中国共产党领导社会保障发展的百年探索与基本经验

余 璐 单大圣

社会保障是民生“安全网”、社会“稳定器”，是现代国家治理体系中的一项基础性制度。中国共产党成立一百多年来，坚持为人民服务的宗旨，瞄准保障民生福祉的目标，克服基本国情和历史环境的条件约束，推动我国社会保障事业稳步发展。尤其是党的十八大以来，党高度重视加强社会建设，坚持以人民为中心的发展思想，围绕使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续，提出了许多新的社会保障发展理念，采取一系列扎实的行动，推动社会保障事业迈上了新台阶。截至2022年底，我国10.5亿人参加基本养老保险，13.6亿人参加基本医疗保险，建成了世界上规模最大的社会保障体系，社会保障待遇水平稳步提升，抵御风险能力大大增强，特别是经受住了突如其来的新冠疫情冲击，为维护人民生命健康和社会安全提供了坚实保障。

第一个阶段：中国共产党领导社会保障的探索与建立（1921-1977年）

中国共产党诞生于民生凋敝的环境下，具有深厚的民生关怀。中国共产党成立之初，就在《劳动立法原则》和《劳动法案大纲》中明确提出社会保障理念，并在此后战争时期的执政区内开展了一系列政策实践（席恒，余澍，李东方，2021）。1949年，中华人民共和国成立后，中国共产党将社会保障理想转化为国家意志。1949年颁布的具有临时宪法意义的《中国人民政治协商会议共同纲领》提出了逐步实行劳动保险制度、改善职工的基本生活、增进福利的主张；1952年，第一部社会保险法规《劳动保险条例》正式出台；1954年颁布的《宪法》进一步明确要求举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受相应权利。当时的主要考虑是向苏联学习，建立适应中国计划经济体制的社会主义福利制度，改善人民生活，同时应对国内外各种挑战，巩固新生政权。

由于经济发展水平极低，农业人口占绝大多数，当时社会保障制度只能先覆盖城市居民和非农业劳动者，逐步建立的社会保障主体制度是城市国有单位的终身雇佣和单位保障制度。在计划经济条件下，所有单位（包括企业和公共部门）的背后都是国家力量，国家是社会保障的完全责任主体，个人与单位关系的实质就是个人与国家的关系（郑功成，2008），也就是“个人依赖单位、单位依赖国家，国家保障单位、单位保障个人”（尚晓援，2001），有学者称之为“国家—单位”保障制度。城市单位之外的孤、老、病、残的“三无人员”和一些特殊人员，则由政府提供定期定量救济。对全社会起到社会保障“安全网”作用的制度还有对生活必需品的定量分配制度和价格控制、充分就业的经济政策，等等。

在农村，社会保障项目主要包括由集体经济组织提供的“五保”供养制度和合作医疗制度。“五保”供养制度是村集体向生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的村民提供“吃、穿、住、医、葬（教）”五个方面的兜底性保障。合作医疗由村集体提供卫生场所、卫生设备和卫生人员（后称“赤脚医生”）劳动收入，农民个体缴纳一点合作医疗费用，同时负担药品费用。与城市社会保障制度不同，农村社会保障实际是农业合作社内部的互助共济和福利分享。

这一时期的社会保障制度总体适应了当时的生产力发展水平和经济社会结构，较好维护了职工等劳动群众的基本社会权利，保障了人民的基本生活，促进了经济起飞初期的人力资本积累，为中国建立起独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系作出了重大贡献。“文革”期间，社会保障事业遭受很大冲击，主要是社会保障的主管机构瘫痪，劳动保险的统筹机制被取消，原来以行业、地区为主的保障体系变成了各个单位的自我保障。不过，由于统收统支的财政体制并未改变，这种单位的“自我保障”还是由“国家财政”来负担，社会保障的具体工作并未受到太大影响，只是保障水平始终徘徊在较低水平。在毛泽东主席“六二六”指示和知识青年上山下乡的背景下，部分地区的农村合作医疗得到了一定程度的加强。

