统一技术体系、统一监管规则和尺度、标准化交易操作规范。打破地域限制，推动全国范围内跨区域、跨行业交易平台互联互通、产品互认和融合发展，实现去中心化的多层次、多区域覆盖。依托全国一体化大数据中心体系，打造数据要素跨区域可信流通新通道，奠定全国数据交易一体化基础。

笔者建议，不需要单独建设数据要素确权平台，可以通过建立统一的数据登记制度，利用制度配合以及相应的技术手段来记录数据要素的权属，依托数据交易机制建立起数据要素的确权平台，在确保脱敏和结构化之后，即可进行交易。将数据资产进行登记并提供相应的凭证，鼓励和引导企业及个人在数据交易平台开展正规的数据交易，为数据确权提供切实可行的路径与方法。交易后获取的收益，数据所有者、数据治理和加工者按照确权时登记的比例进行分配，交易平台按照规定比例收取佣金。对数据要素确权之后，数据所有者和数据加工者等行为主体按照财政部数据资源会计处理办法，将数据资产计入财务报表，促进数据要素的市场化流通。（参考文献略）