第二个阶段：中国共产党领导社会保障的恢复与转型（1978-1991年）

“文革”结束后，在中国共产党领导下，国家秩序重新正常运转，社会保障工作也得到恢复。与此同时，起步于经济领域的市场经济体制改革也逐渐影响社会保障，使社会保障制度原本的组织基础与经济基础受到了根本冲击，突出标志有：1984年人民公社的解散使农民保障失去了经济来源；同年启动的以国有企业改革为中心环节的经济体制改革，使国有企业逐步转变成为独立经营主体和用人主体，加上财政“分灶吃饭，分级包干”，使得隐性失业、人员富余、社会保障负担沉重等问题开始集中暴露；1986年建立的劳动合同制，冲破了传统的劳动用工和单位保障制度。

社会保障制度在遭受冲击后逐步调整，成为国有企业改革的配套工程。为顺利推进国有企业改革，解决企业社会保障负担轻重不均的突出矛盾，创造平等竞争的经营环境，按照保障社会化、扩大互助共济的改革方向，自1984 年，以企业退休费用社会统筹试点为起点，养老、医疗、失业、工伤和生育费用社会统筹试点逐步展开，并建立待业保险制度（1999年改称“失业保险制度”）。1986年，第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《国民经济和社会发展第七个五年计划》首次提出社会保障的概念，要求“改革社会保障管理体制，坚持社会化管理与单位管理相结合，以社会化为主”的改革指导方针，标志着分散的社会保障项目开始作为一个整体进入改革进程。

1991年，我国决定按照国家、企业、个人三方共担费用的方式，建立社会化的养老保险制度，并针对集体经济削弱后比较突出的农村养老问题，开始在部分地区开展农村社会养老保险制度试点。这一时期，农村合作医疗在失去集体经济支持一度严重滑坡后又有所恢复。与此同时，原来依托单位实施、与单位福利混同的社会福利逐步从企业中分离出来，发展成为国家向老人、儿童、残疾人等特殊人群提供的社会援助，单位内部的福利设施也逐步实现社会化。

第三个阶段：中国共产党领导现代社会保障体系的确立（1992-2002年）

1992 年，中国共产党确立了社会主义市场经济的改革方向。1993年，中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》将建立多层次的社会保障体系作为社会主义市场经济体制框架的五大支柱之一，并将其内涵概括为社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。社会保障制度改革逐步突破了国有企业改革配套措施的范畴，代之以服务市场经济体制改革（郑功成，2019）。

这一时期，随着国有企业改革向纵深推进，部分企业经营困难问题日益突出，由此引起待岗失业以及工资、养老金和医疗费用被拖欠等问题，造成了新的城市贫困。特别是到了20世纪90年代后期，国有经济战略性重组引起的劳动力结构的剧烈调整，造成了数以千万计的职工下岗，在亚洲经济危机后的1997年和1998年达到高峰。面对千万级规模的下岗失业人口及其带来的贫困问题，新建立的社会保障制度无法应对。为此，我国创造性建立了具有过渡性质的、以“三条保障线”为内容的下岗职工基本生活保障制度，即职工下岗后不是马上走向社会，而是进入再就业服务中心领取基本生活费，支出由财政、企业、失业保险基金共同承担，再根据是否再就业的情况，依次领取失业保险金、最低生活保障金；同时要求各级政府做到“两个确保”，即确保国有企业下岗职工基本生活费、确保离退休人员基本养老金按时足额发放。

为预防和应对经济社会危机，中国共产党以改革城镇职工社会保险制度为重点，加快建设现代社会保障制度的步伐。1997 年，决定在全国建立城市属地管理的居民最低生活保障制度。经过试点探索，1997、1998年分别建立社会统筹和个人账户相结合的新的企业职工基本养老保险制度和医疗保险制度；失业保险、工伤保险、生育保险等制度逐步建立完善；到1999年，我国城镇职工“五险”并行的社会保险体系正式确立。在社会保障管理方面，1998年，组建劳动和社会保障部，将11个行业部门实行的基本养老保险行业统筹业务移交地方管理，加强了社会保险的集中统一管理。这一时期，社会保障管理服务与单位开始分离，逐步社会化，各级政府开始承担社会福利的财政投入责任和管理服务责任。

第四个阶段：中国共产党推动社会保障的快速扩展（2002-2011年）

到21 世纪，我国总体上实现了小康目标，但还是低水平、不全面、发展很不平衡的小康（王梦奎，2002）。就社会保障来说，表现在覆盖面还比较窄，待遇水平较低，特别是农村社会保障制度基本处于空白状态。与此同时，随着政府财力增强和管理水平提升，加快社会保障制度建设、推动社会保障扩面已经具备了现实可能性。

2002 年，中共十六大将“社会保障体系比较健全”作为全面小康目标的重要内容。社会保障体系建设进入加快发展阶段，工作重点是不断完善制度体系，并不断扩展到农村和城镇非就业居民，注重统筹城乡发展和促进社会公平正义，向着“人人享有保障”的目标稳步迈进。2003 年，我国开始试点建立个人、集体和政府多方筹资、以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，同时建立农村医疗救助制度；2005年，开展城市医疗救助制度试点；2006年，将农村“五保”供养经费纳入地方政府预算；2007年，建立农村最低生活保障制度，开展城镇居民基本医疗保险试点。

2008年，由美国次贷危机引发的国际金融危机，给我国出口导向型经济带来了很大的负面影响，也促使中国共产党主动推动经济转型升级，引导各方面达成了必须加快发展社会保障并提振居民消费，进而刺激国民经济增长的共识。在此背景下，一系列补短板的社会保障政策出台。2009、2011年，分别启动个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险试点和城镇居民社会养老保险试点；2010年，建立孤儿基本生活保障制度，为所有孤儿发放基本生活津贴。此外，2011年7月，《社会保险法》正式实施，标志着我国社会保障事业从政策层次上升到法治层次。可以说，在这一阶段，我国社会保障在主干制度上实现了全面覆盖。

第五个阶段：在适应国家治理现代化要求中继续完善社会保障制度（2012年以来）

中共十八大以来，我国发展进入新的阶段，社会主要矛盾从人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着改革越来越触及深层体制机制问题，中国共产党将制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置。2013 年，中共十八届三中全会提出在新的历史起点上全面深化改革，总的目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。就社会保障来说，一方面，制度已基本覆盖全民、水平不断提高；另一方面，制度还不完善、管理还不科学，表现为制度碎片化、统筹层次较低、公平性不足，管理还比较粗放。对此，中国共产党提出要以“增强公平性、适应流动性、保证可持续性”为重点，增强制度的统一性。这标志着中国共产党开始从适应现代化国家治理体系的要求推进社会保障制度建设。

为增强制度公平性，自2014 年起，我国将城乡分割的生活救助制度、养老保险制度、医疗保险制度整合为城乡居民社会救助制度、城乡居民基本养老保险制度、城乡居民基本医疗保险制度，同时实现了企业职工与机关事业单位养老保险制度并轨（席恒，2019）。为积极应对人口老龄化挑战，2015年，建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，解决残疾人生活和长期照护支出问题；2016年起，探索建立长期护理保险制度；2018年修订后的《老年人权益保障法》提出鼓励地方建立80周岁以上低收入老年人高龄津贴制度；2019年1月，民政部表示，老年人高龄津贴、服务补贴和护理补贴制度的全国覆盖基本实现。

这一时期，还全面实施城乡居民大病保险，开展长期护理保险制度试点，实施全民参保计划，制定基本养老保险基金投资管理办法，推进医疗保险支付方式改革，完善社会保险关系转移接续制度，实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，弹性调整社会保险费率，明确社会保险费征缴体制，进一步巩固了社会保障普及成果，改善了社会保障管理。

中国共产党领导社会保障事业发展的基本经验

中国共产党领导社会保障发展的探索实践表明，社会保障的扩张并不必然是经济发展的负担，关键是决策者要坚持正确的发展理念，选择适合本国国情的制度模式，通过科学的制度设计，处理好经济增长与分配之间的关系，不断在发展中完善社会保障体系，使全体人民及时恰当地分享经济社会发展成果。然而，将社会保障理念转化为实际行动，特别是推动社会保障制度从无到有并向全民覆盖的过程中，总会面临难以想象的困难和挑战，这是对决策者勇气和智慧的极大考验。中国共产党领导社会保障发展的百年探索，取得了巨大成功，是十分难得的，积累了诸多值得总结的历史经验，或许可以其他正在进行现代化追赶的国家提供借鉴。

（一）坚持以人民为中心的发展思想，发挥社会保障的再分配作用

由于风险的射幸性、制度的强制性，社会保障可以实现不同群体之间的风险共担和互助共济（何文炯，2017），从而具有促进社会公平和共同富裕的社会主义因素，这与中国共产党“以人民为中心”的宗旨和共享发展理念是高度一致的。党自成立起，就旗帜鲜明地把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴作为初心和使命。党的领导人多次指出，人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标，增进民生福祉是我们坚持立党为公、执政为民的本质要求，让老百姓过上好日子是我们一切工作的出发点和落脚点，补齐民生保障短板、解决好人民群众急难愁盼问题是社会建设的紧迫任务。

因此，中国共产党十分重视社会保障在调节收入分配、改善人民生活中的重要地位，提出社会保障工作关系到“党的全心全意为人民服务的宗旨”“维护人民群众的切身利益”“保证改革开放和经济建设稳定发展的大局”，是“社会稳定和国家长治久安的重要保证”，提出要把加快完善社会保障体系作为实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益的重要工作扎实推进，将“人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障”作为工作成效的检验标准。中共十九大更是将保障和改善民生水平提高到了“检验一个政党、一个政权性质的试金石”的高度。使经济社会发展成果更多更公平地惠及全体人民，是中国共产党持续推动社会保障制度建设与改革的根本动力。

（二）坚持社会保障集中统一领导，确保了制度的统一性与规范实施

社会保障是强化现代国家治理的重要载体。从现代市场经济体系的要求看，社会保障特别是基本保障的运行机制相对集中统一，才能促进生产要素在全国范围内的更好流动，实现资源优化配置和经济规模的扩大。同时，国家治理也需要通过确保社会保障制度的统一性与强制实施，形成基于公民资格和权利义务关系享受社会保障待遇的机制，从而超越族群因素，体现全体国民在公民权利、政治权利与社会权利上的平等（林尚立，2013），强化国民的国家认同意识和整个社会的团结，为现代国家建构提供比历史传统、伦理关系更可靠的基础（徐勇，2006）。

维护社会保障制度的统一性，决不是轻轻松松就能实现的，需要决策机关具有强大的领导力，兼顾整合各方面的利益关系。从国际经验看，社会保障改革不完全是一个帕累托改进的过程，改革中难免有部分群体利益受损。国际上转轨国家的社会保障改革措施通常要进行长时间的社会博弈，不同利益集团以各种方式影响政策制定，导致任何政策的出台都要经历政治上反复的“讨价还价”，造成了时间效率损失，最后出台的政策往往严重偏离最初的目标。在欧洲大陆“合作主义政制”结构的三方伙伴谈判机制历史悠久的那些国家，社会保障政策的调整常常引起激烈的社会反弹甚至遭到工会和社会各阶层的一致反对，引发激烈的集体行动（郑秉文，2004），最后往往只能形成碎片化的制度和政策。因此，有效推进社会保障建设和改革，关键是要发挥决策主体的集中领导作用，在大的地理范围内兼顾并整合不同的利益。

中国共产党的集中领导体制确保了社会保障制度统一性。一方面，由于社会保障涉及的利益关系和部门职能比较复杂，党往往通过建立超越部门之上的领导小组或者委员会进行决策，由高层领导推动实施，这种决策机制避免了地方和部门的各自为政或各行其是，确保了社会保障制度和政策的统一性。另一方面，党十分重视制定中长期规划指导社会保障发展，这也是中国共产党将社会保障主张转化为法律和政策的重要途径。中国共产党领导编制的历次五年规划（计划）都从“全国一盘棋”出发，对包括社会保障在内的各项事业进行顶层设计。规划往往涉及社会保障领域的约束性指标，如社会保障覆盖面以及政府的履责要求，而且通过对项目和资金要素的牵引作用，确保统一社会保障制度的实施。规划评估结果往往作为改进政府工作和进行绩效考核的重要依据，规划的指导性和约束性有效确保了社会保障落实落地。

（三）坚持立足本国国情与借鉴国际经验相结合，选择适宜的制度模式

社会保障作为国家治理体系的一项重要内容，其制度模式和保障水平与一国的历史传承、文化传统、经济社会发展水平密切相关。世界各国社会保障制度模式很不相同，既有“从摇篮到坟墓”的福利国家模式，又有以市场化自组织过程为主，以政府税收优惠、外部监管为辅的自由主义模式，还有劳资分责、社会自治的合作主义模式。作为后发国家，我国社会保障制度改革一开始就面临着如何看待国际经验的问题，在这方面，中国共产党始终秉持着有选择地借鉴吸收的开放态度。

西方国家的社会保障制度是建立在工业化程度较高、市场经济发展程度较高、城市人口占主体的国情基础上，已经运行了100多年，也一直在改革与反思，特别是福利国家的模式受到了越来越多的质疑和批评。我国的社会保障体系在改革开放前依托于二元经济结构明显、计划经济程度较深的国情。因此，既需要对原有制度进行根本性改革，又需要不断扩大社会保障覆盖面，改革深度和难度都比较大（赵人伟，2001）。当中国共产党试图对原来的社会保障体制进行改革的时候，正值社保改革浪潮席卷全球。以养老保险为例，新加坡的中央公积金制、智利的基金积累制、世界银行推荐的“多支柱”模式、欧亚几个国家的“名义账户制”，成为各国社会保障制度改革学习和模仿的对象。中国共产党秉持开放学习的态度，组织对其他国家不同模式的社会保障制度进行调研考察，借鉴经验、为我所用。不仅让中国学者和官员“走出去”，还把外国学者和国际组织“请进来”，共同为我国社会保障改革献计献策。比如，2000年，正当我国重建社会保障制度的关键时期，国务院发展研究中心召开了社会保障体制改革国际研讨会，邀请国际著名社会保障专家为我国社会保障制度的目标模式提出建议，时任国务院总理朱镕基会见参会代表，体现了中国共产党积极学习国外经验的态度。

不过，尽管国外可供借鉴的经验不少，没有任何一个国家的社会保障制度模式可以照抄照搬。党在探索社会保障制度发展道路方面，始终强调在借鉴国外改革经验时，要对他们的改革背景与本国国情和时代特征进行比照，批判吸收，努力保持社会保障制度的中国特色（丁建定，2018）。同时，注重发挥自身的历史优势，构建一个近期利益与长期利益兼顾、公平和效率兼得、共济性与可持续性兼有、中国国情与国外制度创新相结合的社会保障制度。比如在基本养老保险、基本医疗保险中采取社会统筹和个人账户相结合的部分积累制在整个社会保障历史上是极其例外的（王延中，2001）。它吸收了现收现付制的互助共济和个人缴费正向激励的优点，是一种制度创新，对世界社会保障改革作出了贡献。

（四）坚持分类指导、分步实施的推进策略，增强制度自我调整和适应能力

中国是一个城乡、区域发展极不平衡的超大规模经济体。这就意味着，在推进社会保障制度建设时，不仅要在顶层有明确的改革目标、原则、指导思想，还要充分考虑各地经济社会发展水平、社会接受程度、工作基础的差异，采取适宜的推进策略。

在制度政策效果一时看不准的情况下，中国共产党在推进社会保障基本制度建设和重大改革中普遍采取了局部试点、典型示范、分步实施的策略，即通过试点，既充分发挥地方政府的积极性和创新精神，又及时检验制度政策的可行性、实施效果、社会代价。在试点过程中，各方面的意见建议被充分吸纳，有利于凝聚共识。同时，各种改革方案的问题和缺陷充分暴露，又不至于引起全局性的影响，使得社会保障制度始终具有自我纠错和开放包容的特点，不至于犯方向性、颠覆性错误，实现用空间换时间的战略目标，从而确定“最优”的制度模式。

事实上，凡是在全国范围推进的社会保障基本制度和重大改革，总是先在一些地方审慎探索、积累经验后才大面积推开的，必要时还会进行方案的比对、试错。最典型的例子是，1994年在“两江”（九江市、镇江市）开展社会统筹和个人账户相结合的职工医疗保险制度改革试点，海南、深圳、上海、烟台等地也积极探索不同形式的医疗保险制度模式，这些为1998年建立新的职工医疗保险制度奠定了基础。即便是已有的制度和政策，为适应国家长远发展，也要保持必要的弹性，及时进行调整，在某些时候采取“必要的退却”。比如，在社会保障制度改革中及时删减一些影响面不大、实际保障效果不明显甚至有负激励、群众意见比较大的项目内容，等等。

（五）坚持尽力而为、量力而行，积极有序推进制度改革与完善

作为政府强制实施的再分配制度，社会保障的运行是有成本、受约束的。而且，社会保障的刚性较强，涉及多个不同主体，利益调整难度很大。一国的社会保障建设面临经济社会发展水平、国家能力的约束，总是要在需要和可能之间达到一种平衡。因此，社会保障既不能“滞后发展”，也不能“超前发展”（王诚，2004）。如果忽视地区经济发展的不平衡性，忽视社会主体的经济承受能力和财政能力，忽视历史形成的路径依赖和利益格局，一味追求建立无差别的制度，势必导致制度不可持续。所以在制度建设和改革时，必须同时考虑政策的统一性和适应性，兼顾当前与长远，使社会保障水平与生产力发展水平以及各方面承受能力相适应。

中国共产党始终怀着对全体人民共同富裕的美好追求，坚定推动社会保障制度建设、改革和完善，同时也清醒认识到这是一项长期任务。习近平总书记指出，共享发展有一个从低级到高级、从不均衡到均衡的过程，即使达到很高的水平也会有差别；强调“不折腾”“功成不必在我”“一张蓝图绘到底”“久久为功”等原则，坚持福利水平提高必须建立在经济和财力可持续增长的基础上，坚持尽力而为、量力而行，“决不能开空头支票，也要防止把胃口吊得过高，否则，结果只会适得其反，就有可能落入‘中等收入陷阱’”。

回顾历史可以发现，中国共产党在社会保障建设方面一直立足国家和民族的整体利益，以清醒务实、循序渐进的态度，根据不同时期的条件和可能，确定制度建设和改革的力度、广度和深度（陈仰东，2017）。具体来说，在制度建设上，先解决基本制度从无到有的问题，继而解决覆盖面从小到大的问题，在此基础上逐步解决保障待遇从低到高以及制度由分割到统一的问题，最终建立起兼顾局部与全局、近期与长远的社会保障制度。

当前，我国已经全面建成小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题，正在向第二个百年奋斗目标迈进，社会保障也被赋予了新的功能定位。习近平总书记在2021年2月26日中共中央政治局第二十八次集体学习时指出，“社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，发挥着民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器的作用，是治国安邦的大问题。”中国共产党从社会保障新的功能定位出发，确定改革方向、制定改革战略、明晰改革路径，着手完善社会保障制度。中共十九届五中全会明确提出，要“加快健全覆盖全面、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系”，绘制了“十四五”时期我国社会保障事业的发展蓝图。在中国共产党的领导下，我国社会保障事业必将朝着更加成熟、定型、高效的方向发展，为稳步实现全体人民共同富裕提供坚实的基础性支撑。